Решение Верховного Суда РФ от 21.11.2022 № АКПИ22-768

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующими абзацев 5 и 6 пункта 2.3.1 СП 2.4.3648-20 «Санитарно-эпидемиологические требования к организациям воспитания и обучения, отдыха и оздоровления детей и молодежи», утв. Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 28.09.2020 № 28>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н.,

при секретаре К.Ю.,

с участием прокурора Слободина С.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению частного образовательного учреждения «Средняя общеобразовательная школа „Наша школа“ о признании недействующими абзацев пятого и шестого пункта 2.3.1 санитарных правил СП 2.4.3648-20 „Санитарно-эпидемиологические требования к организации воспитания и обучения, отдыха и оздоровления детей и молодежи“, утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 28 сентября 2020 г. № 28,»

постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 28 сентября 2020 г. № 28 утверждены санитарные правила СП 2.4.3648-20 «Санитарно-эпидемиологические требования к организации воспитания и обучения, отдыха и оздоровления детей и молодежи» (далее также — Санитарные правила). Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России) 18 декабря 2020 г., № 61573, и опубликован 21 декабря 2020 г. на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru).

Абзацем пятым пункта 2.3.1 Санитарных правил установлено, что организации, реализующие программы начального общего, основного общего и среднего общего образования, размещаются на собственной территории в отдельно стоящих зданиях.

Согласно абзацу шестому пункта 2.3.1 Санитарных правил организации, реализующие программы начального общего, основного общего и среднего общего образования, не допускается размещать в помещениях жилищного фонда, а также в функционирующих зданиях общественного и административного назначения.

Частное образовательное учреждение «Средняя общеобразовательная школа „Наша школа“ (далее также — Учреждение), основным видом экономической деятельности которого является образование среднее общее, обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением, в котором просит признать недействующими абзацы пятый и шестой пункта 2.3.1 Санитарных правил, ссылаясь на то, что они необоснованно устанавливают ограничения в отношении осуществления образовательной деятельности по программам начального общего, основного общего и среднего общего образования, создают дискриминационные условия для образовательных организаций, реализующих данные образовательные программы, нарушают принципы обоснованности, правовой определенности, системности, предсказуемости и исполнимости обязательных требований и не соответствуют части 3 статьи 3, пунктам 2 - 5 статьи 4, частям 1 - 3 статьи 6, статьям 7 и 9 Федерального закона от 31 июля 2020 г. № 247-ФЗ „Об обязательных требованиях в Российской Федерации“ (далее — Закон об обязательных требованиях), пунктам 1 и 8 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ „О защите конкуренции“ (далее — Закон о защите конкуренции), частям 1 и 2 статьи 16, части 1 статьи 17, части 1 статьи 19 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее также — ЖК РФ), пункту 1.1 статьи 39 Федерального закона от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ „О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения“ (далее — Закон о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения).»

Помимо этого, административный истец полагает, что при утверждении Санитарных правил не проведена оценка наличия риска для здоровья детей и молодежи, не оценены затраты лиц, на которых распространяются ограничивающие нормативные предписания, на их исполнение, не принято во внимание, что указанные затраты должны быть соразмерны предотвращаемым рискам, в то время как у некоммерческих образовательных организаций отсутствует возможность строительства отдельно стоящего здания, соответствующего всем предъявляемым требованиям. Считает, что Санитарные правила приняты и утверждены с нарушением установленного порядка, так как отсутствует информация об их согласовании с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере общего образования, и о проведении независимой антикоррупционной экспертизы нормативного правового акта.

В обоснование заявленного требования административный истец указал, что является арендатором нежилых помещений, расположенных на первом этаже пятиэтажного многоквартирного дома, которые в силу абзацев пятого и шестого пункта 2.3.1 Санитарных правил не могут использоваться им для осуществления образовательной деятельности по основным образовательным программам.

Административный ответчик — Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (далее также — Роспотребнадзор) в письменных возражениях и заинтересованные лица — Минюст России, Министерство просвещения Российской Федерации (далее также — Минпросвещения России), Управление Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Кировской области в письменных отзывах на административный иск указали, что Санитарные правила утверждены Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации в пределах предоставленных ему полномочий, оспариваемые положения не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушают прав административного истца.

Участвовавший в судебном заседании посредством видеоконференц-связи представитель административного истца Х. в судебном заседании поддержал заявленное требование и просил его удовлетворить.

Представитель Роспотребнадзора К.М. в судебном заседании поддержала позицию, изложенную в возражениях, просила отказать в удовлетворении административного иска.

Представитель Департамента муниципальной собственности администрации города Кирова К.Н., принимавшая участие в судебном заседании в режиме видеоконференц-связи, заявила об оставлении решения на усмотрение суда.

Минюст России, Минпросвещения России и Управление Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Кировской области своих представителей в судебное заседание не направили, просили рассмотреть дело в их отсутствие.

Выслушав представителей сторон и заинтересованных лиц, проверив соответствие нормативного правового акта в оспариваемой части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Слободина С.А., полагавшего необходимым в удовлетворении административного искового заявления отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения заявленного требования.

Отношения, возникающие в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения как одного из основных условий реализации предусмотренных Конституцией Российской Федерации прав граждан на охрану здоровья, регулируются Законом о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения.

На территории Российской Федерации действуют федеральные санитарные правила, разработанные и утвержденные федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, в порядке, установленном Правительством Российской Федерации; соблюдение санитарных правил является обязательным для граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц (пункт 1 статьи 38, пункты 1, 3 статьи 39 поименованного федерального закона).

Под санитарно-эпидемиологическими требованиями понимаются обязательные требования к обеспечению безопасности и (или) безвредности для человека факторов среды обитания, условий деятельности юридических лиц и граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, используемых ими территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, транспортных средств, несоблюдение которых создает угрозу жизни или здоровью человека, угрозу возникновения и распространения заболеваний и которые устанавливаются государственными санитарно-эпидемиологическими правилами и гигиеническими нормативами (абзац десятый статьи 1 Закона о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения).

Положением о государственном санитарно-эпидемиологическом нормировании, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 24 июля 2000 г. № 554, установлено, что основной задачей государственного санитарно-эпидемиологического нормирования является установление санитарно-эпидемиологических требований, обеспечивающих безопасность для здоровья человека среды его обитания (пункт 1); нормативными правовыми актами, устанавливающими единые санитарно-эпидемиологические требования, в том числе к условиям воспитания и обучения, являются государственные санитарно-эпидемиологические правила (санитарные правила, санитарные правила и нормы, санитарные нормы, гигиенические нормативы) (пункты 2, 3).

Федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять государственный санитарно-эпидемиологический надзор в Российской Федерации, в соответствии с пунктами 4 и 6 Положения о федеральном государственном санитарно-эпидемиологическом контроле (надзоре), утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2021 г. № 1100 (далее — Постановление № 1100), является Роспотребнадзор, организацию государственного надзора осуществляет руководитель Роспотребнадзора — Главный государственный санитарный врач Российской Федерации. На момент принятия оспариваемого акта соответствующие полномочия были закреплены за Роспотребнадзором Положением о федеральном государственном санитарно-эпидемиологическом надзоре, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июня 2013 г. № 476 и признанным Постановлением № 1100 утратившим силу.

Реализуя предоставленные полномочия, руководитель Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека — Главный государственный санитарный врач Российской Федерации утвердил и ввел в действие Санитарные правила, определяющие санитарно-эпидемиологические требования к организациям воспитания и обучения, отдыха и оздоровления детей и молодежи, установив срок их действия до 1 января 2027 г.

Довод административного истца о нарушении процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта является несостоятельным.

Согласно пункту 2 постановления Правительства Российской Федерации от 25 августа 2012 г. № 851 «О порядке раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения» информация о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения размещается на официальном сайте regulation.gov.ru в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

Из материалов дела следует, что в целях обеспечения возможности проведения независимой антикоррупционной экспертизы в соответствии с требованиями постановления Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» текст проекта постановления размещался на официальном сайте regulation.gov.ru, ID проекта 02/08/03-20/00100483. Прием заключений в рамках независимой антикоррупционной экспертизы проводился в период с 30 апреля по 19 мая 2020 г.

Замечаний по результатам независимой антикоррупционной экспертизы, в том числе в электронной форме, не поступило.

Проект постановления в установленном порядке согласован с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, в том числе с Министерством просвещения Российской Федерации — федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере общего образования, среднего профессионального образования и соответствующего дополнительного профессионального образования.

Таким образом, порядок издания нормативного правового акта и требования, установленные для его государственной регистрации и опубликования Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти», Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009, соблюдены.

Статьей 41 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» установлено, что охрана здоровья обучающихся включает в себя в том числе проведение санитарно-противоэпидемических и профилактических мероприятий (пункт 10 части 1); организации, осуществляющие образовательную деятельность, при реализации образовательных программ создают условия для охраны здоровья обучающихся, в том числе обеспечивают: проведение санитарно-гигиенических, профилактических и оздоровительных мероприятий, обучение и воспитание в сфере охраны здоровья граждан в Российской Федерации; соблюдение государственных санитарно-эпидемиологических правил и нормативов (пункты 2, 3 части 4).

Законом о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения предусмотрено, что в организациях отдыха и оздоровления детей, дошкольных и других образовательных организациях независимо от организационно-правовых форм должны осуществляться меры по профилактике заболеваний, сохранению и укреплению здоровья обучающихся и воспитанников, в том числе меры по организации их питания, и выполняться требования санитарного законодательства (пункт 1 статьи 28).

Оспариваемые санитарные правила направлены на охрану здоровья детей и молодежи, предотвращение инфекционных, массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) и устанавливают санитарно-эпидемиологические требования в том числе к обеспечению безопасных условий образовательной деятельности, оказания услуг по воспитанию и обучению, спортивной подготовке, уходу и присмотру за детьми (пункт 1.1).

Доводы административного истца о противоречии абзацев пятого и шестого пункта 2.3.1 Санитарных правил положениям ЖК РФ основаны на неправильном толковании норм материального права.

Жилищный кодекс Российской Федерации под жилым помещением признает изолированное помещение, которое является недвижимым имуществом и пригодно для постоянного проживания граждан (отвечает установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства), и относит к жилым помещениям жилой дом, часть жилого дома, квартиру, часть квартиры, комнату. Жилое помещение предназначено для проживания граждан (часть 2 статьи 15, часть 1 статьи 16, часть 1 статьи 17). Жилищный фонд представляет собой совокупность всех жилых помещений, находящихся на территории Российской Федерации (часть 1 статьи 19).

Закрепленные в абзацах пятом и шестом пункта 2.3.1 Санитарных правил требования о размещении организаций, реализующих программы начального общего, основного общего и среднего общего образования, на собственной территории в отдельно стоящих зданиях, а также недопущении размещения таких организаций в помещениях жилищного фонда и в функционирующих зданиях общественного и административного назначения не могут рассматриваться как противоречащие приведенным нормативным положениям.

Данные предписания направлены как на защиту прав проживающих в жилых и многоквартирных домах граждан на благоприятные условия проживания, так и на охрану здоровья детей и молодежи в период их пребывания в образовательных организациях, обеспечение безопасных условий образовательной деятельности, реализацию образовательных стандартов в полном объеме.

В целях обеспечения безопасных условий образовательной деятельности Санитарные правила предъявляют требования к территории хозяйствующих субъектов, осуществляющих образовательную деятельность и оказывающих услуги по воспитанию и обучению: собственная территория оборудуется наружным электрическим освещением, по периметру ограждается забором и зелеными насаждениями (пункт 2.2.1), расположение на собственной территории построек и сооружений, функционально не связанных с деятельностью хозяйствующего субъекта, не допускается (пункт 2.2.5), что применительно к организациям, реализующим программы начального общего, основного общего и среднего общего образования, исключает возможность размещения не в отдельно стоящих зданиях, в жилых помещениях, а также в функционирующих зданиях общественного и административного назначения.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 августа 2019 г. № 1006 утверждены требования к антитеррористической защищенности объектов (территорий) Министерства просвещения Российской Федерации и объектов (территорий), относящихся к сфере деятельности Министерства просвещения Российской Федерации (далее — Требования), устанавливающие обязательные для выполнения организационные, инженерно-технические, правовые и иные мероприятия по обеспечению антитеррористической защищенности объектов (территорий) Минпросвещения России и объектов (территорий), относящихся к его сфере деятельности.

Для целей Требований под объектами (территориями) понимаются комплексы технологически и технически связанных между собой зданий (строений, сооружений) и систем, имеющих общую прилегающую территорию и (или) внешние границы, отдельные здания (строения, сооружения), обособленные помещения или группы помещений, правообладателями которых являются в том числе не находящиеся в ведении федеральных органов исполнительной власти организации, осуществляющие образовательную деятельность в сфере общего образования, среднего профессионального образования в качестве основного вида деятельности.

Оспариваемые предписания Санитарных правил соответствуют Требованиям и соотносятся с возможностью выполнения установленных в их разделе III мероприятий по обеспечению антитеррористической защищенности.

Ссылки административного истца на противоречие абзацев пятого и шестого пункта 2.3.1 Санитарных правил положениям Закона об обязательных требованиях являются несостоятельными.

Названный закон определяет правовые и организационные основы установления и оценки применения содержащихся в нормативных правовых актах требований, которые связаны с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности и оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), муниципального контроля, привлечения к административной ответственности, предоставления лицензий и иных разрешений, аккредитации, оценки соответствия продукции, иных форм оценки и экспертизы (статья 1).

В соответствии с частями 1 - 3 статьи 2 названного федерального закона обязательные требования устанавливаются федеральными законами, Договором о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 г., актами, составляющими право Евразийского экономического союза, положениями международных договоров Российской Федерации, не требующими издания внутригосударственных актов для их применения и действующими в Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами. В случаях и пределах, которые установлены федеральными законами, обязательные требования могут быть установлены указами Президента Российской Федерации. В случаях и пределах, которые установлены федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, обязательные требования могут быть установлены нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти. Одним из принципов установления и оценки применения обязательных требований является исполнимость обязательных требований (пункт 5 статьи 4).

Принципами установления и оценки применения обязательных требований являются: законность, обоснованность обязательных требований, правовая определенность и системность, открытость и предсказуемость, исполнимость обязательных требований (пункты 1 - 5 статьи 4).

Содержание обязательных требований должно отвечать принципу правовой определенности, то есть быть ясным, логичным, понятным как правоприменителю, так и иным лицам, не должно приводить к противоречиям при их применении, а также должно быть согласованным с целями и принципами законодательного регулирования той или иной сферы и правовой системы в целом. Обязательные требования должны находиться в системном единстве, обеспечивающем отсутствие дублирования обязательных требований, а также противоречий между ними. Обязательные требования, установленные в отношении одного и того же предмета регулирования, не должны противоречить друг другу (статья 7).

Обязательные требования должны быть исполнимыми. При установлении обязательных требований оцениваются затраты лиц, в отношении которых они устанавливаются, на их исполнение. Указанные затраты должны быть соразмерны рискам, предотвращаемым этими обязательными требованиями, при обычных условиях гражданского оборота. Установление обязательных требований, исключающих возможность исполнить другие обязательные требования, не допускается. При установлении обязательных требований должны быть минимизированы риски их последующего избирательного применения (статья 9).

Анализ оспариваемых положений Санитарных правил указывает на отсутствие в них противоречий приведенным нормам Закона об обязательных требованиях, на которые ссылается Учреждение.

Закон о защите конкуренции, как следует из его статей 1, 3, определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции и имеет иную, отличную от оспариваемого нормативного правового акта, сферу применения.

Абзацы пятый и шестой пункта 2.3.1 Санитарных правил не содержат предписаний, входящих в противоречие с положениями пунктов 1 и 8 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, устанавливающими запрет на ограничивающие конкуренцию акты и действия (бездействие) федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

В связи с этим доводы административного истца о том, что оспариваемые нормы ограничивают конкуренцию и являются дискриминационными, лишены правовых оснований.

Вопреки доводам административного истца критерию правовой определенности, ясности и недвусмысленности правовой нормы абзацы пятый и шестой пункта 2.3.1 Санитарных правил отвечают.

Нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу по сравнению с названными санитарными правилами, которые предусматривали бы иной порядок размещения организаций, реализующих программы начального общего, основного общего и среднего общего образования, не имеется.

Оспариваемые нормативные положения не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушают прав и законных интересов административного истца в упоминаемых им аспектах, являются ясными и определенными, а основанные на них правоприменительные решения и действия органов государственной власти, с которыми административный истец, как следует из его заявления, не согласен, могут быть оспорены в общем порядке.

Согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления частного образовательного учреждения «Средняя общеобразовательная школа „Наша школа“ о признании недействующими абзацев пятого и шестого пункта 2.3.1 санитарных правил СП 2.4.3648-20 „Санитарно-эпидемиологические требования к организации воспитания и обучения, отдыха и оздоровления детей и молодежи“, утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 28 сентября 2020 г. № 28, отказать.»

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---