Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 23.06.2022 № АПЛ22-209

<Об оставлении без изменения решения Верховного Суда РФ от 23.03.2022 № АКПИ22-5, которым было оставлено без удовлетворения заявление о признании недействующим пункта 5 Правил обращения с отходами производства и потребления в части осветительных устройств, электрических ламп, ненадлежащие сбор, накопление, использование, обезвреживание, транспортирование и размещение которых может повлечь причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям и окружающей среде, утв. Постановлением Правительства РФ от 28.12.2020 № 2314>

от 23 июня 2022 г. № АПЛ22-209

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Манохиной Г.В.,

членов коллегии Зайцева В.Ю., Рыженкова А.М.,

при секретаре Ш.,

с участием прокурора Русакова И.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению администрации городского округа муниципального образования города Братска о признании недействующим пункта 5 Правил обращения с отходами производства и потребления в части осветительных устройств, электрических ламп, ненадлежащие сбор, накопление, использование, обезвреживание, транспортирование и размещение которых может повлечь причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям и окружающей среде, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 28 декабря 2020 г. № 2314,

по апелляционной жалобе администрации городского округа муниципального образования города Братска на решение Верховного Суда Российской Федерации от 23 марта 2022 г. по делу № АКПИ22-5, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Манохиной Г.В., возражения относительно доводов апелляционной жалобы представителя Правительства Российской Федерации П., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

в соответствии с частью 9 статьи 10 Федерального закона от 23 ноября 2009 г. № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» Правительство Российской Федерации постановлением от 28 декабря 2020 г. № 2314 утвердило Правила обращения с отходами производства и потребления в части осветительных устройств, электрических ламп, ненадлежащие сбор, накопление, использование, обезвреживание, транспортирование и размещение которых может повлечь причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям и окружающей среде (далее — Правила).

Нормативный правовой акт опубликован на «Официальном интернет-портале правовой информации» (http://www.pravo.gov.ru) 31 декабря 2020 г., в Собрании законодательства Российской Федерации 4 января 2021 г. № 1 (часть II).

Согласно пункту 5 Правил органы местного самоуправления организуют создание мест накопления отработанных ртутьсодержащих ламп, в том числе в случаях, когда организация таких мест накопления в соответствии с пунктом 5 Правил не представляется возможной в силу отсутствия в многоквартирных домах помещений для организации мест накопления, а также информирование потребителей о расположении таких мест.

Администрация городского округа муниципального образования города Братска (далее также — Администрация) обратилась в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим пункта 5 Правил, ссылаясь на его несоответствие части 2 статьи 5, части 2 статьи 19 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ), статьям 5, 8, 13 Федерального закона от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее — Федеральный закон от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ, пункту 5 статьи 8 Федерального закона от 23 ноября 2009 г. № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Федеральный закон от 23 ноября 2009 г. № 261-ФЗ). В обоснование заявленного требования указала, что оспариваемая норма Правил возлагает на нее не предусмотренные законодательством обязанности, содержит императивное предписание для органов местного самоуправления и нарушает ее права, свободы и законные интересы на самостоятельное осуществление местного самоуправления, формирование и исполнение местного бюджета. Считает, что ртутьсодержащие отходы не относятся к твердым коммунальным отходам, а являются отдельным (1-го класса опасности) видом отходов, поэтому нормы законодательства, регламентирующие порядок обращения с твердыми коммунальными отходами, на обращение с ртутьсодержащими отходами не распространяются. Оспариваемое предписание не содержит положений о том, как и чем должно подтверждаться отсутствие в многоквартирных домах помещений для организации мест накопления, что создает правовую неопределенность в регулировании рассматриваемых правоотношений, предпосылки для произвольного и необоснованного отказа от исполнения обязанности со стороны потребителей ртутьсодержащих ламп, возлагая тем самым дополнительные обязанности на органы местного самоуправления.

Нарушение своих прав и законных интересов усматривает в том, что в адрес Администрации поступили уведомления управляющих организаций многоквартирными домами, расположенными на территории города Братска, об истечении договоров аренды в отношении помещений, предназначенных для мест первичного сбора и размещения отработанных ртутьсодержащих ламп у потребителей — владельцев помещений многоквартирных домов и о необходимости в ближайшее время организовать такие места накопления.

Правительство Российской Федерации поручило представлять свои интересы в Верховном Суде Российской Федерации Министерству природных ресурсов и экологии Российской Федерации. В суде первой инстанции представитель Правительства Российской Федерации возражала против удовлетворения заявленного требования, ссылаясь на то, что Правила изданы в пределах полномочий Правительства Российской Федерации, соответствуют действующему законодательству и не нарушают прав административного истца.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 23 марта 2022 г. в удовлетворении административного искового заявления администрации городского округа муниципального образования города Братска отказано.

В апелляционной жалобе Администрация просит отменить решение суда первой инстанции и принять новое об удовлетворении заявленного требования, ссылаясь на неправильное определение судом обстоятельств, имеющих значение для дела; неприменение норм материального права, подлежащих применению при разрешении данного дела; нерассмотрение судом его доводов о противоречии оспариваемой нормы Правил требованиям федеральных законов об общих принципах организации местного самоуправления, об отходах производства и потребления, об энергоснабжении и бюджетного законодательства. По мнению Администрации, судом не были исследованы те обстоятельства, что: пункт 5 Правил в части наделения органов местного самоуправления дополнительными обязанностями в сфере обращения с отходами принят Правительством Российской Федерации с превышением предоставленных ему полномочий; противоречит требованиям статей 39 Жилищного кодекса Российской Федерации и 15 Бюджетного кодекса Российской Федерации; отнесение ртутьсодержащих ламп к твердым коммунальным отходам противоречит фактическим обстоятельствам дела; Правительством Российской Федерации не разъяснено, в каких случаях невозможность организации мест накопления отработанных ртутьсодержащих ламп может быть признана объективной и достаточной для реализации пункта 5 Правил в отношении многоквартирных домов.

Представитель администрации городского округа муниципального образования города Братска в заседание суда апелляционной инстанции не явился, о времени и месте судебного разбирательства извещен в установленном законом порядке, его явка не признана судом обязательной, препятствий для рассмотрения дела в отсутствие административного истца не имеется.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены решения суда не находит.

Согласно пункту 3 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта выясняет соответствие этого акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Разрешая данное административное дело, суд первой инстанции выполнил приведенные требования Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и пришел к правильному выводу о том, что оспариваемые в части Правила приняты правомочным органом, по форме издания и своему содержанию соответствуют федеральному законодательству.

Федеральным законом от 23 ноября 2009 г. № 261-ФЗ, регулирующим отношения по энергосбережению и повышению энергетической эффективности, с целью создания правовых, экономических и организационных основ стимулирования энергосбережения и повышения энергетической эффективности (статья 1), установление правил обращения с отходами производства и потребления в части осветительных устройств, электрических ламп, ненадлежащие сбор, накопление, использование, обезвреживание, транспортировка или размещение которых может повлечь за собой причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, отнесено к полномочиям Правительства Российской Федерации (часть 9 статьи 10).

В соответствии с Федеральным конституционным законом от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации (статья 5).

Во исполнение предоставленных федеральным законодателем полномочий Правительство Российской Федерации утвердило Правила, устанавливающие порядок обращения с отходами производства и потребления в части осветительных устройств и электрических ламп, содержащих в своем составе ртуть и (или) ее соединения (ртутьсодержащие лампы), ненадлежащие сбор, накопление, использование, обезвреживание, транспортирование и размещение которых может повлечь причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям и окружающей среде (пункт 1).

С учетом приведенных законоположений правомерным является вывод суда первой инстанции о том, что Правила утверждены Правительством Российской Федерации в пределах предоставленных ему полномочий по вопросу, отнесенному к его компетенции, с соблюдением формы, порядка издания и опубликования.

Проверив на соответствие нормативным правовым актам, регулирующим рассматриваемые правоотношения и имеющим большую юридическую силу, оспариваемый пункт 5 Правил, предусматривающий обязанность органов местного самоуправления по организации создания мест накопления отработанных ртутьсодержащих ламп, суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что его положения соответствуют требованиям законодательства в области обращения с отходами производства и потребления, о местном самоуправлении, об энергоснабжении, в области охраны окружающей среды, прав и законных интересов административного истца не нарушают.

Суд обоснованно признал неоснованными на нормах материального права доводы административного истца, приведенные им и в апелляционной жалобе, о неправомерном возложении Правительством Российской Федерации на органы местного самоуправления полномочий по созданию мест накопления отработанных ртутьсодержащих ламп, которые не относятся, по его мнению, к твердым коммунальным отходам.

В силу статьи 51 (пункт 1) Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» и статьи 22 (пункт 1) Федерального закона от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» отходы производства и потребления, радиоактивные отходы подлежат сбору, накоплению, утилизации, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению, условия и способы которых должны быть безопасными для окружающей среды и регулироваться законодательством Российской Федерации.

Правовое регулирование в области обращения с отходами, согласно пункту 1 статьи 2 Федерального закона от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ, осуществляется данным законом, другими законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также муниципальными нормативными правовыми актами.

Федеральным законом от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ предусмотрено, что к полномочиям органов местного самоуправления городских поселений в области обращения с твердыми коммунальными отходами относятся: создание и содержание мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов, за исключением установленных законодательством Российской Федерации случаев, когда такая обязанность лежит на других лицах; определение схемы размещения мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов и ведение реестра мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов; организация экологического воспитания и формирования экологической культуры в области обращения с твердыми коммунальными отходами (пункт 1 статьи 8). Накопление отходов допускается только в местах (на площадках) накопления отходов, соответствующих требованиям законодательства в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения и иного законодательства Российской Федерации. Места (площадки) накопления твердых коммунальных отходов должны соответствовать требованиям законодательства Российской Федерации, указанным в пункте 1 данной статьи, а также правилам благоустройства муниципальных образований (пункты 1, 3 статьи 13.4).

В соответствии с подпунктом 18 пункта 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ к вопросам местного значения городского поселения отнесено, кроме прочего, участие в организации деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению) и транспортированию твердых коммунальных отходов.

Из приведенных норм следует, что на органы местного самоуправления федеральным законодателем возложена обязанность по созданию и содержанию мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов путем принятия ими решения в соответствии с требованиями правил благоустройства муниципального образования, законодательства в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения и иного законодательства, устанавливающего требования к местам (площадкам) накопления твердых коммунальных отходов.

Установленное пунктом 5 Правил правовое регулирование, вопреки утверждениям административного истца в апелляционной жалобе, основано на приведенных нормах законодательства, регулирующих рассматриваемые правоотношения, не противоречит им и осуществлено Правительством Российской Федерации в соответствии с предоставленной ему федеральным законодателем компетенцией. Довод в апелляционной жалобе о том, что Правительство Российской Федерации возложило на органы местного самоуправления не предусмотренные федеральным законодательством обязанности в сфере обращения с отходами, основан на неправильном толковании приведенных положений федерального законодательства и не может повлечь отмену принятого судом решения.

В статье 1 Федерального закона от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ дано понятие «твердые коммунальные отходы», согласно которому это отходы, образующиеся в жилых помещениях в процессе потребления физическими лицами, а также товары, утратившие свои потребительские свойства в процессе их использования физическими лицами в жилых помещениях в целях удовлетворения личных и бытовых нужд. К твердым коммунальным отходам также относятся отходы, образующиеся в процессе деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и подобные по составу отходам, образующимся в жилых помещениях в процессе потребления физическими лицами.

Правилами определено, что «отработанные ртутьсодержащие лампы» — ртутьсодержащие отходы, представляющие собой отходы от использования товаров с ртутным заполнением и содержанием ртути не менее 0,01 процента, утративших свои потребительские свойства (люминесцентные лампы с холодным катодом, люминесцентные лампы с внешним электродом, лампы люминесцентные малогабаритные, лампы люминесцентные трубчатые, лампы общего освещения ртутные высокого давления паросветные); «потребители ртутьсодержащих ламп» — юридические лица или индивидуальные предприниматели, физические лица, эксплуатирующие ртутьсодержащие лампы.

Таким образом, ртутьсодержащие лампы, которые утратили свои потребительские свойства в процессе их использования физическими лицами в жилых помещениях, в целях удовлетворения личных и бытовых нужд, либо в процессе деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, относятся к твердым коммунальным отходам. Поэтому доводы административного истца в апелляционной жалобе о том, что ртутьсодержащие лампы не относятся к твердым коммунальным отходам и нормы законодательства, регламентирующие порядок обращения с твердыми коммунальными отходами, на них не распространяются, ошибочны.

Утверждения Администрации в апелляционной жалобе о недопустимости отнесения отработанных ртутьсодержащих ламп к твердым коммунальным отходам в связи с тем, что Федеральным классификационным каталогом отходов, утвержденным приказом Федеральной службы по надзору в сфере природопользования от 22 мая 2017 г. № 242, они отнесены к отходам 1-го класса опасности, ошибочны. Устанавливая правовой механизм в области обращения с отходами производства и потребления, как правильно указано судом в решении, Федеральный закон от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ не связывает отнесение отходов к твердым коммунальным отходам с классом опасности отходов, что не исключает отнесение отработанных ртутьсодержащих ламп к твердым коммунальным отходам.

Статья 39 Жилищного кодекса Российской Федерации и статья 15 Бюджетного кодекса Российской Федерации, на противоречие пункта 5 Правил которым ссылается административный истец в апелляционной жалобе, устанавливают правила содержания общего имущества в многоквартирном доме и основы правового режима местного бюджета, вопросы полномочий органов местного самоуправления по созданию мест накопления отработанных ртутьсодержащих ламп данные нормы не регулируют, следовательно, оспариваемое предписание пункта 5 Правил им не противоречит.

Доводы Администрации в апелляционной жалобе о правовой неопределенности положений пункта 5 Правил в связи с отсутствием в нем разъяснения о том, каким образом орган местного самоуправления должен преодолеть невозможность организации мест накопления отработанных ртутьсодержащих ламп из-за отсутствия в многоквартирных домах необходимых помещений и чем эта невозможность должна подтверждаться, были предметом рассмотрения в суде первой инстанции и обоснованно признаны несостоятельными.

Из содержания оспариваемого пункта 5 Правил усматривается невозможность организации мест накопления ртутьсодержащих ламп, на что ссылается административный истец в апелляционной жалобе, подтверждается отсутствием в многоквартирных домах соответствующих помещений. Более того, способ участия органов местного самоуправления в решении вопроса местного значения по организации мест накопления отработанных ртутьсодержащих ламп, в случае отсутствия в многоквартирных домах соответствующих помещений, что следует из положений статьи 2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, определяется органом местного самоуправления самостоятельно в соответствии с требованиями, предусмотренными названным федеральным законом.

Содержание пункта 5 Правил отвечает критериям ясности, недвусмысленности и правовой определенности; данных о том, что в правоприменительной практике отсутствует его единообразное понимание, не имеется. Фактически доводы административного истца о правовой неопределенности оспариваемой нормы, по сути, сводятся к решению вопроса об осуществлении нормативно-правового регулирования, путем внесения в нее дополнений в предлагаемой им редакции, что не отнесено к компетенции Верховного Суда Российской Федерации, а также иных судов.

Указания в апелляционной жалобе на то, что суд не рассмотрел все доводы административного истца о незаконности оспариваемой нормы Правил, не исследовал и не дал оценки фактическим обстоятельствам дела, несостоятельны.

Согласно части 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 названной статьи, в полном объеме.

При рассмотрении данного административного дела указанные требования процессуального законодательства судом первой инстанции были соблюдены.

Установив, что пункт 5 Правил не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, следовательно, прав и законных интересов административного истца не нарушает, суд первой инстанции правомерно, на основании пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, принял решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления Администрации.

Суд первой инстанции правильно определил обстоятельства, имеющие значение для разрешения данного иска, в решении приведены и проанализированы нормы права, подлежащие применению в данном деле. Выводы суда, изложенные в решении, соответствуют обстоятельствам дела и приведенным нормам законодательства Российской Федерации, регулирующим рассматриваемые правоотношения. Доводы в апелляционной жалобе о нарушении и неправильном применении судом норм материального права ошибочны.

Решение суда первой инстанции должным образом мотивировано, вынесено при правильном применении норм материального права, с соблюдением норм процессуального права. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения суда в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 23 марта 2022 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу администрации городского округа муниципального образования города Братска — без удовлетворения.

---