Решение Верховного Суда РФ от 05.10.2022 № АКПИ22-553

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующими абзаца 1 п. 3.5 Правил эксплуатации и обслуживания железнодорожных путей необщего пользования, утв. Приказом МПС РФ от 18.06.2003 № 26, пункта 1.4 Порядка разработки и определения технологических сроков оборота вагонов и технологических норм погрузки грузов в вагоны и выгрузки грузов из вагонов утв. Приказом МПС РФ от 29.09.2003 № 67, абзаца 3 п. 64 Правил перевозок грузов, порожних грузовых вагонов железнодорожным транспортом..., утв. Приказом Минтранса России от 27.07.2020 № 256>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Кириллова В.С.,

при секретаре С.,

с участием прокурора Слободина С.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «Спецторг Плюс» о признании недействующими абзаца первого пункта 3.5 Правил эксплуатации и обслуживания железнодорожных путей необщего пользования, утвержденных приказом Министерства путей сообщения Российской Федерации от 18 июня 2003 г. № 26; пункта 1.4 Порядка разработки и определения технологических сроков оборота вагонов и технологических норм погрузки грузов в вагоны и выгрузки грузов из вагонов, утвержденного приказом Министерства путей сообщения Российской Федерации от 29 сентября 2003 г. № 67; абзаца третьего пункта 64 Правил перевозок грузов, порожних грузовых вагонов железнодорожным транспортом, содержащих порядок переадресовки перевозимых грузов, порожних грузовых вагонов с изменением грузополучателя и (или) железнодорожной станции назначения, составления актов при перевозках грузов, порожних грузовых вагонов железнодорожным транспортом, составления транспортной железнодорожной накладной, сроки и порядок хранения грузов, контейнеров на железнодорожной станции назначения, утвержденных приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 27 июля 2020 г. № 256,

приказом Министерства путей сообщения Российской Федерации от 18 июня 2003 г. № 26 утверждены Правила эксплуатации и обслуживания железнодорожных путей необщего пользования (далее также — Правила № 26). Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее также — Минюст России) 19 июня 2003 г., регистрационный номер 4764, опубликован 20 июня 2003 г. в «Российской газете» (специальный выпуск), № 119/2.

Приказом Министерства путей сообщения Российской Федерации от 29 сентября 2003 г. № 67 утвержден Порядок разработки и определения технологических сроков оборота вагонов и технологических норм погрузки грузов в вагоны и выгрузки грузов из вагонов (далее также — Порядок № 67). Нормативный правовой акт зарегистрирован в Минюсте России 27 октября 2003 г., регистрационный номер 5203, опубликован в «Российской газете» 31 января 2004 г. № 17.

Приказом Министерства транспорта Российской Федерации (далее также — Минтранс России) от 27 июля 2020 г. № 256 утверждены Правила перевозок грузов, порожних грузовых вагонов железнодорожным транспортом, содержащие порядок переадресовки перевозимых грузов, порожних грузовых вагонов с изменением грузополучателя и (или) железнодорожной станции назначения, составления актов при перевозках грузов, порожних грузовых вагонов железнодорожным транспортом, составления транспортной железнодорожной накладной, сроки и порядок хранения грузов, контейнеров на железнодорожной станции назначения (далее также — Правила № 256). Нормативный правовой акт зарегистрирован в Минюсте России 16 октября 2020 г., регистрационный номер 60411, размещен на «Официальном интернет-портале правовой информации» (http://www.pravo.gov.ru) 16 октября 2020 г.

Согласно абзацу первому пункта 3.5 Правил № 26 о времени подачи вагонов, контейнеров перевозчик уведомляет владельца, пользователя или контрагента железнодорожного пути необщего пользования не позднее чем за 2 часа до подачи вагонов.

Пункт 1.4 Порядка № 67 устанавливает, что технологические сроки оборота вагонов рассчитываются и устанавливаются перевозчиком по согласованию с владельцем или пользователем железнодорожного пути необщего пользования, обслуживающим грузоотправителей, грузополучателей своим локомотивом.

Абзацем третьим пункта 64 Правил № 256 предусмотрено, что акт общей формы составляется перевозчиком, владельцем инфраструктуры на станциях для удостоверения фактов и обстоятельств, предусмотренных Федеральным законом от 10 января 2003 г. № 18-ФЗ «Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации» (далее — Устав железнодорожного транспорта).

Общество с ограниченной ответственностью «Спецторг Плюс» (далее также — ООО «Спецторг Плюс», Общество), являющееся владельцем железнодорожных путей необщего пользования, обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующими абзаца первого пункта 3.5 Правил № 26, пункта 1.4 Порядка № 67 и абзаца третьего пункта 64 Правил № 256, ссылаясь на то, что оспариваемые нормы противоречат пункту 2 статьи 1, пункту 4 статьи 1 и статье 421 Гражданского кодекса Российской Федерации, статье 58 Устава железнодорожного транспорта и нарушают права административного истца в сфере предпринимательской деятельности, вынуждая нести дополнительные расходы, связанные с простоем вагонов по вине перевозчика.

В обоснование заявленных требований Общество указало, что является стороной договора от 31 октября 2016 г. № 1-33 на эксплуатацию железнодорожного пути необщего пользования Общества по станции Ярославль — Пристань Северной железной дороги, заключенного с открытым акционерным обществом «Российские железные дороги» в лице Северного территориального центра фирменного транспортного обслуживания (далее — ОАО «РЖД»), по условиям которого ОАО «РЖД» своими локомотивами обеспечивает подачу и уборку вагонов на железнодорожный путь необщего пользования, а Общество как владелец пути обязуется оплатить эти услуги. При этом ОАО «РЖД» было отказано в согласовании технологических сроков оборота вагонов со ссылкой на применение оспариваемого пункта 1.4 Порядка № 67, которым предусмотрено, что данные сроки рассчитываются и устанавливаются перевозчиком по согласованию только с владельцем или пользователем железнодорожного пути необщего пользования, обслуживающим грузоотправителей, грузополучателей своим локомотивом. К такому же выводу пришли арбитражные суды по арбитражному делу № А82-5238/2021. Между тем факт обслуживания грузоотправителей, грузополучателей своим локомотивом или локомотивом перевозчика не имеет значения в случае установления сроков оборота вагонов договором на эксплуатацию железнодорожных путей необщего пользования в соответствии со статьей 58 Устава железнодорожного транспорта.

Как полагает административный истец, абзац первый пункта 3.5 Правил № 26, не устанавливая в нарушение статьи 58 Устава железнодорожного транспорта срок подачи вагонов к местам погрузки, создает условия для недобросовестного поведения перевозчика, имеющего возможность подавать вагоны без временных ограничений, в результате которого Общество вынуждено нести убытки в виде оплаты простоя вагонов иным контрагентам. Пунктом 64 Правил № 256, в свою очередь, не предусмотрены основания возникновения ответственности перевозчика в случае несвоевременной уборки вагонов с путей необщего пользования.

Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» Министерство путей сообщения Российской Федерации упразднено, его функции по принятию нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности переданы образованному Министерству транспорта и связи Российской Федерации (пункты 12 и 13). Впоследствии Указом Президента Российской Федерации от 20 мая 2004 г. № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» Министерство транспорта и связи Российской Федерации преобразовано в Министерство транспорта Российской Федерации и Министерство информационных технологий и связи Российской Федерации (пункт 1).

Министерство транспорта Российской Федерации в письменных возражениях указало, что нормативные правовые акты приняты федеральным органом исполнительной власти в пределах предоставленных ему полномочий, оспариваемые нормы соответствуют действующему законодательству и не нарушают прав и законных интересов административного истца.

Заинтересованное лицо Министерство юстиции Российской Федерации, извещенное надлежащим образом о времени и месте рассмотрения дела, своего представителя в судебное заседание не направило, письменный отзыв по существу заявленных требований не представило.

В судебное заседание представитель административного истца А., надлежащим образом извещенный о времени и месте судебного разбирательства, не явился, письменно просил рассмотреть дело в его отсутствие.

Представитель Минтранса России К. возражал против удовлетворения административного иска.

Обсудив доводы общества с ограниченной ответственностью «Спецторг Плюс», выслушав возражения представителя Министерства транспорта Российской Федерации К., проверив оспариваемые нормативные правовые акты на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Слободина С.А., полагавшего необходимым в удовлетворении заявленного требования отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

Согласно пункту 1 статьи 20 Федерального закона от 10 января 2003 г. № 17-ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» федеральный орган исполнительной власти в области железнодорожного транспорта осуществляет правовое и техническое регулирование в области безопасности движения и эксплуатации железнодорожного транспорта и иных связанных с перевозочным процессом на железнодорожном транспорте технических средств, в том числе установление классификации, порядка служебного расследования и учета транспортных происшествий и иных связанных с нарушением правил безопасности движения и эксплуатации железнодорожного транспорта событий; разработку государственной политики в области безопасности движения и эксплуатации железнодорожного транспорта общего пользования и эксплуатации транспортных и иных связанных с перевозочным процессом технических средств.

Устав железнодорожного транспорта регулирует отношения, возникающие между перевозчиками, пассажирами, грузоотправителями (отправителями), грузополучателями (получателями), владельцами инфраструктур железнодорожного транспорта общего пользования, владельцами железнодорожных путей необщего пользования, другими физическими и юридическими лицами при пользовании услугами железнодорожного транспорта общего пользования и железнодорожного транспорта необщего пользования, и устанавливает их права, обязанности и ответственность. Также им определяются основные условия организации и осуществления перевозок пассажиров, грузов, багажа, грузобагажа, порожних грузовых вагонов, оказания услуг по использованию инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования и иных связанных с перевозками услуг. Действие поименованного устава распространяется и на перевозки грузов, грузобагажа, погрузка и выгрузка которых осуществляются в местах общего и необщего пользования, включая железнодорожные пути необщего пользования, а также на строящихся железнодорожных линиях, примыкающих к железнодорожным путям общего пользования.

Статьей 3 Устава железнодорожного транспорта закреплено, что федеральный орган исполнительной власти в области железнодорожного транспорта на основании данного устава с участием федерального органа исполнительной власти по регулированию естественных монополий на транспорте, иных заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, заинтересованных организаций в пределах своей компетенции разрабатывает и в установленном порядке утверждает правила перевозок грузов, порожних грузовых вагонов железнодорожным транспортом и правила перевозок пассажиров, багажа, грузобагажа железнодорожным транспортом. Правила перевозок грузов, порожних грузовых вагонов железнодорожным транспортом (далее — правила перевозок грузов железнодорожным транспортом) представляют собой нормативные правовые акты, которые содержат нормы, обязательные для перевозчиков, владельцев инфраструктур, операторов и иных владельцев железнодорожного подвижного состава, контейнеров, грузоотправителей (отправителей), грузополучателей (получателей), владельцев железнодорожных путей необщего пользования, других юридических и физических лиц, регулируют порядок приема грузов и не принадлежащих перевозчику порожних грузовых вагонов, контейнеров для перевозок, порядок их выдачи и определяют условия перевозок грузов, порожних грузовых вагонов, контейнеров с учетом их особенностей, безопасности движения, сохранности грузов, железнодорожного подвижного состава, контейнеров и с учетом экологической безопасности.

В силу статьи 58 Устава железнодорожного транспорта договоры на эксплуатацию железнодорожных путей необщего пользования и договоры на подачу и уборку вагонов должны учитывать технологию функционирования железнодорожной станции, к которой примыкает железнодорожный путь необщего пользования, и технологию функционирования железнодорожного пути необщего пользования, а в соответствующих случаях единые технологические процессы, порядок разработки и утверждения которых устанавливается правилами перевозок грузов железнодорожным транспортом. Указанными договорами устанавливаются порядок подачи и уборки вагонов, а также технологические сроки оборота вагонов, контейнеров на железнодорожных путях необщего пользования, технологическое время, связанное с подачей вагонов к местам погрузки, выгрузки грузов и уборкой вагонов с этих мест, а также технологические нормы погрузки грузов в вагоны и выгрузки грузов из вагонов. Порядок разработки и определения технологических сроков оборота вагонов, контейнеров, а также технологических норм погрузки грузов в вагоны и выгрузки грузов из вагонов устанавливается федеральным органом исполнительной власти в области железнодорожного транспорта.

Согласно Положению о Министерстве путей сообщения Российской Федерации, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 18 июля 1996 г. № 848 и действовавшему на день издания Правил № 26 и Порядка № 67, Министерство путей сообщения Российской Федерации (МПС России) являлось федеральным органом исполнительной власти, на который возлагалось проведение государственной политики в сфере железнодорожного транспорта, а также регулирование в соответствии с законодательством Российской Федерации хозяйственной деятельности железных дорог, других предприятий и учреждений федерального железнодорожного транспорта, в том числе входящих в состав железных дорог, в области организации и обеспечения перевозочного процесса (пункт 1). К числу его основных задач в области перевозочного процесса относились разработка и утверждение нормативных актов по эксплуатации железных дорог, эксплуатации, обслуживанию и ремонту технических средств, связанных с перевозочным процессом (пункт 6).

В соответствии с Положением о Министерстве транспорта Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. № 395, Минтранс России является федеральным органом исполнительной власти в области транспорта, который уполномочен на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации самостоятельно принимать нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности, в частности правила перевозок пассажиров, багажа, груза, грузобагажа на основании и во исполнение транспортных уставов и кодексов (пункт 1, подпункт 5.2.1 пункта 5).

Следовательно, Правила № 26, Правила № 256 и Порядок № 67 изданы компетентными федеральными органами исполнительной власти при реализации предоставленных им полномочий и с соблюдением порядка издания нормативного правового акта, требований, установленных для их государственной регистрации и опубликования. Вступившим в законную силу решением Верховного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2017 г. № АКПИ17-887 проверена процедура издания, введения в действие и опубликования Правил № 26.

Доводы Общества о противоречии оспариваемых положений пункту 2 статьи 1, пункту 4 статьи 1 и статье 421 Гражданского кодекса Российской Федерации, статье 58 Устава железнодорожного транспорта основаны на неправильном толковании норм права.

Так, согласно абзацу первому статьи 20 Устава железнодорожного транспорта о времени подачи вагонов, контейнеров под погрузку перевозчик уведомляет грузоотправителей не позднее чем за два часа до такой подачи.

Статьей 34 Устава железнодорожного транспорта установлено, что перевозчик обязан уведомить грузополучателя о прибывших в его адрес грузах не позднее чем в 12 часов дня, следующего за днем прибытия грузов. Порядок и способ уведомления устанавливаются по соглашению сторон (абзац первый); Перевозчик уведомляет грузополучателя, владельца железнодорожного пути необщего пользования о времени подачи вагонов, контейнеров с грузами к месту их выгрузки грузополучателем не позднее чем за два часа до объявленной подачи вагонов, контейнеров, если иное не предусмотрено соглашением сторон (абзац четвертый).

С учетом изложенного закрепленная в пункте 3.5 Правил № 26 норма, устанавливающая срок передачи уведомления о времени подачи вагонов, в полной мере согласуется с положениями статей 20, 34 Устава железнодорожного транспорта.

В силу положений пунктов 1 и 2 статьи 1 Гражданского кодекса Российской Федерации гражданское законодательство основывается на признании свободы договора. Граждане (физические лица) и юридические лица приобретают и осуществляют свои гражданские права своей волей и в своем интересе. Они свободны в установлении своих прав и обязанностей на основе договора и в определении любых не противоречащих законодательству условий договора.

Условия договора определяются по усмотрению сторон, кроме случаев, когда содержание соответствующего условия предписано законом или иными правовыми актами (императивная норма). В случаях, когда условие договора предусмотрено нормой, которая применяется постольку, поскольку соглашением сторон не установлено иное (диспозитивная норма), стороны могут своим соглашением исключить ее применение либо установить условие, отличное от предусмотренного в ней. При отсутствии такого соглашения условие договора определяется диспозитивной нормой (пункт 4 статьи 421, пункт 1 статьи 422 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Отношения между перевозчиком и владельцем железнодорожного пути необщего пользования, не принадлежащего владельцу инфраструктуры, по поводу эксплуатации такого железнодорожного пути регулируются договором на эксплуатацию железнодорожного пути необщего пользования. При отсутствии у владельца железнодорожного пути необщего пользования локомотива подача и уборка вагонов, маневровая работа на таком железнодорожном пути осуществляются локомотивом, принадлежащим перевозчику (статья 55 Устава железнодорожного транспорта).

В соответствии со статьей 58 Устава железнодорожного транспорта договоры на эксплуатацию железнодорожных путей необщего пользования и договоры на подачу и уборку вагонов должны учитывать технологию функционирования железнодорожной станции, к которой примыкает железнодорожный путь необщего пользования, и технологию функционирования железнодорожного пути необщего пользования, а в соответствующих случаях единые технологические процессы, порядок разработки и утверждения которых устанавливается правилами перевозок грузов железнодорожным транспортом. Указанными договорами устанавливаются порядок подачи и уборки вагонов, а также технологические сроки оборота вагонов, контейнеров на железнодорожных путях необщего пользования, технологическое время, связанное с подачей вагонов к местам погрузки, выгрузки грузов и уборкой вагонов с этих мест, а также технологические нормы погрузки грузов в вагоны и выгрузки грузов из вагонов (часть первая).

При этом в части второй данной статьи установлено, что в случаях, если по прибытии составов или групп вагонов (груженых или порожних) грузоотправители, грузополучатели или обслуживающий грузополучателей, грузоотправителей своими локомотивами владелец железнодорожного пути необщего пользования выполняют своими средствами технологические операции, которые являются обязанностью перевозчика, время на выполнение этих операций не включается в оплачиваемое время пользования вагонами. Продолжительность этих операций оговаривается в договоре на эксплуатацию железнодорожного пути необщего пользования или в договоре на подачу и уборку вагонов.

Исходя из вышеизложенного нормирование времени нахождения вагонов под грузовыми операциями (определение технологического срока оборота вагонов или технологических норм погрузки грузов в вагоны и выгрузки грузов из вагонов) зависит от технологии обслуживания железнодорожных путей необщего пользования.

Таким образом, вопреки доводам административного истца положение пункта 1.4 Порядка № 67 установлено с учетом нормативных предписаний пункта 2, статьи 1, статьи 421 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьи 58 Устава железнодорожного транспорта и не противоречит действующему законодательству.

Согласно статье 119 Устава железнодорожного транспорта, пункту 43 Правил № 256 обстоятельства, являющиеся основанием для возникновения ответственности перевозчика, грузоотправителя (отправителя), грузополучателя (получателя), других юридических лиц или индивидуальных предпринимателей, а также пассажира при осуществлении перевозок пассажиров, грузов, багажа, грузобагажа железнодорожным транспортом, удостоверяются коммерческими актами, актами общей формы и иными актами.

Для удостоверения иных не предусмотренных статьей 119 поименованного устава обстоятельств оформляются акты общей формы и другие акты. Порядок составления актов определяется правилами перевозок грузов железнодорожным транспортом, правилами перевозок пассажиров, багажа, грузобагажа железнодорожным транспортом.

Следовательно, абзац третий пункта 64 Порядка № 67, устанавливающий, что акт общей формы составляется перевозчиком, владельцем инфраструктуры на станциях для удостоверения фактов и обстоятельств, предусмотренных Уставом железнодорожного транспорта, в полной мере согласуется с положениями статьи 119 названного устава. Минтранс России в рамках своей дискреции определил порядок составления актов общей формы.

Федерального закона или нормативного правового акта, устанавливающих иное правовое регулирование и вступающих в противоречие с оспариваемыми нормами, не имеется.

Вопреки утверждению Общества отсутствие в Правилах № 256 перечня, конкретизирующего случаи, ставшим основанием для возникновения ответственности перевозчика по несвоевременной уборке вагонов с путей необщего пользования, не является основанием для удовлетворения административного иска и не свидетельствует о нарушении прав и законных интересов в сфере предпринимательской деятельности.

Требования ООО «Спецторг Плюс», по существу, сводятся к изменению действующего правового регулирования, что, в свою очередь, затрагивает вопрос о целесообразности принятия органом оспариваемого акта, который суды не вправе обсуждать, поскольку это относится к исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления и их должностных лиц (подпункт «а» пункта 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами»).

При изложенных обстоятельствах оспариваемые нормативные положения, которые не нарушают прав и законных интересов административного истца в упоминаемых им аспектах, соответствуют нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, что согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела влечет принятие судом решения об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления общества с ограниченной ответственностью «Спецторг Плюс» о признании недействующими абзаца первого пункта 3.5 Правил эксплуатации и обслуживания железнодорожных путей необщего пользования, утвержденных приказом Министерства путей сообщения Российской Федерации от 18 июня 2003 г. № 26; пункта 1.4 Порядка разработки и определения технологических сроков оборота вагонов и технологических норм погрузки грузов в вагоны и выгрузки грузов из вагонов, утвержденного приказом Министерства путей сообщения Российской Федерации от 29 сентября 2003 г. № 67; абзаца третьего пункта 64 Правил перевозок грузов, порожних грузовых вагонов железнодорожным транспортом, содержащих порядок переадресовки перевозимых грузов, порожних грузовых вагонов с изменением грузополучателя и (или) железнодорожной станции назначения, составления актов при перевозках грузов, порожних грузовых вагонов железнодорожным транспортом, составления транспортной железнодорожной накладной, сроки и порядок хранения грузов, контейнеров на железнодорожной станции назначения, утвержденных приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 27 июля 2020 г. № 256, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---