Решение Верховного Суда РФ от 23.09.2022 № АКПИ22-652

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании не действующим в части пункта 41 Федеральных авиационных правил «Аварийно-спасательное обеспечение полетов воздушных судов», утв. Приказом Минтранса России от 26.11.2020 № 517>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н.,

при секретаре С.Г.,

с участием прокурора Русакова И.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению акционерного общества «Аэропорт Старый Оскол» о признании не действующим в части пункта 41 Федеральных авиационных правил «Аварийно-спасательное обеспечение полетов воздушных судов», утвержденных приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 26 ноября 2020 г. № 517,

приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 26 ноября 2020 г. № 517 (далее также — Приказ) утверждены Федеральные авиационные правила «Аварийно-спасательное обеспечение полетов воздушных судов» (далее также — Федеральные авиационные правила).

Нормативный правовой акт 31 декабря 2020 г. зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России), регистрационный номер 62008, и опубликован на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) также 31 декабря 2020 г.

Главой V Федеральных авиационных правил установлены требования к организации службы противопожарного и аварийно-спасательного обеспечения полетов (далее также — СПАСОП). В частности, согласно пункту 41 СПАСОП должна иметь лицензию на осуществление деятельности по тушению пожаров в населенных пунктах, на производственных объектах и объектах инфраструктуры и быть аттестована на право ведения аварийно-спасательных работ, связанных с тушением пожаров в порядке, установленном Правительством Российской Федерации (абзац второй).

Акционерное общество «Аэропорт Старый Оскол» (далее также — АО «Аэропорт Старый Оскол») обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании не действующей приведенной нормы в той части, в которой она возлагает на СПАСОП обязанность иметь лицензию на осуществление деятельности по тушению пожаров в населенных пунктах, на производственных объектах и объектах инфраструктуры, полагая ее не соответствующей статьям 1, 9 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ), статьям 34, 37 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» (далее — Федеральный закон № 69-ФЗ), статье 97 Федерального закона от 22 июля 2008 г. № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» (далее — Федеральный закон № 123-ФЗ) и пункту 2 Правил противопожарного режима в Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 16 сентября 2020 г. № 1479 (далее — Правила противопожарного режима).

В обоснование своего требования административный истец указал, что является оператором аэродрома и в соответствии с пунктами 11, 12 Федеральных авиационных правил в целях организации аварийно-спасательного обеспечения полетов обязан иметь СПАСОП. В случае получения лицензии на осуществление деятельности по тушению пожаров в населенных пунктах оператор аэродрома подлежит включению в состав пожарно-спасательного гарнизона и будет обязан участвовать в ликвидации чрезвычайных ситуаций, которые не связаны с выполнением полетов. При этом лицензионные требования в части наличия пожарного депо, установленные Положением о лицензировании деятельности по тушению пожаров в населенных пунктах, на производственных объектах и объектах инфраструктуры, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 28 июля 2020 г. № 1131 (далее — Положение о лицензировании), не могут быть исполнены по причине отсутствия у АО «Аэропорт Старый Оскол» зданий, предусмотренных частью 1 статьи 97 Федерального закона № 123-ФЗ.

Административный ответчик Министерство транспорта Российской Федерации (далее также — Минтранс России) и заинтересованное лицо Минюст России в письменных возражениях (отзыве) на административный иск указали, что Приказ принят полномочным органом, в пределах предоставленных ему полномочий с соблюдением установленного порядка, оспариваемая норма Федеральных авиационных правил соответствует актам большей юридической силы и прав, свобод и законных интересов АО «Аэропорт Старый Оскол» не нарушает.

Представители административного истца Б. и С.И. в судебном заседании поддержали заявленные требования.

Представитель Минтранса России К. поддержал правовую позицию, изложенную в письменных возражениях, просил отказать в удовлетворении административного иска.

Минюст России письменно заявил ходатайство о рассмотрении административного дела без участия его представителя.

Выслушав стороны, обсудив доводы заинтересованного лица, проверив оспариваемое нормативное положение на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего необходимым в удовлетворении заявленного требования отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

Правовые основы использования воздушного пространства Российской Федерации и деятельности в области авиации устанавливает Воздушный кодекс Российской Федерации (далее также — ВК РФ).

Федеральные правила использования воздушного пространства и федеральные авиационные правила согласно пункту 2 статьи 2 ВК РФ являются нормативными актами, регулирующими отношения в области использования воздушного пространства и в области авиации, принимаются в порядке, определенном Правительством Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 2 статьи 69 ВК РФ правила и условия аэронавигационного обслуживания, а также обеспечения полетов воздушных судов устанавливаются федеральными авиационными правилами.

Федеральным органом исполнительной власти в области транспорта, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, в том числе в сфере гражданской авиации, использования воздушного пространства и аэронавигационного обслуживания пользователей воздушного пространства Российской Федерации, является Министерство транспорта Российской Федерации, которое вправе самостоятельно принимать нормативные правовые акты, включая федеральные авиационные правила (пункт 1, подпункт 5.2.53(8) пункта 5 Положения о Министерстве транспорта Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. № 395).

Принятие Министерством транспорта Российской Федерации федеральных авиационных правил в области регулирования деятельности гражданской авиации предусмотрено также подпунктом «в» пункта 2 Положения о подготовке федеральных правил использования воздушного транспорта и федеральных авиационных правил, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 27 марта 1998 г. № 360. Этим же положением установлено, что федеральные авиационные правила являются частью воздушного законодательства Российской Федерации и обязательны для исполнения гражданами и юридическими лицами (пункт 1).

Процедура издания, введения в действие и опубликования Приказа, утвердившего Федеральные авиационные правила, соответствует положениям Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» и Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009.

Следовательно, оспариваемый в части нормативный правовой акт принят полномочным федеральным органом исполнительной власти с соблюдением формы и порядка введения в действие.

Статьей 90 Воздушного кодекса Российской Федерации закреплено, что аварийно-спасательные работы на аэродроме и в районе аэродрома проводятся оператором аэродрома гражданской авиации или организацией, осуществляющей эксплуатацию аэродрома экспериментальной авиации либо уполномоченной федеральным органом исполнительной власти, в ведении которого находится аэродром государственной авиации.

Приложением 14, том 1, к Конвенции о международной гражданской авиации (заключена в г. Чикаго 7 декабря 1944 г.) предусмотрено, что аварийно-спасательная и противопожарная служба на аэродроме административно должна быть подчинена управлению аэродрома, которое также должно отвечать за организацию этой службы, снабжение ее оборудованием, укомплектование личным составом, подготовку личного состава и руководство ее действиями таким образом, чтобы она выполняла свои надлежащие функции.

Федеральные авиационные правила устанавливают порядок организации оператором аэродрома аварийно-спасательного обеспечения полетов и проведения аварийно-спасательных работ на аэродромах и в районах аэродромов гражданской авиации, в том числе требования к организации службы противопожарного и аварийно-спасательного обеспечения полетов, аварийно-спасательное подразделение которой, предназначенное для тушения пожара и проведения аварийно-спасательных работ, включается в создаваемую оператором аэродрома аварийно-спасательную команду, имеющую своей основной задачей действия по тушению пожара и ликвидации чрезвычайных ситуаций на аэродроме и в районе аэродрома (пункты 1, 11, 12).

Согласно пункту 38 Федеральных авиационных правил создание и деятельность СПАСОП должны соответствовать законодательству об аварийно-спасательных службах (формированиях), в частности Федеральному закону от 22 августа 1995 г. № 151-ФЗ «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей», пункт 1 статьи 5 которого к аварийно-спасательным работам относит аварийно-спасательные работы, связанные с тушением пожаров, — действия, направленные на поиск и спасение людей, материальных и культурных ценностей, защиту природной среды при тушении пожаров на объектах и территориях, за исключением пожаров в горных выработках на объектах ведения горных работ.

К основным задачам СПАСОП, являющейся структурным подразделением оператора аэродрома, относятся тушение пожара и проведение аварийно-спасательных работ (пункт 39 Федеральных авиационных правил).

Пункт 43 Федеральных авиационных правил к основным функциям СПАСОП наряду с прочим относит поддержание постоянной готовности аварийно-спасательных сил и средств к действиям по тушению пожаров и проведению аварийно-спасательных работ на аэродроме и в районе аэродрома, разработку оперативного плана тушения пожаров на воздушном судне, подготовку мероприятий по совершенствованию действий по тушению пожара и ликвидации чрезвычайных ситуаций на аэродроме и в районе аэродрома.

Статьей 24.1 Федерального закона № 69-ФЗ установлено, что деятельность по тушению пожаров в населенных пунктах, на производственных объектах и объектах инфраструктуры подлежит лицензированию в соответствии с законодательством Российской Федерации о лицензировании отдельных видов деятельности.

Федеральным законом от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» деятельность по тушению пожаров в населенных пунктах, на производственных объектах и объектах инфраструктуры отнесена к видам деятельности, подлежащим лицензированию (пункт 14 части 1 статьи 12).

Оспариваемое административным истцом положение пункта 41 Федеральных авиационных правил, требующее наличия у СПАСОП лицензии на осуществление деятельности по тушению пожаров в населенных пунктах, на производственных объектах и объектах инфраструктуры, полностью соответствует приведенным нормам федеральных законов, поскольку к числу основных задач указанной службы относится тушение пожаров на объектах инфраструктуры аэродрома.

Вопреки доводам АО «Аэропорт Старый Оскол» лицензирование такой деятельности является обязательным и в том случае, когда она не является самостоятельной, а направлена на обеспечение основного производственного процесса организации.

Указанные в административном исковом заявлении нормы Гражданского кодекса Российской Федерации (статьи 1, 9), которым, по мнению административного истца, не соответствуют оспариваемые положения, определяют основные начала гражданского законодательства и правила осуществления гражданских прав, не конкретизируя и не разрешая вопросы аварийно-спасательного обеспечения полетов воздушных судов и лицензирования деятельности в области пожарной безопасности.

Довод административного истца о несоответствии пункта 41 Федеральных авиационных правил статьям 34, 37 Федерального закона № 69-ФЗ, статье 97 Федерального закона № 123-ФЗ, пункту 2 Правил противопожарного режима и Положению о лицензировании АО «Аэропорт Старый Оскол» обоснован невозможностью исполнения им лицензионных требований, однако оспариваемый в части нормативный правовой акт не регулирует порядок получения лицензии.

В силу пункта 40 Федеральных авиационных правил на аэродромах гражданской авиации, где установлена категория взлетно-посадочной полосы по уровню требуемой противопожарной защиты не выше четвертой (что соответствует аэродрому, оператором которого является административный истец), допускается для аварийно-спасательного обеспечения полетов привлечение на основании договоров профессиональных аварийно-спасательных формирований.

Несостоятельными являются и доводы административного истца о нарушении его законных интересов в сфере экономической деятельности и о возникновении при получении лицензии обязанности участвовать в ликвидации чрезвычайных ситуаций, не связанных с выполнением полетов, так как пунктом 42 Федеральных авиационных правил установлен запрет на использование личного состава дежурной смены аварийно-спасательного подразделения СПАСОП, а также аварийно-спасательных средств, предназначенных для тушения пожара, не по прямому назначению, то есть в деятельности, не связанной с тушением пожаров и проведением аварийно-спасательных работ на аэродроме и в районе аэродрома.

При изложенных обстоятельствах суд приходит к выводу, что оспариваемое нормативное положение соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает и не ограничивает прав административного истца.

В силу пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления акционерного общества «Аэропорт Старый Оскол» о признании недействующим в части пункта 41 Федеральных авиационных правил «Аварийно-спасательное обеспечение полетов воздушных судов», утвержденных приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 26 ноября 2020 г. № 517, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---