Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 31.01.2023 № АПЛ22-653

<Об оставлении без изменения Решения Верховного Суда РФ от 05.10.2022 № АКПИ22-553, которым было отказано в удовлетворении заявления о признании недействующими абзаца 1 п. 3.5 Правил эксплуатации и обслуживания железнодорожных путей необщего пользования, утв. Приказом МПС РФ от 18.06.2003 № 26, пункта 1.4 Порядка разработки и определения технологических сроков оборота вагонов и технологических норм погрузки грузов в вагоны и выгрузки грузов из вагонов, утв. Приказом МПС РФ от 29.09.2003 № 67, абзаца 3 п. 64 Правил перевозок грузов, порожних грузовых вагонов железнодорожным транспортом..., утв. Приказом Минтранса России от 27.07.2020 № 256>

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Зайцева В.Ю.,

членов коллегии Крупнова И.В., Шамова А.В.,

при секретаре Ш.,

с участием прокурора Слободина С.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «Спецторг Плюс» о признании недействующими абзаца первого пункта 3.5 Правил эксплуатации и обслуживания железнодорожных путей необщего пользования, утвержденных приказом Министерства путей сообщения Российской Федерации от 18 июня 2003 г. № 26, пункта 1.4 Порядка разработки и определения технологических сроков оборота вагонов и технологических норм погрузки грузов в вагоны и выгрузки грузов из вагонов, утвержденного приказом Министерства путей сообщения Российской Федерации от 29 сентября 2003 г. № 67, абзаца третьего пункта 64 Правил перевозок грузов, порожних грузовых вагонов железнодорожным транспортом, содержащих порядок переадресовки перевозимых грузов, порожних грузовых вагонов с изменением грузополучателя и (или) железнодорожной станции назначения, составления актов при перевозках грузов, порожних грузовых вагонов железнодорожным транспортом, составления транспортной железнодорожной накладной, сроки и порядок хранения грузов, контейнеров на железнодорожной станции назначения, утвержденных приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 27 июля 2020 г. № 256,

по апелляционной жалобе общества с ограниченной ответственностью «Спецторг Плюс» на решение Верховного Суда Российской Федерации от 5 октября 2022 г. по делу № АКПИ22-553, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., объяснения представителя Министерства транспорта Российской Федерации К., возражавшего против доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Слободина С.А., полагавшего апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

Министерство путей сообщения Российской Федерации приказами от 18 июня 2003 г. № 26 (19 июня 2003 г. зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России), регистрационный номер 4764, 20 июня 2003 г. опубликован в «Российской газете» № 119/2) и от 29 сентября 2003 г. № 67 (27 октября 2003 г. зарегистрирован в Минюсте России, регистрационный номер 5203, 31 января 2004 г. опубликован в «Российской газете» № 17) утвердило соответственно Правила эксплуатации и обслуживания железнодорожных путей необщего пользования (далее — Правила № 26) и Порядок разработки и определения технологических сроков оборота вагонов и технологических норм погрузки грузов в вагоны и выгрузки грузов из вагонов (далее — Порядок № 67).

Приказом Министерства транспорта Российской Федерации (далее также — Минтранс России) от 27 июля 2020 г. № 256, зарегистрированным в Минюсте России 16 октября 2020 г. под регистрационным номером 60411 и в тот же день размещенным на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru), утверждены Правила перевозок грузов, порожних грузовых вагонов железнодорожным транспортом, содержащие порядок переадресовки перевозимых грузов, порожних грузовых вагонов с изменением грузополучателя и (или) железнодорожной станции назначения, составления актов при перевозках грузов, порожних грузовых вагонов железнодорожным транспортом, составления транспортной железнодорожной накладной, сроки и порядок хранения грузов, контейнеров на железнодорожной станции назначения (далее — Правила № 256).

Абзацем первым пункта 3.5 Правил № 26 предусмотрено, что о времени подачи вагонов, контейнеров перевозчик уведомляет владельца, пользователя или контрагента железнодорожного пути необщего пользования не позднее чем за 2 часа до подачи вагонов.

В пункте 1.4 Порядка № 67 закреплено, что технологические сроки оборота вагонов рассчитываются и устанавливаются перевозчиком по согласованию с владельцем или пользователем железнодорожного пути необщего пользования, обслуживающим грузоотправителей, грузополучателей своим локомотивом.

Согласно абзацу третьему пункта 64 Правил № 256 акт общей формы составляется перевозчиком, владельцем инфраструктуры на станциях для удостоверения фактов и обстоятельств, предусмотренных Федеральным законом от 10 января 2003 г. № 18-ФЗ «Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации» (далее — Устав железнодорожного транспорта).

Общество с ограниченной ответственностью «Спецторг Плюс» (далее — Общество), являющееся владельцем железнодорожных путей необщего пользования, обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением, в котором просило признать недействующими абзац первый пункта 3.5 Правил № 26, пункт 1.4 Порядка № 67 и абзац третий пункта 64 Правил № 256. В обоснование заявления ссылалось на то, что оспариваемые положения противоречат пунктам 2, 4 статьи 1, статье 421 Гражданского кодекса Российской Федерации, статье 58 Устава железнодорожного транспорта и нарушают его права в сфере предпринимательской деятельности, вынуждая нести дополнительные расходы, связанные с простоем вагонов по вине перевозчика.

В административном исковом заявлении указано, что Общество является стороной договора от 31 октября 2016 г. № 1-33 на эксплуатацию железнодорожного пути необщего пользования, заключенного с открытым акционерным обществом «Российские железные дороги» (далее — ОАО «РЖД») в лице Северного территориального центра фирменного транспортного обслуживания, по условиям которого ОАО «РЖД» своими локомотивами обеспечивает подачу вагонов на железнодорожный путь необщего пользования и уборку их с этого пути, а административный истец обязуется оплатить названные услуги. При этом Обществу было отказано в согласовании технологических сроков оборота вагонов со ссылкой на пункт 1.4 Порядка № 67, которым предусмотрено, что данные сроки рассчитываются и устанавливаются перевозчиком по согласованию лишь с владельцем или пользователем железнодорожного пути необщего пользования, обслуживающим грузоотправителей, грузополучателей своим локомотивом. К аналогичному выводу пришли также арбитражные суды при рассмотрении дела № А82-5238/2021. Однако факт обслуживания грузоотправителей, грузополучателей своим локомотивом или локомотивом перевозчика не имеет значения в случае установления технологических сроков оборота вагонов договором на эксплуатацию железнодорожных путей необщего пользования в соответствии со статьей 58 Устава железнодорожного транспорта.

По мнению административного истца, абзац первый пункта 3.5 Правил № 26, не устанавливая в нарушение статьи 58 Устава железнодорожного транспорта срок подачи вагонов к местам погрузки, создает условия для недобросовестного поведения перевозчика, имеющего возможность подавать вагоны без временных ограничений, в результате чего Общество вынуждено нести убытки в виде оплаты простоя вагонов иным контрагентам. Пунктом 64 Правил № 256, в свою очередь, не предусмотрены основания возникновения ответственности перевозчика в случае несвоевременной уборки вагонов с путей необщего пользования.

Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» Министерство путей сообщения Российской Федерации упразднено, его функции по принятию нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности переданы образованному Министерству транспорта и связи Российской Федерации (пункты 12, 13). В дальнейшем в связи с изданием Указа Президента Российской Федерации от 20 мая 2004 г. № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» данное министерство преобразовано в Министерство транспорта Российской Федерации и Министерство информационных технологий и связи Российской Федерации (пункт 1).

Административный ответчик Минтранс России административный иск не признал, указав в письменных возражениях, что Правила № 26, Порядок № 67 и Правила № 256 приняты уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, а оспариваемые нормы соответствуют действующему законодательству, прав и законных интересов административного истца не нарушают.

Привлеченный к участию в деле в качестве заинтересованного лица Минюст России в письменным отзыве на административное исковое заявление также возражал против его удовлетворения, не усматривая противоречия оспариваемых положений нормативным правовым актам большей юридической силы.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 5 октября 2022 г. в удовлетворении административного искового заявления административному истцу отказано.

В апелляционной жалобе Общество, не соглашаясь с таким решением, просит его отменить и принять по делу новое решение об удовлетворении административного иска. Полагает, что пунктом 1.4 Порядка № 67 в нарушение статьи 421 Гражданского кодекса Российской Федерации и статьи 58 Устава железнодорожного транспорта не предусмотрено согласование перевозчиком технологических сроков оборота вагонов в случае, когда владелец или пользователь железнодорожного пути необщего пользования обслуживает грузоотправителей, грузополучателей не своим локомотивом, а локомотивом перевозчика.

Административный истец ссылается на то, что формулировка абзаца первого пункта 3.5 Правил № 26 является неполной и подлежит дополнению путем указания в оспариваемой норме конкретных сроков подачи вагонов.

Абзац третий пункта 64 Правил № 256 не предусматривает составление акта общей формы в случае нарушения перевозчиком сроков уборки вагонов с железнодорожных путей необщего пользования, тем самым исключая его ответственность за указанное нарушение, что противоречит статье 119 Устава железнодорожного транспорта.

В письменных возражениях на апелляционную жалобу Минтранс России просит в ее удовлетворении отказать, считая, что решение суда первой инстанции является законным и обоснованным, оснований для его отмены, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, не имеется.

Минюст России также представил письменные возражения на апелляционную жалобу, в которых поддержал свою позицию по данному делу, изложенную в отзыве от 4 октября 2022 г. № 01-113625/22, и просил рассмотреть жалобу без участия представителя министерства.

О времени и месте судебного заседания Общество извещено в установленном законом порядке, в ходатайстве от 13 января 2023 г. просило рассмотреть апелляционную жалобу в отсутствие его представителя.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены обжалуемого решения суда не находит.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. Отказывая Обществу в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что по настоящему административному делу такое основание для признания абзаца первого пункта 3.5 Правил № 26, пункта 1.4 Порядка № 67 и абзаца третьего пункта 64 Правил № 256 недействующими отсутствует.

В соответствии со статьями 3, 58 Устава железнодорожного транспорта, с пунктами 1, 6 ранее действовавшего Положения о Министерстве путей сообщения Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 18 июля 1996 г. № 848, пунктом 1, подпунктом 5.2.1 пункта 5 Положения о Министерстве транспорта Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. № 395, в обжалуемом решении правомерно указано, что Правила № 26, Порядок № 67 и Правила № 256 приняты уполномоченными федеральными органами исполнительной власти с соблюдением процедуры издания, введения в действия и опубликования нормативных правовых актов. Данное обстоятельство административным истцом по настоящему делу не оспаривается.

Устав железнодорожного транспорта регулирует отношения, возникающие между перевозчиками, пассажирами, грузоотправителями (отправителями), грузополучателями (получателями), владельцами инфраструктур железнодорожного транспорта общего пользования, владельцами железнодорожных путей необщего пользования, другими физическими и юридическими лицами при пользовании услугами железнодорожного транспорта общего пользования и железнодорожного транспорта необщего пользования, и устанавливает их права, обязанности и ответственность. Им определяются основные условия организации и осуществления перевозок пассажиров, грузов, багажа, грузобагажа, порожних грузовых вагонов, оказания услуг по использованию инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования и иных связанных с перевозками услуг. Действие названного устава распространяется также на перевозки грузов, грузобагажа, погрузка и выгрузка которых осуществляются в местах общего и необщего пользования, включая железнодорожные пути необщего пользования, а также на строящихся железнодорожных линиях, примыкающих к железнодорожным путям общего пользования (статья 1).

Частью 1 статьи 20 Устава железнодорожного транспорта установлено, что о времени подачи вагонов, контейнеров под погрузку перевозчик уведомляет грузоотправителей не позднее чем за два часа до такой подачи.

В силу положений статьи 34 данного закона перевозчик обязан уведомить грузополучателя о прибывших в его адрес грузах не позднее чем в 12 часов дня, следующего за днем прибытия грузов. Порядок и способ уведомления устанавливаются по соглашению сторон. Перевозчик уведомляет грузополучателя, владельца железнодорожного пути необщего пользования о времени подачи вагонов, контейнеров с грузами к месту их выгрузки грузополучателем не позднее чем за два часа до объявленной подачи вагонов, контейнеров, если иное не предусмотрено соглашением сторон (части 1, 4).

С учетом изложенного суд первой инстанции сделал правильный вывод о том, что абзац первый пункта 3.5 Правил № 26, согласно которому о времени подачи вагонов, контейнеров перевозчик уведомляет владельца, пользователя или контрагента железнодорожного пути необщего пользования не позднее чем за 2 часа до подачи вагонов, соответствует приведенным нормам Устава железнодорожного транспорта.

Довод апелляционной жалобы о том, что указанное оспариваемое положение должно содержать конкретные сроки подачи вагонов, является несостоятельным, поскольку не основан на законе. При этом из Устава железнодорожного транспорта следует, что иной срок уведомления владельца железнодорожного пути необщего пользования о времени подачи вагонов может быть установлен соглашением сторон (часть 4 статьи 34).

Исходя из норм Гражданского кодекса Российской Федерации граждане и юридические лица свободны в заключении договора. Условия договора определяются по усмотрению сторон, кроме случаев, когда содержание соответствующего условия предписано законом или иными правовыми актами. В случаях, когда условие договора предусмотрено нормой, которая применяется постольку, поскольку соглашением сторон не установлено иное (диспозитивная норма), стороны могут своим соглашением исключить ее применение либо установить условие, отличное от предусмотренного в ней. При отсутствии такого соглашения условие договора определяется диспозитивной нормой. Договор должен соответствовать обязательным для сторон правилам, установленным законом и иными правовыми актами (императивным нормам), действующим в момент его заключения (пункты 1, 4 статьи 421, пункт 1 статьи 422).

В Уставе железнодорожного транспорта закреплено, что отношения между перевозчиком и владельцем железнодорожного пути необщего пользования, не принадлежащего владельцу инфраструктуры, по поводу эксплуатации такого железнодорожного пути регулируются договором на эксплуатацию железнодорожного пути необщего пользования. При отсутствии у владельца железнодорожного пути необщего пользования локомотива подача и уборка вагонов, маневровая работа на таком железнодорожном пути осуществляются локомотивом, принадлежащим перевозчику (статья 55).

Договоры на эксплуатацию железнодорожных путей необщего пользования и договоры на подачу и уборку вагонов должны учитывать технологию функционирования железнодорожной станции, к которой примыкает железнодорожный путь необщего пользования, и технологию функционирования железнодорожного пути необщего пользования, а в соответствующих случаях единые технологические процессы, порядок разработки и утверждения которых устанавливается правилами перевозок грузов железнодорожным транспортом. Указанными договорами устанавливаются порядок подачи и уборки вагонов, а также технологические сроки оборота вагонов, контейнеров на железнодорожных путях необщего пользования, технологическое время, связанное с подачей вагонов к местам погрузки, выгрузки грузов и уборкой вагонов с этих мест, а также технологические нормы погрузки грузов в вагоны и выгрузки грузов из вагонов. Порядок разработки и определения технологических сроков оборота вагонов, контейнеров, а также технологических норм погрузки грузов в вагоны и выгрузки грузов из вагонов устанавливается федеральным органом исполнительной власти в области железнодорожного транспорта (часть 1 статьи 58).

Реализуя полномочия, предоставленные ему федеральным законодателем, Министерство путей сообщения Российской Федерации утвердило Порядок № 67, в пункте 1.4 которого предусмотрело, что технологические сроки оборота вагонов рассчитываются и устанавливаются перевозчиком по согласованию с владельцем или пользователем железнодорожного пути необщего пользования, обслуживающим грузоотправителей, грузополучателей своим локомотивом. Такое правовое регулирование в полной мере согласуется с положениями статьи 421 Гражданского кодекса Российской Федерации и статьи 58 Устава железнодорожного транспорта.

Какого-либо нормативного правового акта большей юридической силы, который устанавливал бы иной порядок определения технологических сроков оборота вагонов, не имеется.

В связи с этим административный истец, утверждая в апелляционной жалобе о том, что пунктом 1.4 Порядка № 67 неправомерно не предусмотрено согласование перевозчиком технологических сроков оборота вагонов в случае, когда владелец или пользователь железнодорожного пути необщего пользования обслуживает грузоотправителей, грузополучателей не своим локомотивом, а локомотивом перевозчика, фактически ставит вопрос о целесообразности принятия оспариваемой нормы. Между тем в пункте 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» разъяснено, что суды не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом или должностным лицом оспариваемого акта, поскольку это относится к исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления и их должностных лиц.

Как следует из положений статьи 119 Устава железнодорожного транспорта, обстоятельства, являющиеся основанием для возникновения ответственности перевозчика, грузоотправителя (отправителя), грузополучателя (получателя), других юридических лиц или индивидуальных предпринимателей, а также пассажира при осуществлении перевозок пассажиров, грузов, багажа, грузобагажа железнодорожным транспортом, удостоверяются коммерческими актами, актами общей формы и иными актами. Коммерческий акт составляется для удостоверения таких обстоятельств, как несоответствие наименования, массы, количества мест груза, багажа, грузобагажа данным, указанным в перевозочном документе; повреждение (порча) груза, багажа, грузобагажа и возможные причины такого повреждения; обнаружение груза, багажа, грузобагажа без перевозочных документов, а также перевозочных документов без груза, багажа, грузобагажа; возвращение перевозчику похищенных груза, багажа, грузобагажа; непередача перевозчиком груза на железнодорожный путь необщего пользования в течение двадцати четырех часов после оформления документов о выдаче груза (в данном случае коммерческий акт составляется только по требованию грузополучателя). Для удостоверения иных не предусмотренных названной статьей обстоятельств оформляются акты общей формы и другие акты. Порядок составления актов определяется правилами перевозок грузов железнодорожным транспортом, правилами перевозок пассажиров, багажа, грузобагажа железнодорожным транспортом.

В обжалуемом решении правомерно отмечено, что Минтранс России в рамках своей компетенции определил порядок составления актов общей формы. При этом абзац третий пункта 64 Правил № 256, устанавливающий, что акт общей формы составляется перевозчиком, владельцем инфраструктуры на станциях для удостоверения фактов и обстоятельств, предусмотренных Уставом железнодорожного транспорта, не противоречит приведенным нормам закона или каким-либо другим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Ссылка в апелляционной жалобе на то, что абзац третий пункта 64 Правил № 256 не предусматривает составление акта общей формы в случае нарушения перевозчиком сроков уборки вагонов с железнодорожных путей необщего пользования, тем самым исключая его ответственность за указанное нарушение, не свидетельствует о незаконности оспариваемого положения, поскольку требования о наличии в правилах перевозок грузов железнодорожным транспортом перечня конкретных обстоятельств, для удостоверения которых оформляются акты общей формы, закон не содержит. Как уже отмечалось выше, акты общей формы оформляются для удостоверения иных не предусмотренных статьей 119 Устава железнодорожного транспорта обстоятельств.

Доводы апелляционной жалобы, по существу, сводятся к необходимости внесения в оспариваемые положения изменений и дополнений в предложенной административным истцом редакции, то есть фактически к возложению на суд обязанности осуществить нормативное правовое регулирование. Однако такие полномочия у суда отсутствуют. Предусмотренных частью 4 статьи 216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации обстоятельств для возложения судом на орган государственной власти обязанности осуществить нормативное правовое регулирование также не имеется.

Суд первой инстанции принял решение с учетом правовых норм, регулирующих рассматриваемые отношения, при правильном их толковании. Выводы суда о законности оспариваемых норм подробно мотивированы и соответствуют обстоятельствам административного дела. Оснований с ними не согласиться у Апелляционной коллегии не имеется.

Установив, что какому-либо федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, абзац первый пункта 3.5 Правил № 26, пункт 1.4 Порядка № 67 и абзац третий пункта 64 Правил № 256 не противоречат, суд первой инстанции правомерно, руководствуясь пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, отказал Обществу в удовлетворении заявленного требования.

Обжалуемое судебное решение вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены или изменения решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 5 октября 2022 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью «Спецторг Плюс» — без удовлетворения.

---