Решение Верховного Суда РФ от 21.07.2022 № АКПИ22-366

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании частично недействующими пунктов 49 — 51 Порядка проведения всероссийской олимпиады школьников, утв. приказом Минпросвещения России от 27.11.2020 № 678>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Назаровой А.М.,

при секретаре Е.,

с участием прокурора Слободина С.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Л. о признании частично недействующими пунктов 49 - 51 Порядка проведения всероссийской олимпиады школьников, утвержденного приказом Министерства просвещения Российской Федерации от 27 ноября 2020 г. № 678,

приказом Министерства просвещения Российской Федерации (далее — Минпросвещения России) от 27 ноября 2020 г. № 678 (далее — Приказ) утвержден Порядок проведения всероссийской олимпиады школьников (далее — Порядок). Нормативный правовой акт 5 марта 2021 г. зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России), № 62664, и опубликован на «Официальном интернет-портале правовой информации» (http://pravo.gov.ru).

Пунктом 49 Порядка установлено, что к участию в заключительном этапе всероссийской олимпиады школьников (далее также — олимпиады, ВСОШ) по каждому общеобразовательному предмету допускаются (абзац первый): участники регионального этапа олимпиады текущего учебного года, выполнившие олимпиадные задания регионального этапа олимпиады по соответствующему общеобразовательному предмету, и набравшие необходимое для участия в заключительном этапе олимпиады количество баллов, установленное Министерством по общеобразовательному предмету и классу, определяемое в соответствии с пунктом 51 Порядка (далее — проходной балл) (абзац второй); победители и призеры заключительного этапа олимпиады предыдущего учебного года, продолжающие освоение основных образовательных программ начального общего, основного общего и среднего общего образования (абзац третий). В случае если в субъекте Российской Федерации или федеральной территории «Сириус» ни один участник регионального этапа олимпиады текущего учебного года по соответствующему общеобразовательному предмету не набрал необходимое для участия в заключительном этапе олимпиады количество баллов, установленное Министерством по общеобразовательному предмету и классу, субъект Российской Федерации, в том числе федеральная территория «Сириус», вправе направить для участия в заключительном этапе олимпиады по данному предмету одного участника регионального этапа олимпиады текущего учебного года, набравшего наибольшее количество баллов, но не менее 50 процентов от установленного Министерством количества баллов (далее — участники по квоте) (абзац четвертый).

Согласно пункту 50 Порядка общее количество участников заключительного этапа олимпиады определяется путем суммирования количества участников заключительного этапа олимпиады по каждому общеобразовательному предмету, набравших необходимое количество баллов, установленное Министерством (далее — участники заключительного этапа олимпиады по проходному баллу), количества победителей и призеров олимпиады года, предшествующего году проведения олимпиады (далее вместе — приглашенные участники заключительного этапа олимпиады), и количества участников по квоте (абзац первый). Определение количества участников заключительного этапа олимпиады по проходному баллу осуществляет Министерство с учетом количества победителей и призеров олимпиады года, предшествующего году проведения олимпиады, и предложений Центрального оргкомитета (абзац второй). Определение общего количества участников заключительного этапа олимпиады по проходному баллу по конкретным общеобразовательным предметам осуществляется с учетом (абзац третий): среднего количества участников заключительного этапа олимпиады по проходному баллу по конкретному общеобразовательному предмету за 3 года, предшествующих году проведения олимпиады (абзац четвертый); наличия международной олимпиады по соответствующему общеобразовательному предмету, для участия в которой Министерство в соответствии с пунктом 1 части 4 статьи 71 Федерального закона от 29 декабря 2020 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» формирует состав сборной команды Российской Федерации (далее — международная олимпиада) (абзац пятый); соответствия общеобразовательного предмета, по которому проводится олимпиада, учебному предмету в перечне предметов, по которым проводится государственная итоговая аттестация по программам основного общего и среднего общего образования (далее — ГИА) (абзац шестой); дополнительных 50 мест, распределенных Центральным оргкомитетом олимпиады в зависимости от контрольных цифр приема на обучение по специальностям, направлениям подготовки за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета на очередной год (абзац седьмой). В случае если по общеобразовательному предмету проводится международная олимпиада, то к среднему количеству заключительного этапа олимпиады по проходному баллу по указанному общеобразовательному предмету за 3 года, предшествующих году проведения олимпиады, может быть по предложению Центрального оргкомитета добавлено 10 процентов от этого количества (в соответствии с правилами математического округления) (абзац восьмой). В случае если общеобразовательный предмет включен в перечень учебных предметов, по которым проводится ГИА, то к среднему количеству участников заключительного этапа олимпиады по проходному баллу по указанному общеобразовательному предмету за 3 года, предшествующих году проведения олимпиады, может быть по предложению Центрального оргкомитета добавлено 5 процентов от этого количества (в соответствии с правилами математического округления) (абзац девятый).

Пунктом 51 Порядка предусмотрено, что проходной балл по конкретному общеобразовательному предмету определяется Министерством таким образом, чтобы обеспечить примерно одинаковое количество участников заключительного этапа олимпиады в каждой возрастной группе (в соответствии с выполняемыми олимпиадными заданиями), исходя из количества участников заключительного этапа олимпиады по проходному баллу по конкретному общеобразовательному предмету, устанавливаемому Центральным оргкомитетом олимпиады в соответствии с пунктом 50 Порядка, и количества победителей и призеров заключительного этапа олимпиады предыдущего учебного года, продолжающих освоение основных образовательных программ начального общего, основного общего и среднего общего образования (абзац первый). По результатам участников регионального этапа олимпиады по каждому общеобразовательному предмету формируются списки участников по классам (в соответствии с выполняемыми олимпиадными заданиями). Список по каждому классу ранжируется в порядке убывания набранных баллов (абзац второй). Участниками заключительного этапа по каждому классу становятся лица, занимающие верхние позиции в ранжированном списке до места в рейтинге, соответствующего количеству участников заключительного этапа олимпиады по проходному баллу по конкретному общеобразовательному предмету и классу (абзац третий). При равенстве баллов у нескольких участников регионального этапа олимпиады по конкретному классу, не дающего однозначно определить состав участников заключительного этапа, количество участников по указанному классу изменяется в сторону уменьшения. Оставшееся количество мест по данному общеобразовательному предмету по данному классу получают участники других классов по данному общеобразовательному предмету, набравшие наибольшее количество баллов. При этом общее количество участников заключительного этапа олимпиады по проходному баллу по конкретному общеобразовательному предмету должно соответствовать количеству, установленному Центральным оргкомитетом олимпиады в соответствии с пунктом 50 Порядка (абзац четвертый).

Л. обратилась в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением, в котором просит признать недействующими абзацы третий и четвертый пункта 49, абзацы первый - четвертый пункта 50, абзац первый и первое предложение абзаца четвертого пункта 51 Порядка, ссылаясь на то, что в нарушение пунктов 2 и 11 части 1 статьи 3, части 1 статьи 77 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 273-ФЗ) оспариваемые предписания Порядка, вопреки целям выявления и поддержки лиц, проявивших выдающиеся способности, закрепляют условия участия в заключительном этапе олимпиады, устраняющие конкуренцию в сфере образования, не учитывают рост рождаемости в предшествующие годы, устанавливают ограничения участия в олимпиаде по территориальному и численному признакам с привязкой к возрастным группам, носят регрессный характер.

В обоснование своего требования административный истец указала, что в России ежегодно растет рождаемость и популярность участия в школьной олимпиаде, в сборной г. Москвы ее дочь и более чем 7 человек набрали 173 балла, однако данная группа школьников не смогла пройти на всероссийский этап, не набрав проходного балла для участия в заключительном этапе олимпиады в силу того, что в соответствии с оспариваемыми нормами Порядка количество участников по 11 классу изменяется в сторону уменьшения, а к заключительному этапу допускаются участники региональных олимпиад, не набравшие проходной, но набравшие наибольший балл по региону. Прямая зависимость от количества участников заключительного этапа олимпиады за предыдущие три года, без учета демографической ситуации, напрямую влияет на исчисление проходного балла и, как следствие, сокращает количество участников олимпиады, а образовательная система не выявляет и не поддерживает лиц, проявивших выдающиеся способности, а также не оказывает содействие в получении такими лицами образования. Лица, получившие статус «призера заключительного этапа олимпиады» в 9 м классе, когда задания намного легче, получая автоматический переход в 10 класс, готовятся лишь к заключительному этапу олимпиады, при том что школьники, не имеющие такого преимущества, готовятся к школьному, муниципальному, региональному этапу олимпиады, что требует временных затрат и усилий, направленных на конкурентную борьбу. Условие о равенстве участников трех возрастных групп ставит в зависимое положение возрастные группы по отношению друг к другу, что создает дополнительную преграду к участию во всероссийском этапе олимпиады. Действие оспариваемых правил нарушает право ее дочери на получение государственной поддержки как одаренного ребенка.

В судебном заседании Л. поддержала заявленное требование, просила его удовлетворить.

Административный ответчик Минпросвещения России и заинтересованное лицо Минюст России в письменных возражениях (отзыве) на административное исковое заявление указали, что оспариваемый нормативный правовой акт издан федеральным органом исполнительной власти в пределах предоставленных ему полномочий с соблюдением установленного порядка, оспариваемые нормы не противоречат актам большей юридической силы и не нарушают прав, свобод и законных интересов административного истца и ее дочери, на день обращения в суд являвшейся несовершеннолетней.

В судебном заседании представитель Минпросвещения России М.Ю. и представитель Минюста России М.Р. поддержали изложенные в возражениях правовые позиции и просили отказать в удовлетворении административного иска.

Выслушав стороны, заинтересованное лицо, проверив оспариваемые нормативные положения на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Слободина С.А., полагавшего, что заявленные требования не подлежат удовлетворению, Верховный Суд Российской Федерации находит административное исковое заявление не подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.

Общественные отношения, возникающие в сфере образования в связи с реализацией права на образование, обеспечением государственных гарантий прав и свобод человека в сфере образования и созданием условий для реализации права на образование, регулирует Федеральный закон № 273-ФЗ, устанавливающий правовые, организационные и экономические основы образования в Российской Федерации, основные принципы государственной политики Российской Федерации в сфере образования, общие правила функционирования системы образования и осуществления образовательной деятельности, определяющий правовое положение участников отношений в сфере образования.

Статьей 77 этого закона установлено, что в Российской Федерации осуществляются выявление и поддержка лиц, проявивших выдающиеся способности, а также оказывается содействие в получении такими лицами образования (часть 1). В целях выявления и развития у обучающихся творческих способностей и интереса к научной (научно-исследовательской) деятельности, пропаганды научных знаний проводятся всероссийская олимпиада школьников и олимпиады школьников. Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере общего образования, утверждаются порядок и сроки проведения всероссийской олимпиады школьников, включая перечень общеобразовательных предметов, по которым она проводится, итоговые результаты всероссийской олимпиады школьников, образцы дипломов победителей и призеров всероссийской олимпиады школьников.

Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере общего образования в соответствии с Положением о Министерстве просвещения Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 28 июля 2018 г. № 884, является Минпросвещения России (пункт 1), которое на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации принимает порядок и сроки проведения всероссийской олимпиады школьников, включая перечень общеобразовательных предметов, по которым она проводится, итоговые результаты ее проведения, образцы дипломов победителей и призеров всероссийской олимпиады школьников (подпункт 4.2.33 пункта 4).

Следовательно, оспариваемый в части нормативный правовой акт принят полномочным федеральным органом исполнительной власти с соблюдением формы и порядка введения в действие.

Государственная политика и правовое регулирование отношений в сфере образования основываются на принципах обеспечения права каждого человека на образование, недопустимости дискриминации в сфере образования, недопустимости ограничения или устранения конкуренции в сфере образования (пункты 2 и 11 части 1 статьи 3 Федерального закона № 273-ФЗ).

В Российской Федерации осуществляются выявление и поддержка лиц, проявивших выдающиеся способности, а также оказывается содействие в получении такими лицами образования (часть 1 статьи 77 Федерального закона № 273-ФЗ).

Пункт 22 части 1 статьи 34 Федерального закона № 273-ФЗ предоставляет обучающимся академические права на развитие своих творческих способностей и интересов, включая участие в конкурсах, олимпиадах, выставках, смотрах, физкультурных мероприятиях, спортивных мероприятиях, в том числе в официальных спортивных соревнованиях, и других массовых мероприятиях.

Победители и призеры заключительного этапа всероссийской олимпиады школьников в силу части 4 статьи 71 названного федерального закона имеют право на прием на обучение без вступительных испытаний в соответствии с частью 1 данной статьи.

Анализ приведенных положений Федерального закона № 273-ФЗ указывает на то, что участие в олимпиаде является правом обучающихся, а не их обязанностью, обучающиеся принимают участие в олимпиаде на добровольной основе. Названный закон не регулирует вопросы, непосредственно связанные с ее проведением.

По смыслу Порядка, наиболее массовым этапом олимпиады по количеству участников является школьный, в котором принимают участие все желающие, осваивающие основные образовательные программы начального общего, основного общего и среднего общего образования. Количество участников всех последующих этапов определяется с учетом победителей и призеров предыдущего этапа олимпиады (пункты 33, 42 и 49 Порядка).

Вопреки доводам административного истца, оспариваемые положения не противоречат приведенным нормам закона и не устанавливают условия, устраняющие конкуренцию в сфере образования, и не ограничивают ее.

По данным Минпросвещения России, количество участников заключительного этапа олимпиады ежегодно варьируется. Увеличение количества участников обусловлено добровольным характером участия в олимпиаде и возрастающей популяризацией олимпийского движения, а также желанием обучающихся использовать все предоставленные им законодательством Российской Федерации об образовании возможности для получения образования согласно склонностям и потребностям, для самореализации и свободного развития способностей. При этом показатели рождаемости населения Российской Федерации влияния на количество участников заключительного этапа олимпиады не оказывают.

Федеральный закон № 273-ФЗ не содержит норм, связывающих определение количества участников олимпиады с ростом рождаемости в России.

Из возражений административного ответчика следует, что резкое увеличение количества участников заключительного этапа олимпиады в 2019/2020 учебном году произошло в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19) на территории Российской Федерации, когда, в том числе при поддержке Правительства Российской Федерации и Минобрнауки России, было принято решение о признании участников регионального этапа олимпиады, завершающих освоение основных образовательных программ среднего общего образования в 2019/20 учебном году и набравших необходимое для участия в заключительном этапе олимпиады количество баллов, установленное Минпросвещения России в 2020 году, призерами 2019/20 учебного года согласно приказу Минпросвещения России от 28 апреля 2020 г. № 189 «Об особенностях проведения всероссийской олимпиады школьников в 2019/20 учебном году и утверждении ее итоговых результатов по каждому общеобразовательному предмету» (далее — Приказ № 189).

В 2020/21 учебном году в целях недопущения дискриминации в сфере образования в число участников заключительного этапа олимпиады вошли, в том числе участники регионального этапа 2019/20 учебного года, набравшие необходимое для участия в заключительном этапе количество баллов, установленное Минпросвещения России в 2020 году, но не признанные призерами олимпиады на основании Приказа № 189, что также привело к росту количества участников заключительного этапа олимпиады.

С учетом сложившихся обстоятельств в целях соблюдения баланса интересов всех участников ВСОШ административным ответчиком принято решение не учитывать участников ВСОШ 2019/20 учебного года при определении количества участников заключительного этапа олимпиады начиная с 2021/22 учебного года (пункт 3 Приказа). При этом в связи с новыми подходами к определению общего количества участников заключительного этапа ВСОШ, закрепленными в пунктах 50 и 51 Порядка и позволяющими в большей степени учитывать интересы лиц, проявивших выдающиеся способности, в целях их поддержки и содействия в получении такими лицами образования в 2021/22 учебном году также произошло увеличение количества участников заключительного этапа ВСОШ (6142 участника).

Таким образом, приведенная административным ответчиком статистика свидетельствует об устойчивой тенденции к ежегодному увеличению количества участников заключительного этапа вне зависимости от показателей рождаемости населения Российской Федерации.

Установленный в оспариваемых пунктах Порядка подход к определению количества участников заключительного этапа олимпиады позволяет устанавливать общее количество участников заключительного этапа ВСОШ с учетом изменения динамики их фактического количества.

Нельзя согласиться с утверждением административного истца об имеющихся преимуществах победителей и призеров заключительного этапа ВСОШ предыдущего учебного года, допущенных на основании абзаца третьего пункта 49 Порядка к участию в заключительном этапе олимпиады текущего года, в связи с отсутствием необходимости подготовки к другим ее этапам по следующим основаниям.

С учетом пунктов 14 и 16 Порядка, касающихся организационно-методического сопровождения ВСОШ, на основании государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ) подведомственной Минпросвещения России организацией (далее — уполномоченная организация), полномочий центральных предметно-методических комиссий ВСОШ по каждому общеобразовательному предмету по разработке и направлению в Минпросвещения России предложений по совершенствованию подходов к определению содержания олимпиадных заданий, участию в организованной уполномоченной организацией работе по разработке олимпиадных заданий регионального и заключительного этапов ВСОШ по каждому общеобразовательному предмету на основе содержания образовательных программ основного общего и среднего общего образования углубленного уровня и соответствующей направленности (профиля), критериев и методик оценивания выполненных олимпиадных заданий, а также норм Положения о формировании государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ) в отношении федеральных государственных учреждений и финансовом обеспечении выполнения государственного задания, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июня 2015 г. № 640, касающихся утверждения государственного задания, работа по разработке комплектов олимпиадных заданий организуется уполномоченной организацией ежегодно.

Порядком также предусмотрены положения, касающиеся конфиденциальности информации, содержащейся в комплектах олимпиадных заданий, разрабатываемых для проведения этапов ВСОШ по каждому общеобразовательному предмету (пункт 58 Порядка).

Таким образом, все участники заключительного этапа олимпиады находятся в равных условиях по сложности выполнения олимпиадных заданий, обусловленной ежегодным их обновлением комплектов, а также отсутствием возможности ознакомления с ними до начала выполнения участниками ВСОШ соответствующего этапа заданий.

Следовательно, исходя из целей проведения ВСОШ, закрепленных в частях 1 и 3 статьи 77 Федерального закона № 273-ФЗ, и состязательного характера ее проведения нарушения прав иных участников ВСОШ отсутствуют.

Обеспечение равенства участников заключительного этапа олимпиады в каждой возрастной группе вызвано необходимостью соблюдения предусмотренного пунктом 22 части 1 статьи 34 Федерального закона № 273-ФЗ права обучающихся на развитие своих творческих способностей и интересов, включая участие в олимпиадах, а также права последующего приема на обучение по образовательным программам высшего образования (программам бакалавриата и специалитета). Лишение возможности обучающихся отдельных возрастных групп реализовывать указанные права, на что фактически направлены требования административного истца, будет свидетельствовать о нарушении установленного частью 1 статьи 3 Федерального закона № 273-ФЗ такого принципа государственной политики и правового регулирования отношений в сфере образования, как недопустимость дискриминации в сфере образования.

Требование, касающееся необходимости перераспределения количества участников регионального этапа ВСОШ в случае отсутствия возможности однозначного определения состава участников заключительного этапа, обусловлено недопустимостью превышения количества участников заключительного этапа олимпиады, определенного Минпросвещения России с учетом средств федерального бюджета на финансовое обеспечение проведения заключительного этапа ВСОШ (за исключением расходов на страхование жизни и здоровья участников заключительного этапа олимпиады, проезд участников заключительного этапа олимпиады и сопровождающих лиц к месту проведения заключительного этапа олимпиады и обратно, расходов на питание, проживание, транспортное и экскурсионное обслуживание сопровождающих лиц), выделенных Минпросвещения России на основании пункта 84 Порядка.

В соответствии со статьей 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее — БК РФ) финансирование заключительного этапа ВСОШ является расходным обязательством Российской Федерации и в силу статьи 65 БК РФ предусматривается в законе о бюджете на соответствующий финансовый год и плановый период в составе соответствующего бюджета. Выделение бюджетных ассигнований на принятие новых видов расходных обязательств или увеличение бюджетных ассигнований на исполнение существующих видов расходных обязательств может осуществляться только с начала очередного финансового года при условии включения соответствующих бюджетных ассигнований в закон (решение) о бюджете либо в текущем финансовом году после внесения соответствующих изменений в закон (решение) о бюджете при наличии соответствующих источников дополнительных поступлений в бюджет и (или) при сокращении бюджетных ассигнований по отдельным статьям расходов бюджета (часть 2 статьи 83 БК РФ).

Несмотря на возрастающую потребность экономики Российской Федерации в научных, технических и инженерных кадрах и увеличивающийся в связи с этим рост количества участников ВСОШ по таким общеобразовательным предметам, как, например, информатика, математика и физика, положениями Порядка обеспечивается равный доступ к участию во ВСОШ всех участников по всем общеобразовательным предметам путем расчета количества участников ВСОШ вне зависимости от общеобразовательного предмета. Это подтверждается также тем, что согласно пункту 51 Порядка при уменьшении количества участников регионального этапа ВСОШ в случае отсутствия возможности однозначного определения состава участников заключительного этапа по определенному классу оставшееся количество мест по данному общеобразовательному предмету по данному классу получают участники других классов по данному общеобразовательному предмету, набравшие наибольшее количество баллов.

Из материалов дела усматривается, что Порядок разрабатывался при участии экспертов в сфере организации олимпиад школьников и иных интеллектуальных состязаний, прошел обсуждение в субъектах Российской Федерации, максимально учитывает интересы участников олимпиады исходя из принципа баланса указанных интересов и недопустимости дискриминации в сфере образования, содействует реализации права обучающихся на развитие своих творческих способностей и интересов, включая участие в олимпиадах, направлен на выявление и поддержку лиц, проявивших выдающиеся способности, а также на оказание им содействия в получении образования.

Учитывая, что Порядок в оспариваемой части соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает прав, свобод и законных интересов административного истца, в удовлетворении заявленного требования надлежит отказать в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления Л. о признании частично недействующими пунктов 49 - 51 Порядка проведения всероссийской олимпиады школьников, утвержденного приказом Министерства просвещения Российской Федерации от 27 ноября 2020 г. № 678, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

---