Решение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 19.07.2022 № АКПИ22-344

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующим пункта 29 Положения об оценке заявок на участие в закупке товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утв. постановлением Правительства РФ от 31.12.2021 № 2604>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

председательствующего судьи Верховного Суда Российской Федерации Назаровой А.М.,

судей Верховного Суда Российской Федерации Калининой Л.А., Кириллова В.С.,

при секретаре К.,

с участием прокурора Слободина С.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «Экомир» о признании недействующим пункта 29 Положения об оценке заявок на участие в закупке товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2021 г. № 2604,

постановлением Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2021 г. № 2604 утверждено Положение об оценке заявок на участие в закупке товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее — Положение). Нормативный правовой акт опубликован 4 января 2022 г. на «Официальном интернет-портале правовой информации» (http://pravo.gov.ru) и 17 января 2022 г. в Собрании законодательства Российской Федерации, № 3, ст. 577.

Согласно пункту 29 Положения показатель, предусмотренный подпунктом «г» пункта 24 Положения (наличие у участников закупки деловой репутации), может применяться исключительно при осуществлении закупок товаров, работ, услуг, поставщиками (подрядчиками, исполнителями) которых в соответствии с законодательством Российской Федерации могут являться только юридические лица и (или) индивидуальные предприниматели. В случае применения такого показателя оценки: а) осуществляется оценка количественного значения индекса деловой репутации участников закупки в соответствии с национальным стандартом в области оценки деловой репутации субъектов предпринимательской деятельности в порядке, установленном пунктом 20 Положения; б) документом, предусмотренным приложением № 1 к Положению, устанавливаются: документ, предусмотренный соответствующим национальным стандартом в области оценки деловой репутации субъектов предпринимательской деятельности и подтверждающий присвоение участнику закупки значения индекса деловой репутации; связанные с предметом контракта виды деятельности в соответствии с Общероссийским классификатором видов экономической деятельности, в отношении которых участнику закупки присвоен индекс деловой репутации.

Административный истец общество с ограниченной ответственностью «Экомир» (далее — Общество) обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим приведенного пункта Положения, указывая на то, что определенная в оспариваемой норме Положения система оценки заявок на участие в закупках товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд по показателю «деловая репутация» на основе национальных стандартов нарушает требования статьи 7, частей 1 и 8 статьи 32, статьи 39 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее — Федеральный закон № 44-ФЗ); допуская в оспариваемом пункте Положения отсылку на национальные стандарты, Правительство Российской Федерации тем самым делегировало свои полномочия по установлению порядка оценки третьим лицам — участникам работ по стандартизации, которыми такие стандарты разработаны, что, по мнению Общества, противоречит части 8 статьи 32 Федерального закона № 44-ФЗ. Как считает административный истец, дублирование критериев оценки, указанных в пункте 24 Положения и пункте 7.1 национального стандарта Российской Федерации ГОСТ Р 66.0.01-2017 «Оценка опыта и деловой репутации субъектов предпринимательской деятельности. Национальная система стандартов. Общие положения, требования и руководящие принципы», утвержденного и введенного в действие приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 21 ноября 2017 г. № 1795-ст (далее — ГОСТ Р 66.0.01-2017), приводит к необъективности оценки деловой репутации субъектов предпринимательской деятельности, установленной пунктом 29 Положения, что не соответствует положению пункта 4 части 1 статьи 32 Федерального закона № 44-ФЗ.

По утверждению административного истца, применение национального стандарта при проведении оценки индекса деловой репутации нарушает принцип открытости и прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок, так как национальные стандарты не публикуются как нормативные правовые акты в порядке, предусмотренном Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763, для общего доступа и сведения. Оспариваемый пункт Положения создает препятствия для оспаривания результатов оценки по правилам статьи 105 Федерального закона № 44-ФЗ, а отсутствие в открытом доступе информации о национальных стандартах, указанных в данном пункте Положения, влечет для Общества дополнительные расходы на приобретение копии стандарта у Федерального информационного фонда стандартов и (или) лицензий специализированных информационных систем.

В судебном заседании представитель административного истца Ш. поддержал заявленное требование, просил его удовлетворить.

Административный ответчик Правительство Российской Федерации поручило представлять свои интересы в Верховном Суде Российской Федерации Министерству финансов Российской Федерации (далее — Минфин России) (поручение от 12 мая 2022 г. № АБ-П13-7809), в письменных возражениях на административный иск указавшему, что оспариваемый нормативный правовой акт принят полномочным органом государственной власти, в оспариваемой части соответствует актам большей юридической силы и прав административного истца не нарушает.

В судебном заседании представитель административного ответчика Л. просила отказать в удовлетворении административного искового заявления.

Выслушав стороны, проверив оспариваемое нормативное положение на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Слободина С.А., полагавшего, что административный иск не подлежит удовлетворению, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

В соответствии со статьей 18 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (далее — Федеральный конституционный закон № 4-ФКЗ) Правительство Российской Федерации (далее — Правительство РФ) наделено полномочиями по осуществлению в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами, распоряжениями и поручениями Президента Российской Федерации регулирования экономических процессов (подпункт 1); по обеспечению единства экономического пространства и свободы экономической деятельности, свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств (подпункт 2), а также полномочиями по выработке государственной политики в сфере стандартизации и принятию мер по ее реализации (подпункт 5). Статьей 19 названного закона закреплены в числе прочих полномочия Правительства РФ по обеспечению исполнения федерального бюджета (подпункт 2).

Реализуя указанные полномочия, Правительство РФ в соответствии с частями 1 и 2 статьи 5 Федерального конституционного закона № 4-ФКЗ издает акты Правительства РФ, имеющие нормативный характер, — в форме постановлений, а по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, — в форме распоряжений Правительства РФ.

Частью 2 статьи 31 Федерального закона № 44-ФЗ Правительству РФ предоставлено право устанавливать к участникам закупок отдельных видов товаров, работ, услуг дополнительные требования, в том числе к наличию: финансовых ресурсов для исполнения контракта; на праве собственности или ином законном основании оборудования и других материальных ресурсов для исполнения контракта; опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации; необходимого количества специалистов и иных работников определенного уровня квалификации для исполнения контракта.

В случае установления Правительством РФ в соответствии с указанной нормой дополнительных требований к участникам закупок заказчики при определении поставщиков (подрядчиков, исполнителей) обязаны устанавливать такие дополнительные требования (часть 4 статьи 31 Федерального закона № 44-ФЗ).

Информация об установленных требованиях в соответствии с частями 1, 1.1, 2 и 2.1 названной статьи указывается заказчиком в извещении об осуществлении закупки и документации о закупке (в случае, если данным федеральным законом предусмотрена документация о закупке) (часть 5 статьи 31 Федерального закона № 44-ФЗ).

Требования, установленные статьей 31 Федерального закона № 44-ФЗ, предъявляются в равной мере ко всем участникам закупок (часть 7 статьи 31).

Как следует из положений части 8 статьи 31 закона, соответствие участников закупок указанным требованиям проверяет комиссия по осуществлению закупок, создаваемая заказчиком закупок в порядке статьи 39 Федерального закона № 44-ФЗ. При этом комиссия по осуществлению закупок не вправе возлагать на участников закупок обязанность подтверждать соответствие этим требованиям, за исключением случаев, если указанные требования установлены Правительством РФ в соответствии с частями 2 и 2.1 данной статьи.

Если заказчик или комиссия по осуществлению закупок обнаружит, что участник закупки не соответствует требованиям, указанным в части 1, частях 1.1, 2 и 2.1 (при наличии таких требований) статьи 31, или предоставил недостоверную информацию в отношении своего соответствия указанным требованиям, участник закупки в любой момент до заключения контракта отстраняется от участия в определении поставщика (подрядчика, исполнителя) или ему отказывается в заключении контракта с победителем определения поставщика (подрядчика, исполнителя). Участник закупки вправе обжаловать решение об отстранении участника закупки от участия в определении поставщика (подрядчика, исполнителя) или отказ от заключения контракта с победителем определения поставщика в порядке, установленном главой 6 Федерального закона № 44-ФЗ (части 9, 12 статьи 31).

Проведение оценки заявок участников закупки и критерии этой оценки регламентированы статьей 32 Федерального закона № 44-ФЗ, частью 8 которой Правительству РФ предоставлено право по установлению порядка оценки заявок участников закупки, а также предельных величин значимости каждого критерия. При этом заказчик для целей оценки заявок участников закупки в случае, если в соответствии с законодательством Российской Федерации установлены регулируемые цены (тарифы) на товары, работы, услуги, вправе не использовать критерии, указанные в пунктах 1 и 2 части 1 данной статьи.

Критерии, по которым осуществляется оценка заявок участников закупки, определены в части 1 статьи 32 названного закона, к числу которых также отнесены квалификация участников закупки, в том числе наличие у них финансовых ресурсов, на праве собственности или ином законном основании оборудования и других материальных ресурсов, опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации, специалистов и иных работников определенного уровня квалификации (подпункт 4).

Частью 4 указанной статьи закона на заказчика возложена обязанность по извещению участников закупки об используемых при определении поставщика (подрядчика, исполнителя) критериях и их величинах значимости. При этом количество используемых при определении поставщика (подрядчика, исполнителя) критериев, за исключением случаев проведения аукциона, должно быть не менее чем два, одним из которых является цена контракта или сумма цен единиц товара, работы, услуги. Не указанные в извещении об осуществлении закупки, документации о закупке (в случае, если данным федеральным законом предусмотрена документация о закупке) критерии и их величины значимости не могут применяться для целей оценки заявок.

Извещение об осуществлении закупки в числе иных документов и сведений должно содержать порядок рассмотрения и оценки заявок на участие в конкурсах в соответствии с Федеральным законом № 44-ФЗ (подпункт 4 части 1 статьи 42 Федерального закона № 44-ФЗ).

Согласно статье 3 Федерального закона от 29 июня 2015 г. № 162-ФЗ «О стандартизации в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 162-ФЗ) стандартизация направлена на достижение целей, указанных в данной статье, одной из которых является повышение качества продукции, выполнения работ, оказания услуг и повышение конкурентоспособности продукции российского производства (пункт 6 части 1). Одним из путей достижения целей стандартизации является реализация задачи применения документов по стандартизации при поставках товаров, выполнении работ, оказании услуг, в том числе при осуществлении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (пункт 4 части 2).

Под национальным стандартом понимается документ по стандартизации, который разработан участником или участниками работ по стандартизации, в отношении которого проведена экспертиза в техническом комитете по стандартизации или проектном техническом комитете по стандартизации и в котором для всеобщего применения устанавливаются общие характеристики объекта стандартизации, а также правила и общие принципы в отношении объекта стандартизации (пункт 5 статьи 2 Федерального закона № 162-ФЗ).

Виды документов по стандартизации определены статьей 14 Федерального закона № 162-ФЗ.

Документы национальной системы стандартизации применяются на добровольной основе одинаковым образом и в равной мере независимо от страны и (или) места происхождения продукции (товаров, работ, услуг), если иное не установлено законодательством Российской Федерации (часть 1 статьи 26 Федерального закона № 162-ФЗ).

Часть 1 статьи 27 названного закона допускает, что нормативные правовые акты могут содержать ссылки на официально опубликованные национальные стандарты и информационно-технические справочники.

Применение ссылок на национальные стандарты и (или) информационно-технические справочники в нормативных правовых актах допускается в целях обеспечения выполнения технических и функциональных требований нормативного правового акта и в случае, если Правительство РФ, заинтересованные федеральные органы исполнительной власти, Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом», иные заинтересованные государственные корпорации уполномочены на установление соответствующих требований (часть 2 статьи 27).

Официальное опубликование, издание и распространение документов национальной системы стандартизации и общероссийских классификаторов осуществляются в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере стандартизации (часть 2 статьи 28 Федерального закона № 162-ФЗ).

В силу части 3 статьи 30 данного закона свободному доступу на официальном сайте федерального органа исполнительной власти в сфере стандартизации в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» подлежат, в частности, национальные стандарты, которые включены в перечень национальных стандартов и информационно-технических справочников, ссылки на которые содержатся в нормативных правовых актах в соответствии со статьей 27 Федерального закона № 162-ФЗ.

Частью 5 статьи 30 названного закона предусмотрен порядок предоставления документов и копий документов, которые указаны в части 3 статьи 29 этого федерального закона (в электронной форме и (или) на бумажном носителе) федеральным органом исполнительной власти в сфере стандартизации за плату по запросам лиц, не отнесенных к органам государственной власти, Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» или суда.

Государственным органам, указанной государственной корпорации и суду такие документы по их запросам предоставляются безвозмездно.

Из приведенных норм федеральных законов о контрактной системе и стандартизации в их системной связи и взаимодействии следует, что содержание оспариваемого пункта Положения разработано Правительством РФ в полном соответствии с этими законоположениями, в пределах предоставленных федеральным законом полномочий и в надлежащей форме.

Определив Положением порядок оценки заявок участников закупки по соответствующим критериям и методику сравнения значений индексов показателя «деловая репутация», установленных в соответствии с национальными стандартами, Правительство РФ, вопреки доводам административного истца, не возлагает предоставленные Правительству РФ полномочия на третьих лиц — участников работ по стандартизации, а предписывает при оценке заявок участников закупки руководствоваться такими стандартами.

Как указывалось выше, полномочия по проведению оценки заявок участников закупки возложены на комиссию по осуществлению закупок и на заказчика закупок.

Предписание пункта 29 Положения не противоречит Федеральному закону № 44-ФЗ, поскольку показатель «деловая репутация» законом отнесен к категории дополнительных требований, предъявляемых к участникам закупок, которые могут устанавливаться Правительством РФ для конкретных видов закупок товаров, работ, услуг и который может применяться заказчиками только в случаях, установленных Правительством РФ. При этом в случаях, если установлены регулируемые цены (тарифы) на товары, работы, услуги, такой критерий для целей оценки участников закупки заказчик вправе не использовать, так как поставщик в таких случаях не может повлиять на изменение цены при участии в закупках, а его деловая репутация не оказывает существенного влияния на определение поставщика, который вправе добровольно выразить согласие предоставить товар, выполнить работы, оказать услуги именно по таким ценам (тарифам).

В то же время заказчик (комиссия) не вправе обязывать участника закупки предоставлять для участия в закупке сведения о его деловой репутации для целей подтверждения соответствия указанным требованиям, за исключением случаев, когда предъявление такого требования установлено Правительством РФ. Следовательно, предоставление таких сведений зависит от воли участника закупки и соответствует принципу добровольного участия в закупках, а также не ограничивает свободу участника закупок на выбор вида (видов) экономической деятельности.

Указанное дополнительное требование должно быть в обязательном порядке размещено в документации к закупке, размещаемой на официальном сайте государственных и муниципальных закупок, что позволяет всем участникам в равной мере ознакомиться с предъявляемыми требованиями к участникам закупки. Неразмещение такой информации на сайте закупок или неизвещение о ней участников закупок и предъявление при этом таких требований к участникам закупки при проведении оценки заявок может быть оспорено участниками закупки в порядке, предусмотренном Федеральным законом № 44-ФЗ, в том числе в суд.

Оценку критерия «деловая репутация» закон связывает с предъявлением такого дополнительного требования и в случае, если такое требование не предъявляется заказчиком к участнику закупки и, соответственно, не размещается на официальном сайте закупок, комиссия не вправе проводить оценку такого критерия. При нарушении такого порядка участник закупки не лишен права оспорить действия комиссии в суд в установленном порядке.

Из положений Федерального закона № 162-ФЗ следует, что нормативные правовые акты могут содержать ссылки на национальные стандарты в случаях необходимости применения таких стандартов.

Применение стандартов осуществляется на добровольной основе в целях поддержания единства применения технических нормативов и однообразных подходов в применении правил и общих принципов в отношении объекта стандартизации, а также в целях повышения качества продукции, выполнения работ, оказания услуг и повышения конкурентоспособности продукции российского производства.

Такой подход способствует исключению злоупотреблений в деятельности комиссий по осуществлению закупок при оценке заявок участников закупок, осуществляемой по индивидуальным индексам, сравнение между собой которых производится комиссией по методике, установленной Правительством РФ, в безотносительных единицах измерения (процентах), которые затем преобразуются в измерения в баллах по шкале баллов, и на основе таких баллов среди прочих критериев осуществляется окончательная оценка и отбор победителя закупки по наилучшим показателям баллов.

Формирование национального стандарта оценки деловой репутации лица, осуществляющего предпринимательскую деятельность, в целях его участия в закупках не является предметом регулирования Федерального закона № 44-ФЗ. Кроме того, согласно пункту 5.5 ГОСТ Р 66.0.01.2017 выполнение работ по оценке опыта и деловой репутации проводится по инициативе заявителя.

Орган по сертификации или орган инспекции проводит оценку опыта и деловой репутации субъекта предпринимательской деятельности на договорной основе с заявителем (пункт 6.2 ГОСТ Р 66.0.01.2017).

Приводимая в оспариваемом пункте Положения ссылка на применение при оценке заявок участников закупки национального стандарта оценки деловой репутации не нарушает право административного истца на добровольное участие в закупках. Общество вправе самостоятельно подготовить необходимые документы для участия в закупках в соответствии с предъявляемыми заказчиком требованиями, основанными на положениях федеральных законов о контрактной системе и стандартизации. Административный истец также не лишен доступа к информации о требованиях заказчика, подлежащих размещению на официальном сайте государственных и муниципальных закупок.

Предоставление информации о применяемых национальных стандартах на платной основе лицам, не отнесенным к государственным органам, государственной корпорации «Росатом» и судам, установлено законом и поэтому не может нарушать права административного истца.

Из изложенного следует, что пункт 29 Положения, предусматривающий ссылку на осуществление оценки заявок участников закупки по критерию «деловая репутация» на основе национальных стандартов не противоречит актам большей юридической силы, не нарушает прав административного истца в сфере экономической и иной предпринимательской деятельности, не возлагает на него каких-либо обязанностей по представлению документов и сведений, касающихся деловой репутации, не предусмотренных указанными федеральными законами, не препятствует в участии в конкурсах, осуществляемом на добровольной основе самим участником, и не препятствует обжалованию решений комиссии и заказчика в порядке, предусмотренном Федеральным законом № 44-ФЗ, не возлагает обязанности по внесению платы за получение информации об условиях закупки, включая сведения о национальных стандартах.

Учитывая, что оспариваемое положение нормативного правового акта не противоречит Федеральному закону № 44-ФЗ либо иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, не нарушает права административного истца, на основании пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в удовлетворении административного искового заявления следует отказать.

Руководствуясь статьями 175, 176, 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления общества с ограниченной ответственностью «Экомир» о признании недействующим пункта 29 Положения об оценке заявок на участие в закупке товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2021 г. № 2604, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---