Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 28.02.2023 № АПЛ23-10

<Об оставлении без изменения Решения Верховного Суда РФ от 21.11.2022 № АКПИ22-768, которым было отказано в удовлетворении заявления о признании недействующими абзацев 5 и 6 пункта 2.3.1 СП 2.4.3648-20 «Санитарно-эпидемиологические требования к организациям воспитания и обучения, отдыха и оздоровления детей и молодежи», утв. Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 28.09.2020 № 28>

от 28 февраля 2023 г. № АПЛ23-10

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Зайцева В.Ю.,

членов коллегии Горчаковой Е.В., Крупнова И.В.,

при секретаре Б.,

с участием прокурора Русакова И.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению частного образовательного учреждения «Средняя общеобразовательная школа „Наша школа“ о признании недействующими абзацев пятого и шестого пункта 2.3.1 санитарных правил СП 2.4.3648-20 „Санитарно-эпидемиологические требования к организации воспитания и обучения, отдыха и оздоровления детей и молодежи“, утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 28 сентября 2020 г. № 28,»

по апелляционной жалобе частного образовательного учреждения «Средняя общеобразовательная школа „Наша школа“ на решение Верховного Суда Российской Федерации от 21 ноября 2022 г. по делу № АКПИ22-768, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.»

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., объяснения представителя административного истца Х., поддержавшего апелляционную жалобу, возражения относительно доводов апелляционной жалобы представителя Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека К., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

установила:

постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 28 сентября 2020 г. № 28 утверждены санитарные правила СП 2.4.3648-20 «Санитарно-эпидемиологические требования к организации воспитания и обучения, отдыха и оздоровления детей и молодежи» (далее — Санитарные правила).

Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России) 18 декабря 2020 г., № 61573, опубликован 21 декабря 2020 г. на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru).

Санитарные правила направлены на охрану здоровья детей и молодежи, предотвращение инфекционных, массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) и устанавливают санитарно-эпидемиологические требования к обеспечению безопасных условий образовательной деятельности, оказанию услуг по воспитанию и обучению, спортивной подготовке, уходу и присмотру за детьми (пункт 1.1); являются обязательными для исполнения гражданами, юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями при осуществлении образовательной деятельности (пункт 1.2).

Согласно абзацу пятому пункта 2.3.1 Санитарных правил организации, реализующие программы начального общего, основного общего и среднего общего образования, размещаются на собственной территории в отдельно стоящих зданиях.

Абзацем шестым этого же пункта установлено, что организации, реализующие программы начального общего, основного общего и среднего общего образования, не допускается размещать в помещениях жилищного фонда, а также в функционирующих зданиях общественного и административного назначения.

Частное образовательное учреждение «Средняя общеобразовательная школа „Наша школа“ (далее также — Учреждение, Школа) обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующими абзацев пятого и шестого пункта 2.3.1 Санитарных правил. В обоснование заявленного требования сослалось на несоответствие оспариваемых положений требованиям части 3 статьи 3, пунктов 2 - 5 статьи 4, частей 1 - 3 статьи 6, статей 7, 9 Федерального закона от 31 июля 2020 г. № 247-ФЗ „Об обязательных требованиях в Российской Федерации“ (далее — Закон об обязательных требованиях), пунктов 1, 8 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ „О защите конкуренции“ (далее — Закон о защите конкуренции), частей 1, 2 статьи 16, части 1 статьи 17, части 1 статьи 19 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее — ЖК РФ), пункта 1.1 статьи 39 Федерального закона от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ „О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения“ (далее — Закон о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения), полагая, что оспариваемые положения создают необоснованные ограничения в сфере осуществления образовательной деятельности, вводят дискриминационные условия для образовательных организаций, нарушают принципы обоснованности, правовой определенности, системности, предсказуемости и исполнимости обязательных требований. По мнению административного истца, Санитарные правила утверждены без должного обоснования и с нарушением установленного порядка, в отсутствие сведений об их согласовании с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере общего образования, а также о проведении правовой и антикоррупционной экспертиз этого акта.»

Нарушение своих прав Учреждение связывает с тем, что не может использовать для осуществления образовательной деятельности арендуемые им нежилые помещения, расположенные на первом этаже многоквартирного жилого дома.

Административный ответчик Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (далее также — Роспотребнадзор) и заинтересованные лица Минюст России, Министерство просвещения Российской Федерации (далее также — Минпросвещения России), управление Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Кировской области административный иск не признали, указав, что Санитарные правила утверждены Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации в пределах предоставленных ему полномочий, оспариваемые положения соответствуют действующему законодательству и не нарушают права и законные интересы административного истца.

Заинтересованное лицо департамент муниципальной собственности администрации города Кирова вопрос об удовлетворении заявленных требований оставил на усмотрение суда.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 21 ноября 2022 г. в удовлетворении административного искового заявления Учреждению отказано.

В апелляционной жалобе Школа, не соглашаясь с решением суда первой инстанции, просит его отменить ввиду недоказанности установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для административного дела, и неправильного истолкования закона. Ссылается на то, что содержание используемых в оспариваемых предписаниях понятий «отдельно стоящие здания», «жилищный фонд» не раскрыто, это создает правовую неопределенность и позволяет их расширительно толковать: относить к жилому фонду нежилые помещения, расположенные в многоквартирных домах, тем самым ограничивать права арендаторов таких помещений на осуществление в них образовательной деятельности по программам начального общего, основного общего и среднего общего образования.

Роспотребнадзор в возражениях на апелляционную жалобу полагает, что решение суда первой инстанции законно и обоснованно, вынесено с учетом всех правовых обстоятельств, имеющих значение для дела, при правильном применении норм материального права и с соблюдением норм процессуального права.

В письменных отзывах заинтересованные лица Минпросвещения России и Минюст России не согласились с доводами апелляционной жалобы, просили рассмотреть апелляционную жалобу в отсутствие своих представителей.

Заинтересованное лицо департамент муниципальной собственности администрации города Кирова просил рассмотреть апелляционную жалобу в отсутствие своего представителя, вопрос о возможности удовлетворения требований, указанных в жалобе, полагал на усмотрение суда.

В судебное заседание Апелляционной коллегии Верховного Суда Российской Федерации представители заинтересованных лиц не явились, о времени и месте судебного разбирательства извещены в установленном законом порядке, их явка не признана судом обязательной.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения не находит.

Закон о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, направленный на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения как одного из основных условий реализации конституционных прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду, устанавливает, что на территории Российской Федерации действуют федеральные санитарные правила, разработанные и утвержденные федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, в порядке, установленном Правительством Российской Федерации; соблюдение санитарных правил является обязательным для граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц (пункт 1 статьи 38, пункты 1, 3 статьи 39).

Правительство Российской Федерации постановлением от 24 июля 2000 г. № 554 утвердило Положение о государственном санитарно-эпидемиологическом нормировании, предусматривающем, что основной задачей государственного санитарно-эпидемиологического нормирования является установление санитарно-эпидемиологических требований, обеспечивающих безопасность для здоровья человека среды его обитания; нормативными правовыми актами, устанавливающими единые санитарно-эпидемиологические требования, в том числе к условиям воспитания и обучения, являются государственные санитарно-эпидемиологические правила (санитарные правила, санитарные правила и нормы, санитарные нормы, гигиенические нормативы) (пункты 1 - 3).

Федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять государственный санитарно-эпидемиологический надзор в Российской Федерации, согласно Положению о федеральном государственном санитарно-эпидемиологическом контроле (надзоре), утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2021 г. № 1100, является Роспотребнадзор, руководитель которого — Главный государственный санитарный врач Российской Федерации — осуществляет организацию государственного надзора (пункты 4, 6).

Аналогичные полномочия были закреплены в действующем на день издания Санитарных правил Положении о федеральном государственном санитарно-эпидемиологическом надзоре, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июня 2013 г. № 476 (пункт 5).

Предписания Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» и Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009 (далее — Правила), при издании Санитарных правил были соблюдены.

На основании изложенного суд первой инстанции пришел к верному выводу о том, что Санитарные правила утверждены Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации в пределах имеющихся полномочий с соблюдением установленных правил введения их в действие.

Ссылки в апелляционной жалобе на недоказанность факта поступления проекта оспариваемого постановления в Минпросвещения России для согласования с этим министерством, а также на отсутствие сведений о проведении правовой и антикоррупционной экспертиз Санитарных правил, необходимость проведения которых предусмотрена пунктом 5 Правил, лишены правовых оснований.

Из материалов административного дела следует, что проект постановления согласовывался с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, в том числе с Минпросвещения России, что подтвердил суду представитель данного министерства; в целях обеспечения возможности проведения независимой антикоррупционной экспертизы текст проекта постановления размещался на официальном сайте (regulation.gov.ru), замечаний на документ не поступило.

Санитарные правила прошли государственную регистрацию в Минюсте России, включающую наряду с прочим проверку проведения в отношении проекта нормативного правового акта обязательных процедур, предусмотренных Правилами, и документов, подтверждающих проведение указанных обязательных процедур, правовую и антикоррупционную экспертизы этого акта (пункт 11 Правил).

В силу части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов, форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты, процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта, правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствует ли оспариваемый нормативный правовой акт или его часть нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Рассматривая и разрешая настоящее административное дело, суд первой инстанции выполнил приведенные требования данного кодекса и пришел к обоснованному выводу о том, что оспариваемые нормативные правовые положения соответствуют законодательству, не нарушают прав и законных интересов административного истца в упоминаемых им аспектах, являются ясными и определенными.

Статья 41 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» предусматривает, что охрана здоровья обучающихся включает проведение санитарно-противоэпидемических и профилактических мероприятий (пункт 10 части 1); организации, осуществляющие образовательную деятельность, при реализации образовательных программ создают условия для охраны здоровья обучающихся, в том числе обеспечивают: проведение санитарно-гигиенических, профилактических и оздоровительных мероприятий, обучение и воспитание в сфере охраны здоровья граждан в Российской Федерации; соблюдение государственных санитарно-эпидемиологических правил и нормативов (пункты 2, 3 части 4).

В организациях отдыха и оздоровления детей, дошкольных и других образовательных организациях независимо от организационно-правовых форм должны осуществляться меры по профилактике заболеваний, сохранению и укреплению здоровья обучающихся и воспитанников, в том числе меры по организации их питания, и выполняться требования санитарного законодательства (пункт 1 статьи 28 Закона о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 августа 2019 г. № 1006 утверждены требования к антитеррористической защищенности объектов (территорий) Министерства просвещения Российской Федерации и объектов (территорий), относящихся к сфере деятельности Министерства просвещения Российской Федерации (далее — Требования), устанавливающие обязательные для выполнения организационные, инженерно-технические, правовые и иные мероприятия по обеспечению антитеррористической защищенности объектов (территорий) Минпросвещения России и объектов (территорий), относящихся к его сфере деятельности.

Пункт 2 Требований определяет, что для целей данного правового акта под объектами (территориями) понимаются комплексы технологически и технически связанных между собой зданий (строений, сооружений) и систем, имеющих общую прилегающую территорию и (или) внешние границы, отдельные здания (строения, сооружения), обособленные помещения или группы помещений, правообладателями которых являются в том числе не находящиеся в ведении федеральных органов исполнительной власти организации, осуществляющие образовательную деятельность в сфере общего образования, среднего профессионального образования в качестве основного вида деятельности.

Предписания абзацев пятого и шестого пункта 2.3.1 Санитарных правил согласуются с Требованиями и позволяют эффективно реализовать на практике установленные в их разделе III меры по обеспечению антитеррористической защищенности. Данное правовое регулирование направлено как на охрану здоровья детей и молодежи в период их пребывания в образовательных организациях, обеспечение безопасных условий образовательной деятельности, реализацию образовательных стандартов в полном объеме, так и на защиту прав проживающих в жилых и многоквартирных домах граждан на благоприятные условия проживания.

Вопреки доводам Учреждения закрепленные в абзацах пятом и шестом пункта 2.3.1 Санитарных правил требования о размещении организаций, реализующих программы начального общего, основного общего и среднего общего образования, на собственной территории в отдельно стоящих зданиях, а также недопущении размещения таких организаций в помещениях жилищного фонда и в функционирующих зданиях общественного и административного назначения не противоречат требованиям ЖК РФ, Закона об обязательных требованиях, Закона о защите конкуренции, Закона о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, которые непосредственно не регулируют вопросы размещения организаций, реализующих программы общего образования.

Нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, который бы по-иному определял критерии для размещения организаций, реализующих программы начального общего, основного общего и среднего общего образования, не имеется.

Оспариваемые предписания не допускают какой-либо неясности, двусмысленности, отвечают общеправовому критерию формальной определенности, распространяются на все организации, реализующие программы начального общего, основного общего и среднего общего образования, в связи с чем доводы административного истца о нарушении принципа единообразия применением, дискриминации и ограничении конкуренции несостоятельны.

Данных о том, что применение на практике абзацев пятого и шестого пункта 2.3.1 Санитарных правил не соответствует их истолкованию, выявленному судом с учетом места данного акта в системе нормативных правовых актов, не установлено.

То обстоятельство, что абзацы пять и шесть пункта 2.3.1 Санитарных правил не содержат определение значений, используемых в них понятий «жилищный фонд», «отдельно стоящие здания», не свидетельствует о неопределенности оспариваемых предписаний, содержание которых не допускает неоднозначного толкования.

При рассмотрении и разрешении административного дела судом первой инстанции правильно определены обстоятельства, имеющие значение для разрешения спора, в решении приведены и проанализированы в совокупности нормы права, подлежащие применению в данном деле, а выводы суда, изложенные в решении, соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству.

При рассмотрении дела об оспаривании нормативного правового акта суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Вывод суда о законности абзацев пятого и шестого пункта 2.3.1 Санитарных правил в оспариваемой части сделан судом исходя из компетенции правотворческого органа, их издавшего, на основе надлежащего анализа норм федерального законодательства.

Установив, что какому-либо федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, оспоренный в части нормативный акт, принятый в установленном законом порядке, не противоречит, суд первой инстанции правомерно отказал Учреждению в удовлетворении административного иска.

Требование Школы, по сути, сводится к внесению в Санитарные правила предлагаемых дополнений, устанавливающих иной порядок размещения организаций, реализующих программы в сфере образования. Однако вопрос о принятии нормативных правовых актов, внесении в них изменений и дополнений относится к исключительной компетенции соответствующих органов государственной власти и суды, в том числе Верховный Суд Российской Федерации, по правилам административного судопроизводства не вправе возлагать на них обязанность по осуществлению нормативного правового регулирования, за исключением случаев, непосредственно указанных в федеральном законе (часть 4 статьи 216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Доводы апелляционной жалобы о том, что решение суда первой инстанции вынесено при недоказанности обстоятельств, имеющих значение для административного дела, несостоятельны, противоречат содержанию обжалованного решения.

Решение суда первой инстанции должным образом мотивировано, вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права.

Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 21 ноября 2022 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу частного образовательного учреждения «Средняя общеобразовательная школа „Наша школа“ — без удовлетворения.»

---