Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 15.11.2022 № АПЛ22-409

<Об оставлении без изменения решения Верховного Суда РФ от 19.07.2022 № АКПИ22-344, которым было отказано в удовлетворении заявления о признании недействующим пункта 29 Положения об оценке заявок на участие в закупке товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утв. постановлением Правительства РФ от 31.12.2021 № 2604>

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Зайцева В.Ю.,

членов коллегии Ксенофонтовой Н.А., Ситникова Ю.В.,

при секретаре Ш.Н.,

с участием прокурора Клевцовой Е.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «Экомир» о признании недействующим пункта 29 Положения об оценке заявок на участие в закупке товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2021 г. № 2604,

по апелляционной жалобе общества с ограниченной ответственностью «Экомир» на решение Верховного Суда Российской Федерации от 19 июля 2022 г. по делу № АКПИ22-344, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., объяснения представителя общества с ограниченной ответственностью «Экомир» Ш.К., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражения относительно доводов апелляционной жалобы представителя Правительства Российской Федерации М., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Клевцовой Е.А., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

31 декабря 2021 г. Правительство Российской Федерации издало постановление № 2604, которым утвердило Положение об оценке заявок на участие в закупке товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее — Положение).

Нормативный правовой акт опубликован 4 января 2022 г. на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) и 17 января 2022 г. в Собрании законодательства Российской Федерации, № 3, ст. 577.

Раздел V Положения регулирует действия членов комиссии по осуществлению закупок по присвоению в случаях, предусмотренных Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон о контрактной системе), и в соответствии с Положением баллов заявкам (частям заявок) на основании информации и документов участников закупок (далее — оценка заявок) по критерию оценки «квалификация участников закупки» (пункты 24 - 30).

Пункт 24 Положения предусматривает, что для оценки заявок по критерию оценки «квалификация участников закупки» могут применяться, если иное не предусмотрено Положением, один или несколько поименованных в данной норме показателей оценки, в частности наличие у участников закупки деловой репутации (подпункт «г»).

Согласно пункту 29 Положения показатель, предусмотренный подпунктом «г» пункта 24 данного положения, может применяться исключительно при осуществлении закупок товаров, работ, услуг, поставщиками (подрядчиками, исполнителями) которых в соответствии с законодательством Российской Федерации могут являться только юридические лица и (или) индивидуальные предприниматели. В случае применения такого показателя оценки: а) осуществляется оценка количественного значения индекса деловой репутации участников закупки в соответствии с национальным стандартом в области оценки деловой репутации субъектов предпринимательской деятельности в порядке, установленном пунктом 20 Положения; б) документом, предусмотренным приложением № 1 к Положению, устанавливаются: документ, предусмотренный соответствующим национальным стандартом в области оценки деловой репутации субъектов предпринимательской деятельности и подтверждающий присвоение участнику закупки значения индекса деловой репутации; связанные с предметом контракта виды деятельности в соответствии с Общероссийским классификатором видов экономической деятельности, в отношении которых участнику закупки присвоен индекс деловой репутации.

Общество с ограниченной ответственностью «Экомир», являющееся профессиональным участником рынка по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов, наряду с прочим осуществляющее деятельность на основании государственных и муниципальных контрактов (далее также — Общество), обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим пункта 29 Положения. Указало, что определенная в оспариваемой норме система оценки заявок на участие в закупках товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд по показателю «деловая репутация» на основе национальных стандартов не соответствует требованиям статьи 7, частей 1, 8 статьи 32, статьи 39 Закона о контрактной системе; допуская отсылку к национальным стандартам в области оценки деловой репутации субъектов предпринимательской деятельности, Правительство Российской Федерации фактически передало свои полномочия по установлению порядка оценки заявок участников закупки третьим лицам — разработчикам стандартов. Общество полагает, что такое правовое регулирование не позволяет эффективно и достоверно оценить деловую репутацию участников закупки, создает необоснованные преимущества для недобросовестных участников рынка, ограничивает конкуренцию.

Административный истец свое требование аргументирует также тем, что показатели оценки заявок по критерию оценки «квалификация участников закупки», приведенные в пункте 24 Положения, практически полностью повторяют факторную модель из пункта 7.1 национального стандарта Российской Федерации ГОСТ Р 66.0.01-2017 «Оценка опыта и деловой репутации субъектов предпринимательской деятельности. Национальная система стандартов. Общие положения, требования и руководящие принципы» (далее — ГОСТ Р 66.0.01-2017), что приводит к необъективной оценке деловой репутации субъектов предпринимательской деятельности. Оценка соответствующих заявок по показателю «деловая репутация» комиссией по осуществлению закупок фактически не производится, а рассчитывается на основе национального стандарта, что препятствует Обществу (в случае несогласия с решением такой комиссии) оспорить его в порядке Закона о контрактной системе. Кроме того, по мнению Общества, применение национального стандарта при проведении оценки индекса деловой репутации нарушает принцип открытости и прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок, так как в большинстве случаев тексты национальных стандартов не размещены в открытом доступе. Необходимость приобретения копий стандарта у Федерального информационного фонда стандартов и (или) лицензий специализированных информационных систем влечет дополнительные расходы.

Административный ответчик — Правительство Российской Федерации — поручил представлять свои интересы в Верховном Суде Российской Федерации Министерству финансов Российской Федерации, административный иск не признал, просил в его удовлетворении отказать, так как оспариваемый в части нормативный правовой акт издан в пределах имеющихся полномочий, пункт 29 Положения соответствует действующему законодательству и не нарушает права и законные интересы административного истца.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 19 июля 2022 г. в удовлетворении административного искового заявления Обществу отказано.

В апелляционной жалобе административный истец, не согласившись с таким решением, просит его отменить, как незаконное и необоснованное, и принять по делу новое решение об удовлетворении административного иска. Указывает, что при вынесении решения судом первой инстанции неправильно применены нормы материального права и не установлены обстоятельства, имеющие значение для административного дела. Пункт 29 Положения призван регулировать оценку заявок по показателю «деловая репутация», включенному пунктом 4 части 1 статьи 32 Закона о контрактной системе в критерий «квалификация участников закупки», в связи с чем вывод суда первой инстанции о том, что показатель «деловая репутация» законом отнесен к категории дополнительных требований, предъявляемых к участникам закупок, которые могут устанавливаться Правительством Российской Федерации для конкретных видов закупок товаров, работ, услуг, применяемый заказчиками лишь в случаях, установленных Правительством Российской Федерации, не соответствует действительным обстоятельствам дела. Общество ссылается на то, что правовое регулирование, предусмотренное пунктом 29 Положения, способствует необъективной оценке деловой репутации и противоречит пункту 4 части 1 статьи 32 Закона о контрактной системе.

Кроме того, в нарушение части 3 статьи 27 Федерального закона от 29 июня 2015 г. № 162-ФЗ «О стандартизации в Российской Федерации» (далее — Закон о стандартизации) пункт 29 Положения не содержит ссылку на конкретный национальный стандарт с указанием даты утверждения и даты введения в действие, а также его пунктов и разделов.

В письменном отзыве Правительство Российской Федерации не согласилось с доводами апелляционной жалобы, полагая, что решение суда первой инстанции вынесено с учетом всех обстоятельств, имеющих значение для дела, при правильном применении норм материального права и с соблюдением норм процессуального права. Доводы апелляционной жалобы не содержат оснований для отмены или изменения обжалуемого решения суда первой инстанции.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на нее Правительства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения не находит.

На основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента Российской Федерации Правительство Российской Федерации, осуществляющее исполнительную власть в Российской Федерации наряду с иными федеральными органами исполнительной власти, издает постановления и распоряжения, а также обеспечивает их исполнение. Акты Правительства Российской Федерации, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации (часть 1 статьи 1, статья 2, части 1, 2 статьи 5 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»).

Согласно статье 18 названного закона Правительство Российской Федерации наделено полномочиями по осуществлению в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами, распоряжениями и поручениями Президента Российской Федерации регулирования экономических процессов (подпункт 1); по обеспечению единства экономического пространства и свободы экономической деятельности, свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств (подпункт 2), а также полномочиями по выработке государственной политики в сфере стандартизации и принятию мер по ее реализации (подпункт 5).

К полномочиям Правительства Российской Федерации в области бюджетной, финансовой и денежно-кредитной политики в числе прочих относятся полномочия по обеспечению исполнения федерального бюджета (подпункт 2 статьи 19 этого же закона).

Закон о контрактной системе регулирует отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, наряду с прочим в части, касающейся планирования закупок товаров, работ, услуг, определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), заключения предусмотренных данным федеральным законом контрактов (часть 1 статьи 1).

В случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок, Правительство Российской Федерации вправе принимать нормативные правовые акты, регулирующие указанные выше отношения (часть 2 статьи 2).

Закон о контрактной системе предоставляет Правительству Российской Федерации право устанавливать к участникам закупок отдельных видов товаров, работ, услуг дополнительные требования, в том числе к наличию: финансовых ресурсов для исполнения контракта; на праве собственности или ином законном основании оборудования и других материальных ресурсов для исполнения контракта; опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации; необходимого количества специалистов и иных работников определенного уровня квалификации для исполнения контракта (часть 2 статьи 31).

В случае установления Правительством Российской Федерации в соответствии с указанной нормой дополнительных требований к участникам закупок заказчики при определении поставщиков (подрядчиков, исполнителей) обязаны устанавливать такие дополнительные требования (часть 4 статьи 31 Закона о контрактной системе).

На основании приведенных законоположений суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что оспариваемое в части Положение утверждено Правительством Российской Федерации в пределах имеющихся полномочий.

В силу части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов, форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты, процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта, правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Рассматривая и разрешая настоящее административное дело, суд первой инстанции выполнил приведенные требования данного кодекса и пришел к правильному выводу о том, что пункт 29 Положения, предусматривающий ссылку на осуществление оценки заявок участников закупки по критерию «деловая репутация» на основе национальных стандартов, не нарушает прав административного истца в сфере экономической и иной предпринимательской деятельности, не возлагает на него каких-либо не предусмотренных законом дополнительных обязанностей, не противоречит актам большей юридической силы.

Для определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), за исключением осуществления закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), заказчик создает комиссию по осуществлению закупок. Проверка соответствия участников закупок требованиям, указанным в Законе о контрактной системе, осуществляется названной комиссией. При этом комиссия по осуществлению закупок не вправе возлагать на участников закупок обязанность подтверждать соответствие предъявляемым требованиям, за исключением случаев, если эти требования установлены Правительством Российской Федерации в соответствии с частями 2 и 2.1 статьи 31 Закона о контрактной системе (часть 8 статьи 31, часть 1 статьи 39 названного федерального закона).

Оценка заявок участников закупки и критерии этой оценки регламентированы статьей 32 Закона о контрактной системе.

Критерии, по которым осуществляется оценка заявок участников закупки, определены в части 1 названной статьи, к числу которых отнесена квалификация участников закупки, включающая наличие у них финансовых ресурсов, на праве собственности или ином законном основании оборудования и других материальных ресурсов, опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации, специалистов и иных работников определенного уровня квалификации (пункт 4).

Согласно части 8 этой же статьи порядок оценки заявок участников закупки, в том числе предельные величины значимости каждого критерия, устанавливается Правительством Российской Федерации. В случае, если в соответствии с законодательством Российской Федерации установлены регулируемые цены (тарифы) на товары, работы, услуги, заказчик для целей оценки заявок участников закупки вправе не использовать критерии, указанные в пунктах 1 и 2 части 1 статьи 32.

Определив Положением порядок оценки заявок участников закупки по соответствующим критериям и методику сравнения значений индексов показателя «деловая репутация», установленных в соответствии с национальными стандартами, Правительство Российской Федерации, вопреки доводам Общества, не возлагает свои полномочия по установлению порядка оценки заявок участников закупки на третьих лиц — участников работ по стандартизации, а предписывает при оценке заявок участников закупки руководствоваться этими стандартами.

Такая юридическая конструкция оспариваемой правовой нормы согласуется с требованиями Закона о стандартизации, направленного на обеспечение проведения единой государственной политики в сфере стандартизации и определяющего в числе прочего, что одной из целей, на достижение которых направлена стандартизация, является повышение качества продукции, выполнения работ, оказания услуг и повышение конкурентоспособности продукции российского производства. Одним из путей достижения целей стандартизации является реализация задачи применения документов по стандартизации при поставках товаров, выполнении работ, оказании услуг, при осуществлении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (пункт 6 части 1, пункт 4 части 2 статьи 3).

На основании изложенного утверждение Общества о том, что в рассматриваемых правоотношениях не могут применяться национальные стандарты, а непосредственно заказчик должен сформировать правила оценки заявок, лишено правовых оснований.

Статья 27 Закона о стандартизации, регулирующая применение ссылок на национальные стандарты в нормативных правовых актах, предусматривает, что такие акты могут содержать ссылки на официально опубликованные национальные стандарты и информационно-технические справочники (часть 1). Применение ссылок на национальные стандарты и (или) информационно-технические справочники в нормативных правовых актах допускается в целях обеспечения выполнения технических и функциональных требований нормативного правового акта и в случае, если Правительство Российской Федерации уполномочено на установление соответствующих требований (часть 2).

Ссылка в апелляционной жалобе на то, что оценка опыта и деловой репутации субъекта предпринимательской деятельности, проведенная на основе национального стандарта, препятствует Обществу оспорить итоговое решение комиссии по осуществлению закупок (в случае несогласия с ним) в порядке, установленном Законом о контрактной системе, несостоятельна.

Как следует из положений части 8 статьи 31 данного федерального закона, соответствие участников закупок предъявляемым требованиям проверяет комиссия по осуществлению закупок, создаваемая заказчиком закупок в порядке статьи 39 этого закона. При этом комиссия по осуществлению закупок не вправе возлагать на участников закупок обязанность подтверждать соответствие этим требованиям, за исключением случаев, если указанные требования установлены Правительством Российской Федерации в соответствии с частями 2 и 2.1 данной статьи.

Формирование национального стандарта оценки деловой репутации лица, осуществляющего предпринимательскую деятельность, в целях его участия в закупках не является предметом регулирования Закона о контрактной системе.

Согласно пункту 5.5 ГОСТ Р 66.0.01-2017 выполнение работ по оценке опыта и деловой репутации проводится по инициативе заявителя.

Орган по сертификации или орган инспекции проводит оценку опыта и деловой репутации субъекта предпринимательской деятельности на договорной основе с заявителем. Оценка опыта и деловой репутации заявителя проводится применительно к конкретным видам деятельности организации, заявленным для оценки, в соответствии с Общероссийским классификатором видов экономической деятельности (пункты 6.2, 6.3 ГОСТ Р 66.0.01-2017).

Если заказчик или комиссия по осуществлению закупок обнаружит, что участник закупки не соответствует требованиям, указанным в частях 1, 1.1, 2 и 2.1 (при наличии таких требований) статьи 31 Закона о контрактной системе, или предоставил недостоверную информацию в отношении своего соответствия указанным требованиям, участник закупки в любой момент до заключения контракта отстраняется от участия в определении поставщика (подрядчика, исполнителя) или ему отказывают в заключении контракта с победителем определения поставщика (подрядчика, исполнителя). Участник закупки вправе обжаловать решение об отстранении участника закупки от участия в определении поставщика (подрядчика, исполнителя) или отказ от заключения контракта с победителем определения поставщика в порядке, установленном главой 6 Закона о контрактной системе (части 9, 12 статьи 31).

Решение комиссии, принятое в нарушение требований Закона о контрактной системе, может быть обжаловано любым участником закупки в порядке, установленном названным федеральным законом, и признано недействительным по решению контрольного органа в сфере закупок (часть 9 статьи 39 Закона о контрактной системе).

Правомочие Правительства Российской Федерации устанавливать дополнительные требования к участникам закупок отдельных видов товаров, работ, услуг, участникам отдельных видов закупок, в частности к наличию деловой репутации, вопреки утверждениям административного истца в апелляционной жалобе, установлено Законом о контрактной системе (пункт 3 части 2 статьи 31).

Оценку критерия «деловая репутация» закон связывает с предъявлением такого дополнительного требования и в случае, если такое требование не предъявляется заказчиком к участнику закупки и, соответственно, не размещается на официальном сайте закупок, комиссия не вправе проводить оценку такого критерия. При нарушении этого порядка участник закупки не лишен права оспорить действия комиссии в суд в установленном порядке.

Таким образом, заказчик (комиссия) не вправе обязывать участника закупки предоставлять для участия в закупке сведения о его деловой репутации для целей подтверждения соответствия указанным требованиям, за исключением случаев, когда предъявление такого требования установлено Правительством Российской Федерации. Следовательно, предоставление таких сведений зависит от воли участника закупки и соответствует принципу добровольного участия в закупках, а также не ограничивает свободу участника закупок на выбор вида (видов) экономической деятельности.

Приводимая в оспариваемом пункте Положения ссылка на применение при оценке заявок участников закупки национального стандарта оценки деловой репутации не нарушает право административного истца на добровольное участие в закупках. Общество вправе самостоятельно подготовить необходимые документы для участия в закупках в соответствии с предъявляемыми заказчиком требованиями, основанными на положениях федеральных законов о контрактной системе и стандартизации. Административный истец также не лишен доступа к информации о требованиях заказчика, подлежащих размещению на официальном сайте государственных и муниципальных закупок.

Обстоятельство, что пункт 29 Положения не содержит ссылку на реквизиты определенного национального стандарта в области оценки деловой репутации субъектов предпринимательской деятельности, не свидетельствует о незаконности данной нормы, конструкция которой имеет бланкетный характер и охватывает все действующие стандарты, подлежащие использованию применительно к рассматриваемым правоотношениям.

Официальное опубликование, издание и распространение документов национальной системы стандартизации и общероссийских классификаторов осуществляются в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере стандартизации (часть 2 статьи 28 Закона о стандартизации).

В силу части 3 статьи 30 данного закона свободному доступу на официальном сайте федерального органа исполнительной власти в сфере стандартизации в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» подлежат, в частности, национальные стандарты, которые включены в перечень национальных стандартов и информационно-технических справочников, ссылки на которые содержатся в нормативных правовых актах в соответствии со статьей 27 этого закона.

Частью 5 названной статьи предусмотрен порядок представления документов и копий документов, которые указаны в части 3 статьи 29 Закона о стандартизации (в электронной форме и (или) на бумажном носителе), федеральным органом исполнительной власти в сфере стандартизации за плату по запросам лиц, не отнесенных к органам государственной власти, Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» или суда. Государственным органам, указанной корпорации и суду такие документы по их запросам представляются безвозмездно.

С учетом изложенного суд первой инстанции правильно исходил из того, что предоставление информации о применяемых национальных стандартах на платной основе лицам, не отнесенным к государственным органам, Государственной корпорации «Росатом» и судам, установлено законом и поэтому не может свидетельствовать о нарушении прав административного истца.

Утверждение апелляционной жалобы о том, что в результате принятия пункта 29 Положения создана необъективная система оценки деловой репутации, ограничивающая конкуренцию, несостоятельно, так как требования, установленные статьей 31 Закона о контрактной системе, предъявляются в равной мере ко всем участникам закупок (часть 7 статьи 31).

Довод апелляционной жалобы о том, что оспариваемое правовое регулирование не позволяет эффективно и достоверно оценить деловую репутацию участников закупки, по сути, сводится к внесению в Положение изменений (дополнений), устанавливающих иной порядок оценки деловой репутации субъектов предпринимательской деятельности. Однако вопрос о принятии нормативных правовых актов, внесении в них изменений и дополнений относится к исключительной компетенции соответствующих органов государственной власти и суды, в том числе Верховный Суд Российской Федерации, по правилам административного судопроизводства не вправе возлагать на них обязанность по осуществлению нормативного правового регулирования, за исключением случаев, непосредственно указанных в федеральном законе (часть 4 статьи 216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Отказывая в удовлетворении заявленного требования, суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что по настоящему административному делу такое основание для признания оспариваемого нормативного положения недействующим отсутствует.

Учитывая изложенное, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации приходит к выводу о том, что нормы материального права, регулирующие рассматриваемые в данном административном деле правоотношения, применены и истолкованы судом первой инстанции правильно в соответствии с их содержанием. Вывод о законности пункта 29 Положения в оспариваемой части сделан судом исходя из компетенции правотворческого органа, его издавшего, на основе надлежащего анализа норм федерального законодательства.

Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 19 июля 2022 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью «Экомир» — без удовлетворения.

---