Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 26.07.2022 № АПЛ22-246

<Об оставлении без изменения Решения Верховного Суда РФ от 20.04.2022 № АКПИ22-92, которым было отказано в удовлетворении заявления о признании частично недействующим пункта 87 Основ ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике, утв. Постановлением Правительства РФ от 29.12.2011 № 1178>

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Зайцева В.Ю.,

членов коллегии Горчаковой Е.В., Тютина Д.В.,

при секретаре Ш.,

с участием прокурора Слободина С.А.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению акционерного общества «Региональные электрические сети» о признании частично недействующим пункта 87 Основ ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2011 г. № 1178,

по апелляционной жалобе акционерного общества «Региональные электрические сети» на решение Верховного Суда Российской Федерации от 20 апреля 2022 г. по делу № АКПИ22-92, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., объяснения представителей акционерного общества «Региональные электрические сети» С.Е.О. и Б., поддержавших доводы апелляционной жалобы, возражения относительно доводов апелляционной жалобы представителя Правительства Российской Федерации С.Е.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Слободина С.А., полагавшего апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

Правительство Российской Федерации постановлением от 29 декабря 2011 г. № 1178 утвердило Основы ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике (далее — Основы ценообразования), определяющие основные принципы и методы регулирования цен (тарифов) в электроэнергетике.

Нормативный правовой акт опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации 23 января 2012 г., № 4.

Пункт 87 Основ ценообразования (в редакции, действовавшей до 1 июля 2022 г.) наряду с прочим в абзацах шестом и седьмом устанавливал виды ставок платы за технологическое присоединение и право заявителя на стадии заключения договора об осуществлении технологического присоединения самостоятельно выбрать вид соответствующей ставки.

В настоящее время абзацы шестой, седьмой пункта 87 Основ ценообразования действуют в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 30 июня 2022 г. № 119.

Акционерное общество «Региональные электрические сети» (далее также — АО «РЭС», Общество), являющееся территориальной сетевой организацией, осуществляющей регулируемые виды деятельности по передаче электрической энергии на территории Новосибирской области и по технологическому присоединению энергопринимающих устройств юридических и физических лиц, обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующими абзацев шестого и седьмого пункта 87 Основ ценообразования.

В обоснование заявленного требования Общество указало, что оспариваемые положения нормативного правового акта противоречат статьям 6, 20, 23, 23.2 Федерального закона от 26 марта 2003 г. № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» (далее — Закон об электроэнергетике), статьям 1, 10 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ) в части установления двух видов ставок платы за технологическое присоединение и предоставления лицу, которое имеет намерение осуществить технологическое присоединение к электрическим сетям, права самостоятельно выбрать вид ставки платы за такое присоединение. Исходя из положений Методических указаний по определению размера платы за технологическое присоединение к электрическим сетям, утвержденных приказом Федеральной антимонопольной службы от 29 августа 2017 г. № 1135/17, два вида ставок платы за технологическое присоединение (стандартизированные тарифные ставки и ставки за единицу максимальной мощности в рублях за 1 кВт) формируются по различным принципам, и на практике размер платы за технологическое присоединение конкретного энергопринимающего устройства, исчисленный по этим двум разным видам ставок, никогда не будет совпадать. АО «РЭС», ссылаясь на конкретные судебные постановления арбитражного суда, указывает, что в правоприменительной практике суды исходят из того, что в целях реализации прав заявителей сетевая организация должна предложить наглядные альтернативы расчета по стандартизированным ставкам и ставкам за мощность присоединяемых устройств, исчерпывающим образом информировать заявителя о наличии возможности выбора варианта исчисления стоимости ее услуг, обеспечив ему возможность сопоставления своих затрат по каждому варианту.

Нарушение своих прав административный истец связывает с тем, что в рассматриваемых правоотношениях выбор лицом наименьшей платы ведет к тарифной диспропорции и нарушает права и законные интересы АО «РЭС» в сфере предпринимательской и экономической деятельности на заключение договора по справедливой цене, на возмещение расходов, связанных с осуществлением технологического присоединения к электрическим сетям, не позволяет обеспечить компенсацию регулируемой организации расходов, связанных с осуществлением деятельности в области технологического присоединения; приводит к убыточности такой деятельности для организации.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 20 апреля 2022 г. в удовлетворении административного искового заявления АО «РЭС» отказано.

В апелляционной жалобе административный истец, не соглашаясь с таким решением, просит его отменить, как необоснованное, принятое с нарушением норм материального и процессуального права при неполном исследовании всех обстоятельств дела и доводов административного истца, и принять по административному делу новое решение об удовлетворении его административного иска. Полагает, что при наличии одновременно двух видов ставки платы за технологическое присоединение и выборе заявителем наименьшего тарифов у сетевой организации возникают расходы, которые не покрываются в составе платы за технологическое присоединение, а механизм компенсации для сетевой организации непокрытых платой расходов фактически отсутствует.

В письменном отзыве Правительство Российской Федерации не согласилось с доводами апелляционной жалобы, указав, что решение суда первой инстанции является законным и обоснованным, вынесено с учетом всех обстоятельств, имеющих значение для дела, при правильном применении норм материального права и с соблюдением норм процессуального права.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражения на апелляционную жалобу представителя Правительства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения не находит.

Закон об электроэнергетике устанавливает правовые основы экономических отношений в сфере электроэнергетики, определяет полномочия органов государственной власти на регулирование этих отношений, основные права и обязанности субъектов электроэнергетики при осуществлении деятельности в сфере электроэнергетики (в том числе производства в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии) и потребителей электрической энергии (статья 1).

К числу основных принципов государственного регулирования и контроля в электроэнергетике относятся: эффективное управление государственной собственностью в электроэнергетике; достижение баланса экономических интересов поставщиков и потребителей электрической энергии, обеспечение доступности электрической энергии для потребителей и защита их прав; обеспечение защиты потребителей от необоснованного повышения цен (тарифов) на электрическую энергию (мощность); сохранение государственного регулирования в сферах электроэнергетики, в которых отсутствуют или ограничены условия для конкуренции; обеспечение устойчивого развития электроэнергетики (пункт 1 статьи 20 Закона об электроэнергетике).

Государственное регулирование цен (тарифов), надбавок согласно данному закону осуществляется в порядке, установленном основами ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике и правилами государственного регулирования (пересмотра, применения) цен (тарифов) в электроэнергетике, утвержденными Правительством Российской Федерации. При этом регулируемые цены (тарифы), надбавки могут устанавливаться как в числовом выражении, так и в виде формул или порядка определения таких цен (тарифов) и надбавок. Методика расчета и определения уровня доходности капитала, инвестированного и используемого в сферах деятельности субъектов электроэнергетики, в которых применяется государственное регулирование цен (тарифов), определяется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации (пункты 1, 4 статьи 23 Закона об электроэнергетике).

Согласно пункту 1 статьи 24 данного федерального закона утверждение основ ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике, определяющих принципы и методы расчета цен (тарифов) в электроэнергетике, в том числе критерии оценки экономической обоснованности затрат, включаемых в указанные цены (тарифы), и определения уровня доходности инвестированного капитала, используемого в сферах деятельности субъектов электроэнергетики, в которых применяется государственное регулирование цен (тарифов), порядок учета результатов деятельности субъектов электроэнергетики по итогам работы за период действия ранее утвержденных цен (тарифов), порядок определения, распределения и учета величины перекрестного субсидирования между потребителями (покупателями) на розничных рынках электрической энергии, особенности определения цен (тарифов) на электрическую энергию (мощность), поставляемую покупателям в технологически изолированных территориальных энергетических системах, отнесено к полномочиям Правительства Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации, осуществляющее исполнительную власть в Российской Федерации наряду с иными федеральными органами исполнительной власти, на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, а также обеспечивает их исполнение. Акты Правительства Российской Федерации, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации (часть 1 статьи 1, статья 2, части 1, 2 статьи 5 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»). Аналогичные полномочия Правительства Российской Федерации на день принятия оспариваемого нормативного правового акта предусматривались в статье 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации».

Реализуя предоставленные законом полномочия, Правительство Российской Федерации утвердило Основы ценообразования; предписания Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» при введении Основ ценообразования в действие были соблюдены.

На основании изложенного суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что Основы ценообразования утверждены Правительством Российской Федерации в пределах имеющихся полномочий.

В силу пункта 3 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта выясняет соответствие этого акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. При этом в соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Отказывая в удовлетворении заявленного требования, суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что по настоящему административному делу правовые основания для признания пункта 87 Основ ценообразования в оспариваемой части не действующим отсутствуют. Оспариваемые положения данной правовой нормы соответствуют законодательству об электроэнергетике и не нарушают права и законные интересы административного истца в сфере предпринимательской деятельности.

Плата за технологическое присоединение к единой национальной (общероссийской) электрической сети, к электрическим сетям территориальных сетевых организаций и (или) стандартизированные тарифные ставки подлежит государственному регулированию (пункт 4 статьи 23.1 Закона об электроэнергетике).

Пункт 1 статьи 26 Закона об электроэнергетике предусматривает, что технологическое присоединение осуществляется на основании договора об осуществлении технологического присоединения к объектам электросетевого хозяйства, заключаемого между сетевой организацией и обратившимся к ней лицом. Указанный договор является публичным.

В силу пункта 1 статьи 424 ГК РФ исполнение договора оплачивается по цене, установленной соглашением сторон. В предусмотренных законом случаях применяются цены (тарифы, расценки, ставки и т.п.), устанавливаемые или регулируемые уполномоченными на то государственными органами и (или) органами местного самоуправления.

Суд первой инстанции верно исходил из того, что исчисление размера стандартизированных тарифных ставок и ставок за 1 кВт максимальной мощности, предусмотренных абзацем шестым пункта 87 Основ ценообразования, было определено Правительством Российской Федерации не произвольно, а с использованием процедуры, предусмотренной методическими указаниями по определению размера платы за технологическое присоединение к электрическим сетям исходя из расходов на выполнение мероприятий, подлежащих осуществлению сетевой организацией в ходе технологического присоединения, включая расходы на строительство объектов электросетевого хозяйства от существующих объектов электросетевого хозяйства до присоединяемых энергопринимающих устройств и (или) объектов электроэнергетики заявителя, что соответствует таким общим принципам организации экономических отношений в сфере электроэнергетики, как свобода экономической деятельности, соблюдение баланса экономических интересов поставщиков и потребителей электрической энергии, предусмотренных статьей 6 Закона об электроэнергетике.

Оспоренные положения Основ ценообразования относятся к порядку формирования тарифов в сфере в электроэнергетики, соответствуют законодательству в рассматриваемой сфере правоотношений и, следовательно, не нарушают права и законные интересы административного истца.

Как правильно отмечено в обжалуемом решении, нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, который бы устанавливал иные виды ставок платы за технологическое присоединение энергопринимающих устройств и определял право лиц, имеющих намерение осуществить технологическое присоединение к электрическим сетям, самостоятельно выбрать вид ставок платы за технологическое присоединение, не имеется.

Доводы апелляционной жалобы АО «РЭС» о том, что предусмотренная абзацем седьмым пункта 87 Основ ценообразования возможность выбора ставки платы за технологическое присоединение нарушает права административного истца на возмещение в полном объеме расходов, связанных со строительством объектов электросетевого хозяйства, выполнением организационно-технических мероприятий по технологическому присоединению энергопринимающих устройств заявителей, установкой приборов учета, не свидетельствует о незаконности оспоренных положений, которые непосредственно не регламентируют механизм компенсации расходов на осуществление таких мероприятий.

Основы ценообразования предусматривают правовой механизм, позволяющий производить компенсацию фактически понесенных экономически обоснованных расходов сетевой организации по итогам хозяйственной деятельности прошедшего периода регулирования.

На основании абзацев одиннадцатого и четырнадцатого пункта 87 Основ ценообразования расходы сетевой организации, связанные со строительством объектов электросетевого хозяйства для целей технологического присоединения учитываются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования цен (тарифов) при установлении тарифов на услуги по передаче электрической энергии на очередной календарный год.

Вопреки утверждению апелляционной жалобы суд первой инстанции принял решение с учетом правовых норм, регулирующих рассматриваемые отношения, при правильном их толковании. Выводы суда о законности оспариваемого в части пункта Основ ценообразования мотивированы, основаны на законоположениях и соответствуют обстоятельствам административного дела.

Доводы апелляционной жалобы о том, что обжалованное решение не соответствует требованиям статьи 180 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, так как не содержит доказательств, на которых основывается вывод суда о законности оспоренных положений, и ссылок на конкретные нормы права, положенные в основу такого решения, несостоятельны, противоречат содержанию обжалованного решения.

В силу части 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 данной статьи в полном объеме, а именно: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Рассматривая и разрешая данное административное дело, суд первой инстанции выполнил приведенные требования Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в связи с чем довод апелляционной жалобы о том, что обжалуемое решение не содержит мотивов, несостоятелен.

В обжалуемом решении приведены и проанализированы в их совокупности нормы права, подлежащие применению в данном деле.

Вывод суда о законности пункта 87 Основ ценообразования в оспариваемой части сделан судом исходя из компетенции правотворческого органа, его издавшего, на основе надлежащего анализа норм федерального законодательства.

Требование АО «РЭС», по сути, сводится к внесению в Основы ценообразования предлагаемых им дополнений, устанавливающих иной порядок тарифного регулирования в сфере электроэнергетики. Однако вопрос о принятии нормативных правовых актов, внесении в них изменений и дополнений относится к исключительной компетенции соответствующих органов государственной власти, и суды, в том числе Верховный Суд Российской Федерации, по правилам административного судопроизводства не вправе возлагать на них обязанность по осуществлению нормативного правового регулирования, за исключением случаев, непосредственно указанных в федеральном законе (часть 4 статьи 216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Учитывая изложенное, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации приходит к выводу о том, что нормы материального права, регулирующие рассматриваемые в данном административном деле правоотношения, применены и истолкованы судом первой инстанции правильно в соответствии с их содержанием.

Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 20 апреля 2022 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу акционерного общества «Региональные электрические сети» — без удовлетворения.

---