Решение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 23.03.2022 № АКПИ22-5

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующим пункта 5 Правил обращения с отходами производства и потребления в части осветительных устройств, электрических ламп, ненадлежащие сбор, накопление, использование, обезвреживание, транспортирование и размещение которых может повлечь причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям и окружающей среде, утв. Постановлением Правительства РФ от 28.12.2020 № 2314>

от 23 марта 2022 г. № АКПИ22-5

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

председательствующего судьи Верховного Суда Российской Федерации Романенкова Н.С.,

судей Верховного Суда Российской Федерации Кириллова В.С., Назаровой А.М.,

при секретаре Б.,

с участием прокурора Русакова И.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению администрации городского округа муниципального образования города Братска о признании недействующим пункта 5 Правил обращения с отходами производства и потребления в части осветительных устройств, электрических ламп, ненадлежащие сбор, накопление, использование, обезвреживание, транспортирование и размещение которых может повлечь причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям и окружающей среде, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 28 декабря 2020 г. № 2314,

установил:

согласно пункту 5 Правил обращения с отходами производства и потребления в части осветительных устройств, электрических ламп, ненадлежащие сбор, накопление, использование, обезвреживание, транспортирование и размещение которых может повлечь причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям и окружающей среде, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 28 декабря 2020 г. № 2314 (далее также — Правила), органы местного самоуправления организуют создание мест накопления отработанных ртутьсодержащих ламп, в том числе в случаях, когда организация таких мест накопления в соответствии с пунктом 5 Правил не представляется возможной в силу отсутствия в многоквартирных домах помещений для организации мест накопления, а также информирование потребителей о расположении таких мест.

Администрация городского округа муниципального образования города Братска обратилась в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим пункта 5 Правил, ссылаясь на то, что оспариваемые положения нормативного правового акта не соответствуют части 2 статьи 5, части 2 статьи 19 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», статьям 5, 8, 13 Федерального закона от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», пункту 5 статьи 8 Федерального закона от 23 ноября 2009 г. № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», нарушают ее права, свободы и законные интересы на самостоятельное осуществление местного самоуправления, на самостоятельное формирование и исполнение местного бюджета, исходя из предусмотренного статьей 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» перечня вопросов местного значения городского округа и в соответствии с абзацем третьим статьи 15 Бюджетного кодекса Российской Федерации, возлагают необусловленные ни одним федеральным законом обязанности, содержат императивное предписание для органов местного самоуправления.

Как указывает административный истец, в его распоряжении имеются уведомления управляющих организаций многоквартирными домами, расположенных на территории города Братска, об отсутствии помещений для организации мест накопления и об истечении договоров аренды в отношении помещений, предназначенных для мест первичного сбора и размещения отработанных ртутьсодержащих ламп у потребителей — владельцев помещений многоквартирных домов (указанные договоры заключены ими в силу пункта 8(2) Правил обращения с отходами производства и потребления в части осветительных устройств, электрических ламп, ненадлежащие сбор, накопление, использование, обезвреживание, транспортирование и размещение которых может повлечь причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям и окружающей среде, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 3 сентября 2010 г. № 681, утративших силу с 1 января 2021 г.). Как и чем должно подтверждаться отсутствие в многоквартирных домах помещений для организации мест накопления, не обозначено, что создает правовую неопределенность в регулировании рассматриваемых правоотношений, предпосылки для произвольного и необоснованного отказа от исполнения обязанности со стороны потребителей ртутьсодержащих ламп, возлагая тем самым дополнительные обязанности уже в безусловном порядке на органы местного самоуправления.

По мнению административного истца, ртутьсодержащие отходы не относятся к твердым коммунальным отходам, а являются отдельным (1-го класса опасности) видом отходов, соответственно, нормы законодательства, регламентирующие порядок обращения с твердыми коммунальными отходами, на обращение с ртутьсодержащими отходами не распространяются. Административный истец полагает очевидной и недвусмысленной позицию законодателя, содержащуюся в статьях 8, 13, пункте 24 статьи 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», о том, что в сферу полномочий органов местного самоуправления в области обращения с отходами входит лишь работа с твердыми коммунальными отходами, образующимися на территории муниципальных образований.

В суде представитель административного истца администрации городского округа муниципального образования города Братска О. поддержала заявленные требования.

Правительство Российской Федерации поручило представлять свои интересы в Верховном Суде Российской Федерации Министерству природных ресурсов и экологии Российской Федерации (поручение от 25 января 2022 г. № ДГ-П11-826).

Представитель административного ответчика Правительства Российской Федерации П. возражала против удовлетворения заявленных требований и пояснила суду, что оспариваемые положения нормативного правового акта изданы в пределах полномочий Правительства Российской Федерации, соответствуют действующему законодательству и не нарушают права административного истца.

Выслушав сообщение судьи-докладчика Романенкова Н.С., объяснения представителей административного истца администрации городского округа муниципального образования города Братска по доверенности О., административного ответчика Правительства Российской Федерации П., исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего, что административный иск не подлежит удовлетворению, и судебные прения, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения заявленных требований.

Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, а также обеспечивает их исполнение. Акты Правительства Российской Федерации, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации (статья 5 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»).

Согласно части 9 статьи 10 Федерального закона «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» правила обращения с отходами производства и потребления в части осветительных устройств, электрических ламп, ненадлежащие сбор, накопление, использование, обезвреживание, транспортировка или размещение которых может повлечь за собой причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, утверждаются Правительством Российской Федерации.

Во исполнение требований федерального законодателя постановлением Правительства Российской Федерации от 28 декабря 2020 г. № 2314 утверждены Правила, которые вступили в силу с 1 января 2021 г. и действуют до 1 января 2027 г.

Нормативный правовой акт размещен на «Официальном интернет-портале правовой информации» (http://pravo.gov.ru) 31 декабря 2020 г., опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации 4 января 2021 г., № 1 (часть II).

Устанавливая порядок обращения с отходами производства и потребления в части осветительных устройств и электрических ламп, содержащих в своем составе ртуть и (или) ее соединения (ртутьсодержащие лампы), пункт 5 Правил предусматривает решение органами местного самоуправления соответствующих муниципальных образований вопросов организации создания мест накопления отработанных ртутьсодержащих ламп, а также информирование потребителей о расположении таких мест, что соответствует законодательству в области обращения с отходами, законодательству о местном самоуправлении, законодательству об энергосбережении и повышении энергетической эффективности, законодательству в области охраны окружающей среды и не нарушает права административного истца.

Согласно пункту 1 статьи 51 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» отходы производства и потребления, радиоактивные отходы подлежат сбору, накоплению, утилизации, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению, условия и способы которых должны быть безопасными для окружающей среды и регулироваться законодательством Российской Федерации.

Положения пункта 5 Правил корреспондируют пункту 18 части 1 статьи 14 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который к вопросам местного значения городского, сельского поселения относит их участие в организации деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению) и транспортированию твердых коммунальных отходов.

Определяя правовые основы обращения с отходами производства и потребления, Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» к полномочиям органов местного самоуправления городских округов в области обращения с твердыми коммунальными отходами относит, в том числе создание и содержание мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов, за исключением установленных законодательством Российской Федерации случаев, когда такая обязанность лежит на других лицах (пункт 4 статьи 8).

Оспариваемые положения нормативного правового акта соотносятся с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 13 октября 2015 г. № 26-П «По делу о проверке конституционности пункта 24 части 1 статьи 16 Федерального закона „Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“ в связи с жалобой администрации муниципального образования „Североуральский городской округ“, предусматривающей, что обеспечение благоприятной для проживания населения городского округа среды согласуется с основной целью местного самоуправления, заключающейся в удовлетворении основных жизненных потребностей населения муниципальных образований, отнесение организации сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов к вопросам местного значения городских округов, будучи направлено на определение собственной компетенции городского округа, характеризующей пределы самостоятельного осуществления им местного самоуправления, и на обеспечение экологических прав граждан, само по себе не может рассматриваться как нарушающее конституционные гарантии местного самоуправления как особой формы осуществления публичной власти на местах и несовместимое с его конституционным предназначением.»

Доводы административного истца о том, что Правительство Российской Федерации неправомерно возложило на органы местного самоуправления не предусмотренные Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» полномочия по созданию мест накопления отработанных ртутьсодержащих ламп, которые не относятся к твердым коммунальным отходам, основаны на ошибочном толковании норм материального права и не могут служить основанием для удовлетворения заявленных требований.

Отработанные ртутьсодержащие лампы, согласно пункту 2 Правил, представляют собой отходы от использования товаров с ртутным заполнением и содержанием ртути не менее 0,01 процента, утратившие свои потребительские свойства (люминесцентные лампы с холодным катодом, люминесцентные лампы с внешним электродом, лампы люминесцентные малогабаритные, лампы люминесцентные трубчатые, лампы общего освещения ртутные высокого давления паросветные).

Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» определяет твердые коммунальные отходы как отходы, образующиеся в жилых помещениях в процессе потребления физическими лицами, а также товары, утратившие свои потребительские свойства в процессе их использования физическими лицами в жилых помещениях в целях удовлетворения личных и бытовых нужд. К твердым коммунальным отходам также относятся отходы, образующиеся в процессе деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и подобные по составу отходам, образующимся в жилых помещениях в процессе потребления физическими лицами (статья 1).

Ссылки административного истца на противоречие пункта 5 Правил Федеральному классификационному каталогу отходов, утвержденному приказом Федеральной службы по надзору в сфере природопользования от 22 мая 2017 г. № 242, согласно которому лампы ртутные, ртутно-кварцевые, люминесцентные, утратившие потребительские свойства, имеют код 4 71 101 01 52 1 и относятся к отходам 1-го класса опасности, не могут служить основанием для удовлетворения заявленных требований, поскольку касаются предусмотренных Федеральным законом «Об отходах производства и потребления» требований к обращению с отходами, федеральный законодатель не связывает отнесение отходов к твердым коммунальным отходам с классом опасности. Кроме того, согласно части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также — КАС РФ) при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет оспариваемый нормативный правовой акт или его часть на предмет соответствия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Доводы административного истца о том, что оспариваемые положения нормативного правового акта создают правовую неопределенность в регулировании отношений между администрацией городского округа муниципального образования города Братска и управляющими организациями, которые ссылаются на отсутствие помещений для организации мест накопления и истечение сроков ранее заключенных договоров аренды в отношении помещений, предназначенных для мест первичного сбора и размещения отработанных ртутьсодержащих ламп у потребителей — владельцев помещений многоквартирных домов, так как не содержат указаний на то, чем должно подтверждаться отсутствие в многоквартирных домах помещений для организации мест накопления, не могут служить основанием для удовлетворения заявленных требований. Предметом регулирования пункта 5 Правил являются полномочия органов местного самоуправления по созданию мест накопления отработанных ртутьсодержащих ламп, оспариваемые положения являются ясными и определенными.

В силу пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 175, 176, 180, 215 КАС РФ, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления администрации городского округа муниципального образования города Братска о признании недействующим пункта 5 Правил обращения с отходами производства и потребления в части осветительных устройств, электрических ламп, ненадлежащие сбор, накопление, использование, обезвреживание, транспортирование и размещение которых может повлечь причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям и окружающей среде, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 28 декабря 2020 г. № 2314, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

---