Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 06.12.2022 № АПЛ22-423

<Об оставлении без изменения решения Верховного Суда РФ от 21.07.2022 № АКПИ22-366, которым было отказано в удовлетворении заявления о признании частично недействующими пунктов 49 — 51 Порядка проведения всероссийской олимпиады школьников, утв. приказом Минпросвещения России от 27.11.2020 № 678>

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Зайцева В.Ю.,

членов коллегии Ксенофонтовой Н.А., Ситникова Ю.В.,

при секретаре Ш.,

с участием прокурора Смирновой М.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Л. о признании частично недействующими пунктов 49 - 51 Порядка проведения всероссийской олимпиады школьников, утвержденного приказом Министерства просвещения Российской Федерации от 27 ноября 2020 г. № 678,

по апелляционной жалобе Т. на решение Верховного Суда Российской Федерации от 21 июля 2022 г. по делу № АКПИ22-366, которым в удовлетворении административного иска отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., объяснения представителя Т. — Л., поддержавшей апелляционную жалобу, возражения представителей Министерства просвещения Российской Федерации М. и А. относительно доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Смирновой М.В., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

приказом Министерства просвещения Российской Федерации (далее также — Минпросвещения России, Министерство) от 27 ноября 2020 г. № 678, который 5 марта 2021 г. зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России), регистрационный номер 62664, и размещен на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru), утвержден Порядок проведения всероссийской олимпиады школьников (далее — Порядок).

Порядок исходя из его пункта 1 устанавливает правила и сроки проведения всероссийской олимпиады школьников (далее также — Олимпиада), перечень общеобразовательных предметов, по которым она проводится, определяет участников Олимпиады, их права и обязанности, правила подведения итогов и утверждения результатов Олимпиады, образцы дипломов победителей и призеров Олимпиады и действует в редакции приказа Минпросвещения России от 14 февраля 2022 г. № 73.

Раздел III Порядка, включающий пункты 21 - 55, регламентирует проведение Олимпиады.

Согласно пункту 49 к участию в заключительном этапе Олимпиады (далее также — заключительный этап) по каждому общеобразовательному предмету допускаются (абзац первый): участники регионального этапа Олимпиады (далее также — региональный этап) текущего учебного года, выполнившие олимпиадные задания регионального этапа по соответствующему общеобразовательному предмету и набравшие необходимое для участия в заключительном этапе количество баллов, установленное Министерством по общеобразовательному предмету и классу, определяемое в соответствии с пунктом 51 Порядка (далее — проходной балл) (абзац второй); победители и призеры заключительного этапа Олимпиады предыдущего учебного года, продолжающие освоение основных образовательных программ начального общего, основного общего и среднего общего образования (абзац третий). В случае если в субъекте Российской Федерации или федеральной территории «Сириус» ни один участник регионального этапа Олимпиады текущего учебного года по соответствующему общеобразовательному предмету не набрал необходимое для участия в заключительном этапе количество баллов, установленное Министерством по общеобразовательному предмету и классу, субъект Российской Федерации, в том числе федеральная территория «Сириус», вправе направить для участия в заключительном этапе по данному предмету одного участника регионального этапа Олимпиады текущего учебного года, набравшего наибольшее количество баллов, но не менее 50 процентов от установленного Министерством количества баллов (далее также — участники по квоте) (абзац четвертый).

Пункт 50 Порядка предусматривает, что общее количество участников заключительного этапа определяется путем суммирования количества участников заключительного этапа по каждому общеобразовательному предмету, набравших необходимое количество баллов, установленное Министерством (далее — участники заключительного этапа по проходному баллу), количества победителей и призеров Олимпиады года, предшествующего году проведения Олимпиады, и количества участников по квоте (абзац первый). Определение количества участников заключительного этапа по проходному баллу осуществляет Министерство с учетом количества победителей и призеров Олимпиады года, предшествующего году проведения Олимпиады, и предложений Центрального организационного комитета Олимпиады (далее — Центральный оргкомитет) (абзац второй).

Определение общего количества участников заключительного этапа по проходному баллу по конкретным общеобразовательным предметам осуществляется с учетом (абзац третий): среднего количества участников заключительного этапа по проходному баллу по конкретному общеобразовательному предмету за 3 года, предшествующих году проведения Олимпиады (абзац четвертый); наличия международной олимпиады по соответствующему общеобразовательному предмету, для участия в которой Министерство в соответствии с пунктом 1 части 4 статьи 71 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (далее — Закон об образовании) формирует состав сборной команды Российской Федерации (абзац пятый); соответствия общеобразовательного предмета, по которому проводится Олимпиада, учебному предмету в перечне предметов, по которым проводится государственная итоговая аттестация по программам основного общего и среднего общего образования (абзац шестой); дополнительных 50 мест, распределенных Центральным оргкомитетом в зависимости от контрольных цифр приема на обучение по специальностям, направлениям подготовки за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета на очередной год (абзац седьмой).

В случае если по общеобразовательному предмету проводится названная международная олимпиада, то к среднему количеству заключительного этапа по проходному баллу по указанному общеобразовательному предмету за 3 года, предшествующих году проведения Олимпиады, может быть по предложению Центрального оргкомитета добавлено 10 процентов от этого количества (в соответствии с правилами математического округления) (абзац восьмой). В случае если общеобразовательный предмет включен в перечень учебных предметов, по которым проводится государственная итоговая аттестация по программам основного общего и среднего общего образования, то к среднему количеству участников заключительного этапа по проходному баллу по указанному общеобразовательному предмету за 3 года, предшествующих году проведения Олимпиады, может быть по предложению Центрального оргкомитета добавлено 5 процентов от этого количества (в соответствии с правилами математического округления) (абзац девятый).

В силу пункта 51 Порядка проходной балл по конкретному общеобразовательному предмету определяется Министерством таким образом, чтобы обеспечить примерно одинаковое количество участников заключительного этапа в каждой возрастной группе (в соответствии с выполняемыми олимпиадными заданиями), исходя из количества участников заключительного этапа по проходному баллу по конкретному общеобразовательному предмету, устанавливаемому Центральным оргкомитетом в соответствии с пунктом 50 Порядка, и количества победителей и призеров заключительного этапа Олимпиады предыдущего учебного года, продолжающих освоение основных образовательных программ начального общего, основного общего и среднего общего образования (абзац первый). По результатам участников регионального этапа по каждому общеобразовательному предмету формируются списки участников по классам (в соответствии с выполняемыми олимпиадными заданиями). Список по каждому классу ранжируется в порядке убывания набранных баллов (абзац второй).

Участниками заключительного этапа по каждому классу становятся лица, занимающие верхние позиции в ранжированном списке до места в рейтинге, соответствующего количеству участников заключительного этапа по проходному баллу по конкретному общеобразовательному предмету и классу (абзац третий). При равенстве баллов у нескольких участников регионального этапа по конкретному классу, не дающем однозначно определить состав участников заключительного этапа, количество участников по указанному классу изменяется в сторону уменьшения. Оставшееся количество мест по данному общеобразовательному предмету по данному классу получают участники других классов по данному общеобразовательному предмету, набравшие наибольшее количество баллов. При этом общее количество участников заключительного этапа по проходному баллу по конкретному общеобразовательному предмету должно соответствовать количеству, установленному Центральным оргкомитетом в соответствии с пунктом 50 Порядка (абзац четвертый).

Л. в интересах ее несовершеннолетней дочери Т. обратилась в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением, в котором просила признать недействующими абзацы третий, четвертый пункта 49, абзацы первый - четвертый пункта 50, абзац первый, первое предложение абзаца четвертого пункта 51 Порядка, полагая, что они в нарушение пунктов 2, 11 части 1 статьи 3, части 1 статьи 77 Закона об образовании закрепляют условия участия в заключительном этапе Олимпиады, устраняющие конкуренцию в сфере образования, не учитывают рост рождаемости в предшествующие годы, устанавливают ограничения участия в Олимпиаде по территориальному и численному признакам с привязкой к возрастным группам, носят регрессный характер.

В обоснование заявленного требования указано, что в России ежегодно растет рождаемость и популярность участия в Олимпиаде, в сборной г. Москвы ее дочь и еще 7 школьников набрали по 173 балла, однако они не смогли пройти на заключительный этап, не набрав проходного балла для участия в нем ввиду того, что исходя из оспариваемых норм Порядка количество участников по 11-му классу изменяется в сторону уменьшения и к заключительному этапу допускаются участники регионального этапа, не набравшие проходной, но набравшие наибольший балл по региону. Прямая зависимость от количества участников заключительного этапа Олимпиады за предыдущие 3 года без учета демографической ситуации непосредственно влияет на исчисление проходного балла и, как следствие, сокращает количество участников Олимпиады, а образовательная система не выявляет и не поддерживает лиц, проявивших выдающиеся способности, а также не оказывает содействия в получении ими образования. Лица, приобретшие статус «призер заключительного этапа Олимпиады» в 9-м классе, когда задания намного легче, получая автоматический переход в 10-й класс, готовятся лишь к заключительному этапу, тогда как школьники, не имеющие такого преимущества, готовятся к школьному, муниципальному, региональному этапам Олимпиады, что требует временных затрат и усилий, направленных на конкурентную борьбу. Условие о равенстве участников трех возрастных групп ставит в зависимое положение возрастные группы по отношению друг к другу, что создает дополнительную преграду для участия в заключительном этапе. Действие оспариваемых правил нарушает право Т. на получение государственной поддержки как одаренного ребенка.

Минпросвещения России и привлеченный к участию в деле в качестве заинтересованного лица Минюст России возражали против удовлетворения заявленного требования, считая, что оспариваемый нормативный правовой акт издан федеральным органом исполнительной власти в пределах предоставленных ему полномочий с соблюдением установленного порядка, оспариваемые нормы не противоречат нормативным правовым актам большей юридической силы и не нарушают прав, свобод и законных интересов Т.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 21 июля 2022 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В поданной Т. апелляционной жалобе ставится вопрос об отмене данного решения, как незаконного и необоснованного, и принятии по делу нового решения об удовлетворении административного иска. По мнению административного истца, суд первой инстанции неправильно определил обстоятельства, имеющие значение для административного дела, установленные судом обстоятельства, имеющие значение для административного дела, не доказаны. Т. ссылается на: незаконность преимущества школьников из регионов, основанного лишь на территориальном признаке, и учета среднего количества участников заключительного этапа Олимпиады по проходному баллу за 3 года, предшествующих году проведения Олимпиады; ликвидацию конкуренции при допуске к участию в заключительном этапе призеров заключительного этапа Олимпиады предыдущего учебного года, продолжающих освоение основных образовательных программ начального общего, основного общего и среднего общего образования.

В возражениях на апелляционную жалобу и дополнительных письменных объяснениях к ним Минпросвещения России полагает, что обжалуемое решение принято с учетом правовых норм, регулирующих рассматриваемые отношения, при правильном их толковании, выводы суда являются мотивированными и обоснованными. Всем фактическим обстоятельствам, имеющим правовое значение для административного дела, судом дана надлежащая правовая оценка, доводы административного истца выводы суда о законности оспариваемых норм не опровергают и о необоснованности вынесенного решения не свидетельствуют.

Минюст России подал возражения на апелляционную жалобу, в которых поддержал позицию, изложенную в отзыве на административный иск, и просил рассмотреть апелляционную жалобу без участия его представителя.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены обжалуемого решения суда не находит.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. Отказывая в удовлетворении заявленного требования, суд первой инстанции правомерно исходил из того, что по настоящему административному делу такое основание для признания Порядка частично недействующим отсутствует.

Вывод суда о принятии Порядка в пределах компетенции административного ответчика согласуется с частью 3 статьи 77 Закона об образовании, пунктом 1, подпунктом 4.2.33 Положения о Министерстве просвещения Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 28 июля 2018 г. № 884, наделяющими Министерство полномочиями по утверждению порядка и сроков проведения всероссийской олимпиады школьников, включая перечень общеобразовательных предметов, по которым она проводится, итоговые результаты всероссийской олимпиады школьников, образцы дипломов победителей и призеров всероссийской олимпиады школьников. Процедура принятия, правила введения оспариваемого нормативного правового акта в действие соблюдены.

Закон об образовании, регулирующий общественные отношения, возникающие в сфере образования в связи с реализацией права на образование, обеспечением государственных гарантий прав и свобод человека в сфере образования и созданием условий для реализации права на образование (далее — отношения в сфере образования), устанавливает правовые, организационные и экономические основы образования в Российской Федерации, основные принципы государственной политики Российской Федерации в сфере образования, общие правила функционирования системы образования и осуществления образовательной деятельности, определяет правовое положение участников отношений в сфере образования (статья 1).

Статья 3 названного закона, перечисляя основные принципы государственной политики и правового регулирования отношений в сфере образования, относит к одним из них обеспечение права каждого человека на образование, недопустимость дискриминации в сфере образования; свободу выбора получения образования согласно склонностям и потребностям человека, создание условий для самореализации каждого человека, свободное развитие его способностей; недопустимость ограничения или устранения конкуренции в сфере образования (пункты 2, 7, 11 части 1).

Среди основных прав обучающихся указанный закон выделяет право на развитие творческих способностей и интересов, включая участие в конкурсах, олимпиадах, выставках, смотрах, физкультурных мероприятиях, спортивных мероприятиях, в том числе в официальных спортивных соревнованиях, и других массовых мероприятиях (пункт 22 части 1 статьи 34).

Организации получения образования лицами, проявившими выдающиеся способности, посвящена статья 77 Закона об образовании. В соответствии с ее частью 1 в Российской Федерации осуществляются выявление и поддержка лиц, проявивших выдающиеся способности, а также оказывается содействие в получении такими лицами образования. Частью 2 данной статьи закреплено, что в целях выявления и поддержки лиц, проявивших выдающиеся способности, федеральными государственными органами, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными и иными организациями организуются и проводятся олимпиады и иные интеллектуальные и (или) творческие конкурсы, физкультурные мероприятия и спортивные мероприятия (далее — конкурсы), направленные на выявление и развитие у обучающихся интеллектуальных и творческих способностей, способностей к занятиям физической культурой и спортом, интереса к научной (научно-исследовательской) деятельности, творческой деятельности, физкультурно-спортивной деятельности, на пропаганду научных знаний, творческих и спортивных достижений. Обучающиеся принимают участие в конкурсах на добровольной основе. Взимание платы за участие во всероссийской олимпиаде школьников, в олимпиадах и иных конкурсах, по итогам которых присуждаются премии для поддержки талантливой молодежи, не допускается.

Согласно части 3 названной статьи в целях выявления и развития у обучающихся творческих способностей и интереса к научной (научно-исследовательской) деятельности, пропаганды научных знаний проводятся всероссийская олимпиада школьников и олимпиады школьников. Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере общего образования, утверждаются порядок и сроки проведения всероссийской олимпиады школьников, включая перечень общеобразовательных предметов, по которым она проводится, итоговые результаты всероссийской олимпиады школьников, образцы дипломов победителей и призеров всероссийской олимпиады школьников. Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере высшего образования, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере общего образования, утверждаются порядок проведения олимпиад школьников, перечень и уровни олимпиад школьников, а также критерии определения уровней указанных олимпиад школьников, образцы дипломов победителей и призеров указанных олимпиад. В целях обеспечения соблюдения порядка проведения всероссийской олимпиады школьников, а также порядка проведения олимпиад школьников гражданам, аккредитованным в качестве общественных наблюдателей в соответствии с частью 15 статьи 59 Закона об образовании, предоставляется право присутствовать при проведении указанных олимпиад и направлять информацию о нарушениях, выявленных при их проведении, в федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие государственное управление в сфере образования, и органы местного самоуправления, осуществляющие управление в сфере образования.

Пункт 1 части 4 статьи 71 Закона об образовании наделяет победителей и призеров заключительного этапа всероссийской олимпиады школьников правом на прием на обучение по образовательным программам высшего образования (программам бакалавриата и программам специалитета) без вступительных испытаний в соответствии с частью 1 данной статьи.

Доводы административного истца о противоречии абзацев третьего, четвертого пункта 49, абзацев первого - четвертого пункта 50, абзаца первого, первого предложения абзаца четвертого пункта 51 Порядка пунктам 2, 11 части 1 статьи 3, части 1 статьи 77 Закона об образовании являлись предметом должной проверки суда первой инстанции и правомерно признаны несостоятельными.

Закон об образовании, как обоснованно отмечено в обжалуемом решении, норм, регламентирующих порядок проведения Олимпиады, не содержит.

Реализуя предоставленные федеральным законодателем полномочия, Минпросвещения России в отсутствие нормативного правового акта большей юридической силы, который предусматривал бы иное правовое регулирование, вправе было установить в Порядке положения: о допуске к участию в заключительном этапе Олимпиады по каждому общеобразовательному предмету победителей и призеров заключительного этапа Олимпиады предыдущего учебного года, продолжающих освоение основных образовательных программ начального общего, основного общего и среднего общего образования; о праве субъекта Российской Федерации в случае и при соблюдении условия, указанных в абзаце четвертом пункта 49 Порядка, направить для участия в заключительном этапе по соответствующему общеобразовательному предмету одного участника регионального этапа Олимпиады текущего учебного года; об определении общего количества участников заключительного этапа путем суммирования количества участников заключительного этапа по проходному баллу, количества победителей и призеров Олимпиады года, предшествующего году проведения Олимпиады, и количества участников по квоте; об определении Министерством количества участников заключительного этапа по проходному баллу с учетом количества победителей и призеров Олимпиады года, предшествующего году проведения Олимпиады, и предложений Центрального оргкомитета; об определении общего количества участников заключительного этапа по проходному баллу по конкретным общеобразовательным предметам с учетом среднего количества участников заключительного этапа по проходному баллу по конкретному общеобразовательному предмету за 3 года, предшествующих году проведения Олимпиады; об определении Министерством проходного балла по конкретному общеобразовательному предмету таким образом, чтобы обеспечить примерно одинаковое количество участников заключительного этапа в каждой возрастной группе, исходя из количества участников заключительного этапа по проходному баллу по конкретному общеобразовательному предмету, устанавливаемому Центральным оргкомитетом в соответствии с пунктом 50 Порядка, и количества победителей и призеров заключительного этапа Олимпиады предыдущего учебного года, продолжающих освоение основных образовательных программ начального общего, основного общего и среднего общего образования; об уменьшении количества участников по конкретному классу в случае равенства баллов у нескольких участников регионального этапа по указанному классу, не дающего однозначно определить состав участников заключительного этапа, с соответствующим распределением оставшегося количества мест по данному общеобразовательному предмету по данному классу среди участников других классов по данному общеобразовательному предмету при соблюдении требований, изложенных в абзаце четвертом пункта 51 Порядка.

В обжалуемом судебном решении верно указано, что Порядок разработан при участии экспертов в сфере организации олимпиад школьников и иных интеллектуальных состязаний, прошел обсуждение в субъектах Российской Федерации, оспариваемые нормы имеют цели: максимально учесть интересы участников Олимпиады исходя из принципа баланса указанных интересов и недопустимости дискриминации в сфере образования; содействовать реализации права обучающихся на развитие своих творческих способностей и интересов, включая участие в олимпиадах; способствовать выявлению и поддержке лиц, проявивших выдающиеся способности, а также оказанию им содействия в получении образования.

Вопреки доводам апелляционной жалобы оснований считать, что абзацы третий, четвертый пункта 49, абзацы первый - четвертый пункта 50, абзац первый, первое предложение абзаца четвертого пункта 51 Порядка содержат положения, которые нарушали бы основные принципы государственной политики и правового регулирования отношений в сфере образования, создавали бы препятствия для выявления и поддержки лиц, проявивших выдающиеся способности, а также для оказания содействия в получении такими лицами образования, не имеется.

Установив, что Порядок, принятый полномочным государственным органом исполнительной власти, в оспариваемой части каким-либо правовым нормам большей юридической силы не противоречит, суд первой инстанции правильно, руководствуясь пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, отказал административному истцу в удовлетворении заявленного требования.

Изложенные выводы суда основаны на нормах материального и процессуального права, нарушений процессуального законодательства, влекущих отмену обжалуемого решения суда в апелляционном порядке, не допущено.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 21 июля 2022 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Т. — без удовлетворения.

---