Решение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 13.09.2022 № АКПИ22-604

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующим пункта 13(1) Правил предоставления субсидий из федерального бюджета российским кредитным организациям на возмещение недополученных ими доходов по кредитам, выданным в 2020 году юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям на возобновление деятельности, утв. Постановлением Правительства РФ от 16.05.2020 № 696>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

председательствующего судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н.,

судей Верховного Суда Российской Федерации Калининой Л.А., Кириллова В.С.,

при секретаре Е.,

с участием прокурора Власовой Т.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «Бикар» о признании недействующим пункта 13(1) Правил предоставления субсидий из федерального бюджета российским кредитным организациям на возмещение недополученных ими доходов по кредитам, выданным в 2020 году юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям на возобновление деятельности, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 16 мая 2020 г. № 696,

постановлением Правительства Российской Федерации от 16 мая 2020 г. № 696 утверждены Правила предоставления субсидий из федерального бюджета российским кредитным организациям на возмещение недополученных ими доходов по кредитам, выданным в 2020 году юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям на возобновление деятельности (далее также — Правила). Нормативный правовой акт размещен на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) 18 мая 2020 г. и опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации 25 мая 2020 г., № 21, ст. 3277.

Правила действуют в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 30 ноября 2020 г. № 1976, размещенного на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) 2 декабря 2020 г. и опубликованного в Собрании законодательства Российской Федерации 7 декабря 2020 г., № 49, ст. 7946, которым Правила дополнены, в частности, пунктом 13(1).

Согласно пункту 13(1) Правил кредитный договор (соглашение), переведенный получателем субсидии в соответствии с пунктом 11 Правил на период погашения, может быть переведен получателем субсидии на период наблюдения, а кредитный договор (соглашение), переведенный на период наблюдения, может быть переведен получателем субсидии на период погашения на основании уточненных сведений о численности работников заемщика в течение базового периода кредитного договора (соглашения) на конец одного или нескольких отчетных месяцев, размещенных в информационном сервисе Федеральной налоговой службы не позднее 25 декабря 2020 г.

По кредитному договору (соглашению), переведенному получателем субсидии в соответствии с пунктом 13 Правил на период погашения, получателем субсидии может быть принято решение о списании задолженности, а кредитный договор (соглашение), по которому принято получателем субсидии решение о списании задолженности, может быть переведен получателем субсидии на период погашения на основании уточненных сведений о численности работников заемщика в течение периода наблюдения по кредитному договору (соглашению) на конец одного или нескольких отчетных месяцев, размещенных в информационном сервисе Федеральной налоговой службы не позднее 15 апреля 2021 г.

Соответствующее уведомление направляется заемщику получателя субсидии в течение 2 рабочих дней.

Общество с ограниченной ответственностью «Бикар» (далее также — ООО «Бикар») обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим пункта 13(1) Правил, ссылаясь на то, что оспариваемый пункт противоречит статьям 8, 11 Федерального закона от 1 апреля 1996 г. № 27-ФЗ «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования»; содержит неоднозначное толкование в вопросе выполнения заемщиком условия по сохранению численности работников в период действия кредитного договора; не позволяет обеспечить достижение целей субсидии, нарушает его право на меры поддержки, предусмотренные подпунктом «д» пункта 2 перечня поручений Президента Российской Федерации по итогам совещания о санитарно-эпидемиологической обстановке от 15 мая 2020 г. № Пр-818. По мнению административного истца, законодатель не устанавливает страхователю каких-либо ограничений срока представления уточняющих сведений о каждом работающем у него застрахованном лице.

Министерство экономического развития Российской Федерации, уполномоченное представлять интересы Правительства Российской Федерации, в письменных возражениях указало, что Правила изданы высшим исполнительным органом государственной власти Российской Федерации в пределах предоставленных ему полномочий, оспариваемое нормативное положение соответствует законодательству Российской Федерации и не нарушает прав административного истца.

В судебном заседании представитель административного истца общества с ограниченной ответственностью «Бикар» Н. поддержала заявленное требование.

Представитель Правительства Российской Федерации Г. возражала против удовлетворения административного иска.

Выслушав сообщение судьи-докладчика Кириллова В.С., заслушав мнение представителя общества с ограниченной ответственностью «Бикар» Н., возражения представителя Правительства Российской Федерации Г., проверив оспариваемое нормативное положение на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А., полагавшей необходимым в удовлетворении заявленного требования отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

Согласно статье 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (действовавшего на момент издания оспариваемого акта) Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение (часть первая); акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации (часть вторая). Правительство Российской Федерации в числе прочих предоставленных ему полномочий обеспечивает проведение единой финансовой и денежно-кредитной политики, а также исполнение федерального бюджета (статья 15).

В настоящее время аналогичные положения содержатся в статьях 5, 19 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации».

По итогам совещания, состоявшегося 11 мая 2020 г. по вопросам, связанным с санитарно-эпидемиологической обстановкой в Российской Федерации, глава государства 15 мая 2020 г. утвердил перечень поручений № Пр-818 (далее — Перечень), пунктом 2 которого Правительству Российской Федерации в срок до 1 июня 2020 г. поручено обеспечить внесение в законодательство Российской Федерации изменений, предусматривающих в том числе возможность получения предприятиями, осуществляющими деятельность в отраслях российской экономики, в наибольшей степени пострадавших в условиях ухудшения ситуации в результате распространения новой коронавирусной инфекции, а также социально ориентированными некоммерческими организациями кредитов на поддержку занятости со сроком погашения 1 апреля 2021 г., максимальный размер которых будет определяться исходя из минимального размера оплаты труда на одного работника организации в течение шести месяцев; при этом предусмотреть процентную ставку для конечного заемщика в размере 2 процентов годовых, обеспечение 85 процентов суммы обязательств по кредитам государственными гарантиями, а также возможность полного списания основного долга по кредиту и начисленных процентов в случае сохранения численности работников на уровне не ниже 90 процентов от численности работников на 1 июня 2020 г. и списания 50 процентов основного долга по кредиту и начисленных процентов в случае сохранения численности работников на уровне не ниже 80 процентов от численности работников на 1 июня 2020 г. (подпункт «д»); выделение бюджетных ассигнований из федерального бюджета на субсидирование процентной ставки по кредитам, предусмотренным подпунктом «д» пункта 2 Перечня, а также на компенсацию кредитным организациям сумм списанной задолженности (основного долга и начисленных процентов) по таким кредитам (подпункт «е»); контроль за использованием заемщиками кредита, предусмотренного подпунктом «д» пункта 2 Перечня (подпункт «ж»).

Следовательно, Правила утверждены высшим исполнительным органом государственной власти Российской Федерации во исполнение полномочия, предусмотренного федеральным законом. Порядок принятия и опубликования нормативного правового акта соблюден и не оспаривается административным истцом. Данные обстоятельства ранее установлены вступившими в законную силу решениями Верховного Суда Российской Федерации от 7 июля 2021 г. № АКПИ21-376, от 6 октября 2021 г. № АКПИ21-580.

Вопреки утверждению административного истца оспариваемое положение нормативного правового акта соответствует действующему законодательству Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 3 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации нормативные правовые акты, муниципальные правовые акты, регулирующие предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам — производителям товаров, работ, услуг, должны соответствовать общим требованиям, установленным Правительством Российской Федерации.

В силу пункта 7 статьи 78 приведенного кодекса в законе (решении) о бюджете могут предусматриваться бюджетные ассигнования на предоставление в соответствии с решениями Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрации юридическим лицам (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам грантов в форме субсидий, в том числе предоставляемых на конкурсной основе (абзац первый).

Порядок предоставления указанных субсидий из федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов, если данный порядок не определен решениями, предусмотренными абзацем первым данного пункта, устанавливается соответственно нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальными правовыми актами местной администрации, которые должны соответствовать общим требованиям, установленным Правительством Российской Федерации (абзац второй).

Правительство Российской Федерации, реализуя делегированное ему полномочие, осуществляя нормативно-правовое регулирование по предоставлению субсидий из федерального бюджета кредитным организациям, установило цель, условия и порядок предоставления субсидий из федерального бюджета российским кредитным организациям на возмещение недополученных ими доходов по кредитам, выданным в 2020 году юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям на возобновление деятельности (пункт 1 Правил).

Из содержания пункта 2 Правил следует, что получателем субсидии является российская кредитная организация, отвечающая установленным требованиям.

В пункте 5 Правил приведены значения используемых в Правилах понятий. Так, под заемщиком понимается юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, за исключением индивидуальных предпринимателей, не имеющих наемных работников (абзац второй); под кредитным договором (соглашением) — кредитный договор (соглашение), заключенный с юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем в период с 1 июня по 1 ноября 2020 г. на возобновление деятельности на срок до 30 июня 2021 г. (абзац третий); под базовым периодом кредитного договора (соглашения) — период с даты его заключения до 1 декабря 2020 г., который должен быть предусмотрен кредитным договором (соглашением) на дату его заключения (абзац шестой); под периодом наблюдения по кредитному договору (соглашению) — период с 1 декабря 2020 г. по 1 апреля 2021 г., который должен быть предусмотрен кредитным договором (соглашением) на дату его заключения. Кредитным договором (соглашением) должен быть предусмотрен переход на период наблюдения или период погашения по кредитному договору (соглашению) в соответствии с Правилами (абзац седьмой); под периодом погашения по кредитному договору (соглашению) — период продолжительностью 3 месяца (абзац восьмой).

В силу пунктов 3 и 4 Правил субсидии предоставляются Министерством экономического развития Российской Федерации в пределах лимитов бюджетных обязательств, доведенных в установленном порядке до Министерства, и являются источником возмещения фактически понесенных и документально подтвержденных затрат получателя субсидии.

Согласно пункту 8 Правил заемщик самостоятельно выбирает получателя субсидии для получения кредита. Получатель субсидии рассматривает возможность предоставления кредита в соответствии с правилами и процедурами, принятыми получателем субсидии. В пункте 9 Правил перечислены условия предоставления субсидии.

Отношения между заемщиком и кредитной организацией регулируются главой 42 Гражданского кодекса Российской Федерации с особенностями, предусмотренными Правилами, и строятся на основании кредитного договора.

Довод административного истца о противоречии пункта 13(1) Правил положениям статей 8, 11 Федерального закона «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования» основан на ошибочном толковании норм материального права.

Принятый в целях обеспечения организации и ведения учета сведений о каждом застрахованном лице поименованный федеральный закон устанавливает правовую основу и принципы организации индивидуального (персонифицированного) учета сведений о гражданах, на которых распространяется действие законодательства Российской Федерации об обязательном пенсионном страховании, лицах, имеющих право на получение государственной социальной помощи, лицах, имеющих право на дополнительные меры государственной поддержки, а также сведений о детях.

Федеральный закон «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования» определяет в качестве страхователей лиц, осуществляющих прием на работу по трудовому договору, а также заключающих договоры гражданско-правового характера, на вознаграждения по которым в соответствии с законодательством Российской Федерации начисляются страховые взносы (абзац четвертый статьи 1).

С целью наиболее полного и достоверного сбора данных для всех страхователей установлена обязанность представлять предусмотренные пунктами 2 - 2.2 статьи 11 данного федерального закона сведения для индивидуального (персонифицированного) учета в органы Пенсионного фонда Российской Федерации по месту их регистрации, а сведения, предусмотренные пунктом 2.3 той же статьи, — в налоговые органы по месту их учета (пункт 1 статьи 11). Помимо конкретного перечня сведений, подлежащих представлению страхователем в уполномоченный орган, названным федеральным законом закреплен порядок исполнения указанной обязанности: ежемесячно не позднее 15-го числа месяца, следующего за отчетным периодом — месяцем, страхователь представляет сведения о каждом работающем у него застрахованном лице (пункт 2.2 статьи 11).

Так, пунктом 13(1) Правил предусмотрена возможность уточнения сведений о численности работников заемщика исключительно по итогам месяцев базового периода с помощью сервиса Федеральной налоговой службы для целей перевода договора на период наблюдения, либо погашения, принятия решения о списании задолженности.

В соответствии с пунктом 24 Правил численность работников заемщика определяется получателем субсидии на основании сведений по состоянию на 1 июня 2020 г., размещенных в информационном сервисе Федеральной налоговой службы (абзац третий); в информационном сервисе Федеральной налоговой службы размещаются сведения о застрахованных лицах, подаваемые заемщиком в органы Пенсионного фонда Российской Федерации и передаваемые Пенсионным фондом Российской Федерации в Федеральную налоговую службу для целей реализации Правил не реже одного раза в месяц (абзац четвертый); доступ получателей субсидии к информационному сервису Федеральной налоговой службы осуществляется в порядке, размещаемом на официальном сайте Федеральной налоговой службы в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (абзац шестой).

В связи с необходимостью своевременного запуска программы кредитования в период с 15 мая по 1 июня 2020 г., прогнозируемым высоким спросом со стороны заемщиков на предоставление кредитов, необходимостью ежемесячной оценки соблюдения заемщиками условия по сохранению занятости потребовалось применение действующей формы отчетности о численности работников заемщиков, доступной для автоматизированной обработки.

Такой формой отчетности являются сведения о застрахованных лицах по форме «Сведения о застрахованных лицах» (СЗВ-М), утвержденной постановлением правления Пенсионного фонда Российской Федерации от 1 февраля 2016 г. № 83п (действовавшей на момент принятия оспариваемого постановления), и формой «Сведения о застрахованных лицах (СЗВ-М)», утвержденной постановлением правления Пенсионного фонда Российской Федерации от 15 апреля 2021 г. № 103п, передаваемые в Пенсионный фонд Российской Федерации в порядке и сроки, установленные Федеральным законом «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования».

Таким образом, сведения, размещенные в сервисе Федеральной налоговой службы, подлежат применению получателем субсидии не только для подтверждения выполнения условий, предусмотренных пунктами 11, 12 Правил, но и для определения численности работников заемщика в течение базового периода кредитного договора (соглашения) на конец одного или нескольких отчетных месяцев.

С учетом изложенного в системе действующего правового регулирования при определении численности работников заемщика используются сведения именно сервиса Федеральной налоговой службы, которые аккумулируют информацию, поступающую ежемесячно из Пенсионного фонда Российской Федерации и отражающую численность всех работающих у заемщика лиц.

Нормативного правового акта, который бы иначе определял реализацию данного Президентом Российской Федерации 15 мая 2020 г. поручения сроком до 1 июня 2020 г., направленного на оказание поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства в связи со сложившейся санитарно-эпидемиологической обстановкой в Российской Федерации, не имеется. Издание Правил обусловлено чрезвычайным непредвиденным обстоятельством — распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19).

Оспариваемое положение изложено понятным и доступным образом, отвечает критерию правовой определенности, ясности и недвусмысленности правовой нормы, не допускает неоднозначного толкования при его применении.

В свою очередь, отношения между заемщиком и кредитной организацией строятся на основании кредитного договора. Споры, вытекающие из договора кредитования, разрешаются в соответствии с законодательством Российской Федерации, оспариваемый пункт нормативного правового акта не лишает административного истца права на судебную защиту.

Поскольку пункт 13(1) Правил не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и не нарушает права и законные интересы административного истца в упоминаемом им аспекте, в удовлетворении заявленного требования надлежит отказать в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления общества с ограниченной ответственностью «Бикар» о признании недействующим пункта 13(1) Правил предоставления субсидий из федерального бюджета российским кредитным организациям на возмещение недополученных ими доходов по кредитам, выданным в 2020 году юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям на возобновление деятельности, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 16 мая 2020 г. № 696, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

---