Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 07.07.2022 № АПЛ22-230

<Об оставлении без изменения Решения Верховного Суда РФ от 11.04.2022 № АКПИ22-53, которым было отказано в удовлетворении заявления о признании частично недействующим Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по проведению экзаменов на право управления транспортными средствами и выдаче водительских удостоверений, утв. Приказом МВД России от 20.02.2021 № 80>

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Зайцева В.Ю.,

членов коллегии Вавилычевой Т.Ю., Тютина Д.В.,

при секретаре Ш.,

с участием прокурора Русакова И.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению П. о признании частично недействующим Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по проведению экзаменов на право управления транспортными средствами и выдаче водительских удостоверений, утвержденного приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации от 20 февраля 2021 г. № 80,

по апелляционной жалобе П. на решение Верховного Суда Российской Федерации от 11 апреля 2022 г. по делу № АКПИ22-53, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., объяснения представителей Министерства внутренних дел Российской Федерации И. и Г., возражавших против доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

Министерство внутренних дел Российской Федерации (далее также — МВД России) приказом от 20 февраля 2021 г. № 80 утвердило административный регламент Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по проведению экзаменов на право управления транспортными средствами и выдаче водительских удостоверений (далее — Административный регламент).

Нормативный правовой акт 22 марта 2021 г. зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России), регистрационный номер 62837, и 23 марта 2021 г. размещен на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru).

П. обратилась в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением, в котором с учетом дополнительных письменных пояснений просила признать не действующим Административный регламент в той мере, в какой им не определены обязанности экзаменационных подразделений Государственной инспекции безопасности дорожного движения МВД России (далее — Госавтоинспекция) и должностных лиц органов внутренних дел по предоставлению экзаменуемым транспортных средств на время проведения практических экзаменов на право управления транспортными средствами соответствующей категории. В обоснование заявления ссылалась на то, что нормативный правовой акт в оспариваемой части противоречит пункту 3 статьи 25 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» (далее — Закон о безопасности дорожного движения), положениям Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее — Закон об организации предоставления государственных и муниципальных услуг), пункту 2 Правил проведения экзаменов на право управления транспортными средствами и выдачи водительских удостоверений, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 24 октября 2014 г. № 1097 «О допуске к управлению транспортными средствами» (далее — Правила проведения экзаменов).

Как указано в административном исковом заявлении, на обращение П. от 18 ноября 2021 г. в управление МВД России по Калининградской области о предоставлении транспортного средства на время проведения практического экзамена ею был получен ответ от 3 декабря 2021 г., в котором сообщалось о том, что порядок сдачи экзаменов на право управления транспортными средствами регламентирован Правилами проведения экзаменов и Административным регламентом, при этом вопросы предоставления заявителю транспортного средства для сдачи практического экзамена названными нормативными правовыми актами не урегулированы. Административный истец 11 декабря 2021 г. прибыла в экзаменационное подразделение Госавтоинспекции, однако должностными лицами этого подразделения практический экзамен на право управления транспортными средствами не был проведен ввиду отсутствия в распоряжении МРЭО УГИБДД управления МВД России по Калининградской области транспортных средств. Вступать в правоотношения со сторонними лицами, находящимися на территории проведения экзамена, с целью арендовать транспортное средство П. отказалась.

Административный ответчик МВД России и привлеченный к участию в деле в качестве заинтересованного лица Минюст России административный иск не признали, указав в письменных возражениях, что Административный регламент разработан и утвержден уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в установленном порядке, в оспариваемой части соответствует действующему законодательству и прав административного истца не нарушает.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 11 апреля 2022 г. в удовлетворении административного искового заявления П. отказано.

В апелляционной жалобе административный истец, не соглашаясь с таким решением, просит его изменить, исключив из мотивировочной части ссылку на пункт 16 Правил проведения экзаменов, а также вывод суда о возможности проведения экзаменов с использованием учебно-материальной базы образовательной организации. Кроме того, П. просит изменить мотивировочную и резолютивную части обжалуемого решения, дополнив их сведениями об истолковании Административного регламента по вопросу обязанности предоставления экзаменуемому лицу транспортного средства на время проведения практического экзамена на право управления транспортными средствами категории «B». В жалобе указано, что пункт 16 Правил проведения экзаменов не может быть применен в данном деле, поскольку он распространяется на лиц, в отношении которых проводится практический экзамен на предоставление специального права на управление транспортными средствами категорий «A» и «M» и подкатегорий «A1» и «B1», однако административный истец к таким лицам не относится. Заявление П. касалось сдачи практического экзамена на право управления транспортными средствами категории «B», в связи с чем несостоятельным является вывод суда первой инстанции о возможности проведения экзаменов с использованием учебно-материальной базы образовательной организации.

Административный истец также полагает, что суд первой инстанции при рассмотрении настоящего дела должен был применить часть 3 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, разъяснив, каким образом применять на практике оспариваемый нормативный правовой акт или его отдельные положения для реализации проведения практического экзамена на право управления транспортными средствами.

В письменном отзыве на апелляционную жалобу МВД России просит в ее удовлетворении отказать, считая, что решение суда первой инстанции вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права.

Минюст России представил письменные возражения на апелляционную жалобу, в которых поддержал свою позицию по данному делу, изложенную в суде первой инстанции, о том, что административное исковое заявление не подлежит удовлетворению, и просил рассмотреть жалобу в отсутствие представителя министерства.

Административный истец П. и ее представитель О., извещенные о времени и месте судебного заседания в установленном законом порядке, в суд апелляционной инстанции не явились, их явка не признана судом обязательной.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и изменения обжалуемого решения суда не находит.

В силу пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. Отказывая П. в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что по настоящему административному делу такое основание для признания Административного регламента в оспариваемой части не действующим отсутствует.

Согласно абзацу второму пункта 2 статьи 25 Закона о безопасности дорожного движения проведение экзаменов на право управления транспортными средствами, определение состава технических средств контроля, предназначенных для проведения экзаменов, требований к указанным техническим средствам и условий их применения, а также выдача водительских удостоверений осуществляется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

В пункте 5 Правил проведения экзаменов закреплено, что сроки и последовательность выполнения административных процедур (действий), связанных с проведением экзаменов, выдачей российских национальных и международных водительских удостоверений и обменом иностранных водительских удостоверений, устанавливаются административным регламентом по предоставлению государственной услуги по проведению экзаменов на право управления транспортными средствами и выдаче водительских удостоверений Министерства внутренних дел Российской Федерации.

Исходя из положений Закона об организации предоставления государственных и муниципальных услуг государственная услуга, предоставляемая федеральным органом исполнительной власти, — это деятельность по реализации функций соответствующего федерального органа исполнительной власти, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации полномочий органа, предоставляющего государственные услуги. Предоставление государственных услуг осуществляется в соответствии с административными регламентами (пункт 1 статьи 2, часть 1 статьи 12).

С учетом изложенного суд первой инстанции правомерно указал в решении, что Административный регламент утвержден МВД России в пределах предоставленных ему полномочий с соблюдением порядка его государственной регистрации и опубликования. Данное обстоятельство подтверждается вступившим в законную силу решением Верховного Суда Российской Федерации от 12 августа 2021 г. по делу № АКПИ21-535.

Разрешая настоящее административное дело, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что Административный регламент в оспариваемой части не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Административный регламент определяет сроки и последовательность выполнения административных процедур (действий), связанных, в частности, с проведением экзаменов на предоставление специального права на управление транспортными средствами соответствующих категорий и входящих в них подкатегорий, предусмотренных пунктом 1 статьи 25 Закона о безопасности дорожного движения, а также порядок взаимодействия подразделений Госавтоинспекции, на которые возложены обязанности по предоставлению государственной услуги, с федеральными органами исполнительной власти, иными заинтересованными органами (в том числе иностранных государств) и организациями при предоставлении государственной услуги (пункт 1).

В силу пунктов 2, 3 статьи 25 Закона о безопасности дорожного движения экзамены принимаются на транспортных средствах с механической или автоматической трансмиссией с учетом имеющихся медицинских ограничений и (или) медицинских показаний. Экзамены проводятся уполномоченными должностными лицами органов внутренних дел Российской Федерации. Экзамены могут проводиться с применением технических средств контроля теоретических знаний и практических навыков экзаменуемых.

Порядок проведения экзаменов на предоставление специального права на управление транспортными средствами соответствующих категорий и входящих в них подкатегорий, предусмотренных пунктом 1 статьи 25 Закона о безопасности дорожного движения, а также состав технических средств контроля, предназначенных для проведения экзаменов, требования к указанным техническим средствам и условия их применения определены в Правилах проведения экзаменов.

В соответствии с данными правилами проведение экзаменов, выдача российских национальных и международных водительских удостоверений и обмен иностранных водительских удостоверений осуществляются подразделениями Госавтоинспекции, на которые возложены обязанности по проведению экзаменов, выдаче российских национальных и международных водительских удостоверений и обмену иностранных водительских удостоверений (пункт 2).

Экзамены проводятся в форме теоретического и практического экзаменов уполномоченными должностными лицами подразделений Госавтоинспекции, на которых в соответствии с должностным регламентом (должностной инструкцией) возложены служебные обязанности по проведению экзаменов (экзаменаторы), которые достигли возраста 25 лет и имеют: высшее образование; право на управление транспортными средствами тех категорий или подкатегорий, по которым будут проводиться практические экзамены; стаж управления транспортными средствами не менее 5 лет (пункты 6, 7).

С приведенными положениями действующего законодательства согласуются соответствующие нормы Административного регламента.

Так, в нем установлено, что государственную услугу предоставляет Министерство внутренних дел Российской Федерации; непосредственное предоставление государственной услуги осуществляется экзаменационными подразделениями (пункты 19, 20).

В пункте 78 Административного регламента содержится исчерпывающий перечень административных процедур, осуществляемых при предоставлении государственной услуги, к числу которых отнесены проведение теоретического экзамена и проведение практического экзамена на право управления транспортными средствами соответствующих категорий и подкатегорий.

С учетом изложенного суд первой инстанции обоснованно признал несостоятельным довод административного истца о противоречии Административного регламента в указанном им аспекте пункту 3 статьи 25 Закона о безопасности дорожного движения и пункту 2 Правил проведения экзаменов, поскольку названные нормы не регламентируют вопросы, связанные с предоставлением экзаменуемому лицу при проведении практического экзамена транспортного средства, а лишь определяют компетенцию уполномоченных должностных лиц органов внутренних дел Российской Федерации проводить экзамены.

Утверждение в апелляционной жалобе о том, что суд первой инстанции не дал разъяснения по вопросу об обязанности предоставления экзаменуемому лицу транспортного средства на время проведения практического экзамена на право управления транспортными средствами категории «В», не влечет внесения изменений в вынесенное решение.

Пунктом 4 Правил проведения экзаменов предусмотрено, что в случае отсутствия в подразделении Госавтоинспекции по месту обращения лица возможности проведения экзаменов на предоставление специального права на управление транспортными средствами отдельных категорий или подкатегорий и выдачи международных водительских удостоверений указанные административные процедуры (действия) осуществляются в подразделениях Госавтоинспекции, имеющих возможность их осуществления.

Как следует из пункта 15 Правил проведения экзаменов, практические экзамены проводятся на транспортных средствах, отвечающих требованиям к транспортным средствам, используемым для проведения практических экзаменов, согласно приложению № 3 к данным правилам, устанавливающему в пунктах 2 и 3, что практические экзамены проводятся на автомобилях с механической или автоматической трансмиссией, имеющих левостороннее расположение рулевого управления; автомобили, используемые при проведении практических экзаменов, должны быть оборудованы дополнительными педалями сцепления (кроме транспортных средств с автоматической трансмиссией) и тормоза, зеркалом заднего вида для экзаменатора, опознавательным знаком «Учебное транспортное средство», а также средствами аудио- и видеорегистрации процесса проведения практических экзаменов.

В пункте 16 Правил проведения экзаменов закреплено, что при наличии у организации, осуществляющей образовательную деятельность, условий для проведения экзаменов, соответствующих требованиям указанных правил, допускается проведение экзаменов с использованием учебно-материальной базы этой организации.

Исходя из приведенных нормативных положений, в случае, если в подразделении Госавтоинспекции по месту обращения лица отсутствуют транспортные средства для приема практических экзаменов, этому лицу должно быть разъяснено право обратиться в иное подразделение Госавтоинспекции, имеющее возможность осуществления такой процедуры.

Кроме того, практические экзамены также могут проводиться с использованием учебно-материальной базы организации, осуществляющей образовательную деятельность и реализующей основные программы профессионального обучения водителей транспортных средств соответствующих категорий и подкатегорий, при наличии у такой организации условий для проведения экзаменов.

Административный регламент не содержит норм, вступающих в противоречие с указанным правовым регулированием рассматриваемых отношений. В частности, им также предусмотрено, что в предоставлении государственной услуги участвуют в том числе организации, осуществляющие образовательную деятельность (подпункт 21.1 пункта 21).

Для кандидатов в водители, прошедших соответствующее профессиональное обучение в организации, осуществляющей образовательную деятельность, экзамены могут проводиться в составе организованных групп кандидатов в водители, сформированных этой организацией. Порядок взаимодействия подразделений Госавтоинспекции с организациями, осуществляющими образовательную деятельность, при проведении экзаменов на право управления транспортными средствами определяется Министерством внутренних дел Российской Федерации (пункт 9.2 Правил проведения экзаменов).

Приказом МВД России от 19 октября 2021 г. № 764 утвержден Порядок взаимодействия подразделений Госавтоинспекции с организациями, осуществляющими образовательную деятельность и реализующими основные программы профессионального обучения водителей транспортных средств соответствующих категорий и подкатегорий, при проведении экзаменов на предоставление специального права на управление транспортными средствами соответствующих категорий и входящих в них подкатегорий. Названным порядком установлено, что экзаменационные подразделения Госавтоинспекции взаимодействуют с организациями, осуществляющими образовательную деятельность, находящимися на территории, обслуживаемой данным экзаменационным подразделением; основанием для назначения руководителем экзаменационного подразделения места, даты и времени проведения экзаменов в составе организованной группы является заявление организации, осуществляющей образовательную деятельность, с указанием вида проводимых экзаменов, категорий и подкатегорий транспортных средств, на право управления которыми проводятся соответствующие экзамены, вида трансмиссии используемых для проведения практических экзаменов транспортных средств, предполагаемого количества экзаменуемых лиц, периода дат и времени проведения экзаменов, в том числе повторных, мест их проведения (пункты 2, 7).

Таким образом, действующее законодательство Российской Федерации предусматривает возможность проведения практических экзаменов на право управления транспортными средствами как непосредственно в экзаменационных подразделениях Госавтоинспекции, так и с использованием учебно-материальной базы организации, осуществляющей образовательную деятельность. При этом Административный регламент не содержит положений, препятствующих предоставлению уполномоченными должностными лицами органов внутренних дел Российской Федерации экзаменуемому лицу транспортного средства для проведения практического экзамена.

Довод апелляционной жалобы о том, что пункт 16 Правил проведения экзаменов не может быть применен в данном деле, поскольку он распространяется лишь на лиц, в отношении которых проводится практический экзамен на предоставление специального права на управление транспортными средствами категорий «А» и «М» и подкатегорий «А1» и «В1», является ошибочным.

Указанный пункт не содержит каких-либо ограничений по категориям (подкатегориям) транспортных средств, на право управления которыми возможно проведение экзаменов с использованием учебно-материальной базы организации, осуществляющей образовательную деятельность.

Нельзя согласиться с утверждением в апелляционной жалобе о том, что суд первой инстанции при рассмотрении настоящего дела должен был применить часть 3 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

В силу названного законоположения в случае, если при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд установит, что применение на практике оспариваемого нормативного правового акта или его отдельных положений не соответствует истолкованию данного нормативного правового акта или его отдельных положений, выявленному судом с учетом места данного акта в системе нормативных правовых актов, суд указывает на это в мотивировочной и резолютивной частях решения по административному делу об оспаривании нормативного правового акта. Между тем по настоящему административному делу не имеется данных о том, что применение на практике Административного регламента в оспариваемой части не соответствует его истолкованию, выявленному судом с учетом места этого акта в системе нормативных правовых актов. Отсутствуют такие сведения и в апелляционной жалобе П.

Суд принял решение с учетом правовых норм, регулирующих рассматриваемые отношения, при правильном их толковании. Выводы суда о законности оспариваемого в части нормативного правового акта подробно мотивированы и соответствуют обстоятельствам административного дела. Оснований не согласиться с этими выводами у Апелляционной коллегии не имеется.

Установив, что какому-либо федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, Административный регламент в оспариваемой части не противоречит, суд первой инстанции правомерно, руководствуясь пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, отказал П. в удовлетворении заявленного требования.

Обжалуемое судебное решение вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены или изменения решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 11 апреля 2022 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу П. — без удовлетворения.

---