Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 12.01.2023 № АПЛ22-568

<Об оставлении без изменения Решения Верховного Суда РФ от 23.09.2022 № АКПИ22-652, которым отказано в удовлетворении заявления о признании не действующим в части пункта 41 Федеральных авиационных правил «Аварийно-спасательное обеспечение полетов воздушных судов», утв. Приказом Минтранса России от 26.11.2020 № 517>

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Зайцева В.Ю.,

членов коллегии Вавилычевой Т.Ю., Горчаковой Е.В.,

при секретаре Б.,

с участием прокурора Власовой Т.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению акционерного общества «Аэропорт Старый Оскол» о признании не действующим в части пункта 41 Федеральных авиационных правил «Аварийно-спасательное обеспечение полетов воздушных судов», утвержденных приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 26 ноября 2020 г. № 517,

по апелляционной жалобе акционерного общества «Аэропорт Старый Оскол» на решение Верховного Суда Российской Федерации от 23 сентября 2022 г. по делу № АКПИ22-652, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., объяснения представителей акционерного общества «Аэропорт Старый Оскол» адвоката Сергеева И.А., Боева И.М., поддержавших апелляционную жалобу, представителя Министерства транспорта Российской Федерации К., возражавшего против доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

Министерство транспорта Российской Федерации (далее также — Минтранс России) приказом от 26 ноября 2020 г. № 517 утвердило Федеральные авиационные правила «Аварийно-спасательное обеспечение полетов воздушных судов» (далее — Федеральные авиационные правила).

Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее также — Минюст России) 31 декабря 2020 г., регистрационный номер 62008, размещен на «Официальном интернет-портале правовой информации» (http://www.pravo.gov.ru) 31 декабря 2020 г.

Главой V Федеральных авиационных правил установлены требования к организации службы противопожарного и аварийно-спасательного обеспечения полетов (далее также — СПАСОП).

Согласно абзацу второму пункта 41 данных правил СПАСОП должна иметь лицензию на осуществление деятельности по тушению пожаров в населенных пунктах, на производственных объектах и объектах инфраструктуры и быть аттестована на право ведения аварийно-спасательных работ, связанных с тушением пожаров в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Акционерное общество «Аэропорт Старый Оскол» (далее также — АО «Аэропорт Старый Оскол», Общество), являющееся оператором аэродрома, осуществляющим организацию аварийно-спасательного обеспечения полетов воздушных судов, обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании не действующей приведенной нормы в части, возлагающей на СПАСОП обязанность иметь лицензию на осуществление деятельности по тушению пожаров в населенных пунктах, на производственных объектах и объектах инфраструктуры, как не соответствующей статьям 1, 9 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьям 34, 37 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» (далее — Федеральный закон № 69-ФЗ), статье 97 Федерального закона от 22 июля 2008 г. № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» (далее — Федеральный закон № 123-ФЗ) и пункту 2 Правил противопожарного режима в Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 16 сентября 2020 г. № 1479 (далее — Правила противопожарного режима). По мнению административного истца, в случае получения лицензии на осуществление деятельности по тушению пожаров в населенных пунктах Общество подлежит включению в состав пожарно-спасательного гарнизона как оператор аэродрома и будет обязано участвовать в ликвидации чрезвычайных ситуаций, что не связано с выполнением полетов и не входит в обязанности оператора аэродрома.

В административном иске также указано на то, что лицензионные требования в части наличия пожарного депо, установленные Положением о лицензировании деятельности по тушению пожаров в населенных пунктах, на производственных объектах и объектах инфраструктуры, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 28 июля 2020 г. № 1131, Обществом не могут быть исполнены в связи с отсутствием у него соответствующих зданий, помещений, предусмотренных частью 1 статьи 97 Федерального закона № 123-ФЗ.

Минтранс России, Минюст России административный иск не признали, указав в письменных возражениях, что Федеральные авиационные правила утверждены федеральным органом исполнительной власти в пределах предоставленных ему полномочий, в оспариваемой части не противоречат действующему законодательству и не нарушают прав и законных интересов административного истца.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 23 сентября 2022 г. в удовлетворении административного искового заявления АО «Аэропорт Старый Оскол» отказано.

В апелляционной жалобе административный истец, не согласившись с таким решением, просит его отменить и принять по делу новое решение об удовлетворении административного иска, ссылаясь на неправильное применение судом норм материального права и несоответствие выводов суда, изложенных в решении, обстоятельствам административного дела. Считает, что суд не дал оценку его доводам о несоответствии оспариваемой нормы положениям статьи 97 Федерального закона № 123-ФЗ, Правилам противопожарного режима, в пункте 2 которых предусмотрена лишь обязанность принимать меры по тушению пожара до прибытия подразделений пожарной охраны, а не по непосредственному тушению пожара, и обязанность по получению лицензии на тушение пожаров не установлена, а также Положению о лицензировании деятельности по тушению пожаров в населенных пунктах, на производственных объектах и объектах инфраструктуры, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 28 июля 2020 г. № 1131 (далее — Положение о лицензировании деятельности по тушению пожаров), устанавливающего лицензионные требования, соблюдение которых необходимо для получения лицензии.

В письменных возражениях на апелляционную жалобу Минтранс России просит в ее удовлетворении отказать, считая, что обжалуемое решение является законным и обоснованным, а доводы апелляционной жалобы были предметом рассмотрения в суде первой инстанции и суд им дал надлежащую оценку в обжалуемом решении.

Минюст России в отзыве на апелляционную жалобу поддержал правовую позицию по данному административному делу, изложенную суду первой инстанции, и просил рассмотреть ее без участия своего представителя.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены обжалуемого решения суда не находит.

В силу пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Разрешая данное дело, суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что по настоящему административному делу такое основание для признания абзаца второго пункта 41 Федеральных авиационных правил недействующим отсутствует.

Согласно статье 2 Воздушного кодекса Российской Федерации воздушное законодательство Российской Федерации состоит из названного кодекса, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, федеральных правил использования воздушного пространства, федеральных авиационных правил, а также принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации (пункт 1). Федеральные правила использования воздушного пространства и федеральные авиационные правила являются нормативными актами, регулирующими отношения в области использования воздушного пространства и в области авиации. Они принимаются в порядке, определенном Правительством Российской Федерации (пункт 2).

В соответствии со статьей 69 данного кодекса аэронавигационное обслуживание полетов воздушных судов (организация и обслуживание воздушного движения, обеспечение авиационной электросвязи, предоставление аэронавигационной и метеорологической информации, поиск и спасание), а также радио- и светотехническое, инженерно-авиационное, аэродромное, аварийно-спасательное и другое обеспечение полетов воздушных судов осуществляется на единообразных условиях с взиманием платы, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации (пункт 1). Правила и условия аэронавигационного обслуживания, а также обеспечения полетов воздушных судов устанавливаются федеральными авиационными правилами (пункт 2).

На основании пункта 1, подпункта 5.2.53(8) Положения о Министерстве транспорта Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. № 395, Минтранс России является федеральным органом исполнительной власти в области транспорта, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, в том числе в сфере гражданской авиации, использования воздушного пространства и аэронавигационного обслуживания пользователей воздушного пространства Российской Федерации, и вправе самостоятельно принимать нормативные правовые акты, включая федеральные авиационные правила, устанавливающие требования, предъявляемые к авиационному персоналу.

Положением о подготовке федеральных правил использования воздушного транспорта и федеральных авиационных правил, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 27 марта 1998 г. № 360, в пунктах 1, 2 установлено, что федеральные авиационные правила являются частью воздушного законодательства Российской Федерации, обязательны для исполнения гражданами и юридическими лицами и принимаются Министерством транспорта Российской Федерации в области регулирования деятельности гражданской авиации.

С учетом изложенного суд первой инстанции сделал обоснованный вывод о том, что оспариваемые в части Федеральные авиационные правила приняты уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. Процедура принятия оспариваемого нормативного правового акта и правила введения его в действие также соблюдены. Данные обстоятельства административным истцом в апелляционной жалобе не оспариваются.

Отказывая в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что абзац второй пункта 41 Федеральных авиационных правил не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, прав и законных интересов административного истца не нарушает.

Воздушным кодексом Российской Федерации в статье 90 закреплено, что аварийно-спасательные работы на аэродроме и в районе аэродрома проводятся оператором аэродрома гражданской авиации или организацией, осуществляющей эксплуатацию аэродрома экспериментальной авиации либо уполномоченной федеральным органом исполнительной власти, в ведении которого находится аэродром государственной авиации.

Федеральными авиационными правилами определено, что аварийно-спасательное обеспечение полетов воздушных судов на аэродромах гражданской авиации (АСОП) — это деятельность в области гражданской авиации, осуществляемая оператором аэродрома гражданской авиации, направленная на поддержание постоянной готовности аварийно-спасательных сил и средств к выполнению немедленных и эффективных аварийно-спасательных работ, и неотложных работ при ликвидации чрезвычайных ситуаций на аэродроме и в районе аэродрома (пункт 4, абзац второй приложения № 1 к этим правилам).

Пунктами 11, 12 и 39 названных правил предусмотрено, что для оперативного реагирования на чрезвычайные ситуации на аэродроме и в районе аэродрома оператором аэродрома создается аварийно-спасательная команда, оснащенная аварийно-спасательными средствами, которая включает в том числе СПАСОП, являющуюся структурным подразделением оператора аэродрома и предназначенную для тушения пожара и проведения аварийно-спасательных работ.

Пункт 43 указанных правил к основным функциям СПАСОП наряду с прочим относит поддержание постоянной готовности аварийно-спасательных сил и средств к действиям по тушению пожаров и проведению аварийно-спасательных работ на аэродроме и в районе аэродрома, разработку оперативного плана тушения пожаров на воздушном судне, подготовку мероприятий по совершенствованию действий по тушению пожара и ликвидации чрезвычайных ситуаций на аэродроме и в районе аэродрома.

Согласно статье 5 Федерального закона от 22 августа 1995 г. № 151-ФЗ «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей» (далее — Федеральный закон № 151-ФЗ) к аварийно-спасательным работам относятся в том числе, аварийно-спасательные работы, связанные с тушением пожаров — действия, направленные на поиск и спасение людей, материальных и культурных ценностей, защиту природной среды при тушении пожаров на объектах и территориях, за исключением пожаров в горных выработках на объектах ведения горных работ (абзац шестой пункта 1).

Таким образом, к числу основных задач СПАСОП отнесены действия, связанные с тушением пожаров на объектах инфраструктуры аэродрома, поэтому утверждения Общества в апелляционной жалобе о том, что действия по тушению пожаров не входят в обязанности оператора аэродрома, не основаны на приведенных нормах законодательства.

В соответствии с Федеральным законом № 69-ФЗ среди основных функций системы обеспечения пожарной безопасности — лицензирование деятельности в области пожарной безопасности и подтверждение соответствия продукции и услуг в области пожарной безопасности (статья 3). Деятельность по тушению пожаров в населенных пунктах, на производственных объектах и объектах инфраструктуры подлежит лицензированию в соответствии с законодательством Российской Федерации о лицензировании отдельных видов деятельности (статья 24.1).

Пунктом 14 части 1 статьи 12 Федерального закона от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» деятельность по тушению пожаров в населенных пунктах, на производственных объектах и объектах инфраструктуры отнесена к видам деятельности, подлежащим лицензированию.

С учетом изложенного суд первой инстанции сделал правильный вывод о том, что требование о наличии у СПАСОП лицензии на осуществление деятельности по тушению пожаров в населенных пунктах, на производственных объектах и объектах инфраструктуры, установленное оспариваемым абзацем вторым пункта 41 Федеральных авиационных правил, основано на приведенных нормах федерального законодательства, закрепляющих обязательность лицензирования деятельности по тушению пожаров в системе обеспечения пожарной безопасности. Как правильно указано в обжалуемом решении, такое требование применимо ко всем операторам аэродрома, осуществляющим аварийно-спасательное обеспечение полетов, и является обязательным даже в том случае, когда указанная деятельность не является самостоятельной, а направлена на обеспечение основного производственного процесса организации, и прав, свобод и законных интересов административного истца в сфере экономической деятельности не нарушает.

Суд первой инстанции верно отверг доводы административного истца о противоречии абзаца второго пункта 41 Федеральных авиационных правил статье 97 Федерального закона № 123-ФЗ и пункту 2 Правил противопожарного режима, устанавливающих требования пожарной безопасности, поскольку данные доводы основаны на ошибочном толковании норм материального права.

Федеральные авиационные правила, принятые в соответствии с пунктами 1 и 2 статьи 69 и статьей 90 Воздушного кодекса Российской Федерации, регламентируют порядок организации оператором аэродрома аварийно-спасательного обеспечения полетов и проведения аварийно-спасательных работ на аэродромах и в районах аэродромов гражданской авиации. Пунктом 3 этих правил предусмотрено, что вопросы в части пожарной безопасности объектов инфраструктуры аэропорта, организации и осуществления тушения пожара и проведения аварийно-спасательных работ, не регламентированные этими правилами, подлежат разрешению в соответствии с Федеральными законами № 69-ФЗ и № 151-ФЗ. Таким образом, законодательство в области пожарной безопасности подлежит применению в сфере аварийно-спасательного обеспечения полетов лишь по вопросам, не урегулированным Федеральными авиационными правилами.

Оспариваемые авиационные правила содержат специальные нормы, устанавливающие требования к структурным подразделениям, в том числе и СПАСОП, к ее личному составу, а также иные требования, которые имеют приоритет перед общими правилами в сфере пожарной безопасности и подлежат обязательному соблюдению при разрешении вопросов, связанных с организацией оператором аэродрома аварийно-спасательного обеспечения полетов и проведения аварийно-спасательных работ на аэродромах и в районах аэродромов гражданской авиации.

Ссылка в апелляционной жалобе на Положение о лицензировании деятельности по тушению пожаров, которому, по мнению административного истца, не соответствует оспариваемый в части пункт 41 Федеральных авиационных правил, ошибочна, поскольку данный нормативный правовой акт устанавливает порядок получения лицензии и к рассматриваемым правоотношениям не применим.

При рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются; при проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в полном объеме (часть 7 названной статьи).

Рассматривая и разрешая данное административное дело, суд первой инстанции выполнил требования Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Выводы суда первой инстанции о законности абзаца второго пункта 41 Федеральных авиационных правил подробно мотивированы, соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству.

Установив, что Федеральные авиационные правила приняты компетентным органом исполнительной власти, в пределах предоставленных ему полномочий, в оспариваемой части не противоречат федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, следовательно, прав и законных интересов административного истца не нарушают, суд первой инстанции правомерно, на основании пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, принял решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления АО «Аэропорт Старый Оскол».

Изложенные Обществом в апелляционной жалобе доводы о незаконности оспариваемого положения нормативного правового акта повторяют доводы административного искового заявления, были проверены судом первой инстанции при разрешении данного дела и им дана соответствующая оценка с приведением мотивов, подробно изложенных в обжалуемом решении.

Решение суда первой инстанции вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 23 сентября 2022 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу акционерного общества «Аэропорт Старый Оскол» — без удовлетворения.

---