Решение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 19.07.2022 № АКПИ22-342

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании частично недействующим перечня работ (услуг), составляющих медицинскую деятельность, являющегося приложением к Положению о лицензировании медицинской деятельности (за исключением указанной деятельности, осуществляемой медицинскими организациями и другими организациями, входящими в частную систему здравоохранения, на территории инновационного центра «Сколково»), утв. Постановлением Правительства РФ от 01.06.2021 № 852>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

председательствующего судьи Верховного Суда Российской Федерации Назаровой А.М.,

судей Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., Кириллова В.С.,

при секретаре С.,

с участием прокурора Русакова И.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «Клиника „Альтаир“ о признании частично недействующим перечня работ (услуг), составляющих медицинскую деятельность, являющегося приложением к Положению о лицензировании медицинской деятельности (за исключением указанной деятельности, осуществляемой медицинскими организациями и другими организациями, входящими в частную систему здравоохранения, на территории инновационного центра „Сколково“), утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2021 г. № 852,»

постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2021 г. № 852 утверждены Положение о лицензировании медицинской деятельности (за исключением указанной деятельности, осуществляемой медицинскими организациями и другими организациями, входящими в частную систему здравоохранения, на территории инновационного центра «Сколково») (далее также — Положение).

В приложении к Положению приведен перечень работ (услуг), составляющих медицинскую деятельность (далее также — Перечень), в который включены в том числе: работы (услуги) по акушерству и гинекологии (за исключением использования вспомогательных репродуктивных технологий и искусственного прерывания беременности), акушерству и гинекологии (использованию вспомогательных репродуктивных технологий), акушерству и гинекологии (искусственному прерыванию беременности).

Нормативный правовой акт опубликован на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) 2 июня 2021 г. и в Собрании законодательства Российской Федерации 7 июня 2021 г., № 23, ст. 4091.

Общество с ограниченной ответственностью «Клиника „Альтаир“ (далее также — ООО „Клиника „Альтаир“) обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании Перечня не действующим в части слов „акушерству и гинекологии (искусственному прерыванию беременности)“, ссылаясь на то, что разделение вида работ (услуг) „акушерство и гинекология“ на три самостоятельных вида работ (услуг) является коррупциогенным и не соответствует части 2 статьи 1 Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ „Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов“, подпунктам „а“, „в“ пункта 3 методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96.»

По мнению административного истца, разделение вида работ (услуг) «акушерство и гинекология» на три самостоятельных вида, вопреки мнению об улучшении правового регулирования процесса оказания медицинских услуг, включенных в данные виды работ (услуг), и процесса лицензирования этих работ, привело к злоупотреблению своими полномочиями лицензирующих органов, чиновников, осуществляющих лицензирование медицинской деятельности.

Как указывает административный истец, факт коррупционного применения оспариваемого нормативного акта продемонстрирован Департаментом здравоохранения Орловской области при выдаче ООО «Клиника „Альтаир“ лицензии на осуществление медицинской деятельности и ее переоформлении в период с 2019 г. по настоящее время и в полном объеме подтвержден судами всех инстанций с созданием негативной судебной практики. По одним и тем же нормативным документам на одинаковые условия оказания медицинской помощи получение лицензии на тот или иной вид работ ставится в зависимость от желания чиновника отдела лицензирования в субъекте Российской Федерации.»

Министерство здравоохранения Российской Федерации, уполномоченное представлять интересы Правительства Российской Федерации, в письменных возражениях указало, что оспариваемый нормативный правовой акт издан высшим исполнительным органом государственной власти Российской Федерации в пределах предоставленных ему полномочий, Перечень в оспариваемой части соответствует законодательству Российской Федерации и не нарушает прав административного истца.

В судебном заседании представители административного истца Ф., Б., И. поддержали заявленное требование.

Представитель Правительства Российской Федерации Ш., возражал против удовлетворения административного иска.

Выслушав сообщение судьи-докладчика Кириллова В.С., объяснения представителей общества с ограниченной ответственностью «Клиника „Альтаир“ Ф., Б., И., возражения представителя Правительства Российской Федерации Ш., проверив оспариваемое нормативное положение на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего необходимым в удовлетворении заявленного требования отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.»

Согласно статье 5 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, а также обеспечивает их исполнение (часть 1). Акты Правительства Российской Федерации, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации (часть 2).

Регулируя отношения, возникающие между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями в связи с осуществлением лицензирования отдельных видов деятельности, Федеральный закон от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» к полномочиям Правительства Российской Федерации в области лицензирования относит утверждение положений о лицензировании конкретных видов деятельности и принятие нормативных правовых актов по вопросам лицензирования (пункт 2 части 1 статьи 5).

В соответствии с пунктом 46 части 1 статьи 12 данного федерального закона медицинская деятельность (за исключением указанной деятельности, осуществляемой медицинскими организациями и другими организациями, входящими в частную систему здравоохранения, на территории инновационного центра «Сколково») подлежит лицензированию.

В силу части 1 статьи 8 поименованного федерального закона лицензионные требования устанавливаются положениями о лицензировании конкретных видов деятельности, утверждаемыми Правительством Российской Федерации.

Следовательно, законодатель делегировал Правительству Российской Федерации право утверждать соответствующие лицензионные требования, однако при этом критерии, в соответствии с которыми составляется перечень работ (услуг), составляющих медицинскую деятельность, в законе не определил и передал решение этого вопроса фактически на усмотрение Правительства Российской Федерации.

Во исполнение предоставленных федеральным законодателем полномочий Правительство Российской Федерации постановлением от 1 июня 2021 г. утвердило Положение, которое определяет порядок лицензирования медицинской деятельности, осуществляемой на территории Российской Федерации медицинскими и иными организациями, а также индивидуальными предпринимателями, и приложение к нему, содержащее перечень работ (услуг), составляющих медицинскую деятельность.

Нельзя признать состоятельной ссылку административного истца о наличии в оспариваемом нормативном правовом акте коррупциогенных факторов.

Согласно части 2 статьи 1 Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.

Пунктом 2 части 1, пунктом 1 части 3 статьи 3 данного федерального закона предусмотрено проведение федеральным органом исполнительной власти в области юстиции антикоррупционной экспертизы проектов постановлений Правительства Российской Федерации в соответствии с этим федеральным законом в порядке и согласно методике, определенным Правительством Российской Федерации.

Подпунктом 8.1 пункта 7 Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. № 1313, проведение антикоррупционных экспертиз проектов постановлений Правительства Российской Федерации отнесено к компетенции Министерства юстиции Российской Федерации.

В процессе подготовки нормативного правового акта Министерством юстиции Российской Федерации проведена антикоррупционная экспертиза в соответствии с Правилами проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96. По ее результатам коррупциогенные факторы в проекте нормативного правового акта выявлены не были (заключение от 19 мая 2021 г. № 09/55785-АБ).

Содержание Перечня, включая оспариваемые положения, не дает оснований для вывода о том, что в нем содержатся коррупциогенные факторы, перечисленные в пунктах 3 и 4 методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.

Таким образом, Положение утверждено высшим исполнительным органом государственной власти Российской Федерации в пределах предоставленных полномочий с соблюдением формы и порядка принятия, опубликования и введения в действие нормативного правового акта.

Оспариваемое положение Перечня соответствует законодательству в сфере охраны здоровья, законодательству в области лицензирования.

Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» в части 1 статьи 2 определяет медицинскую деятельность как профессиональную деятельность по оказанию медицинской помощи, проведению медицинских экспертиз, медицинских осмотров и медицинских освидетельствований, санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий и профессиональную деятельность, связанную с трансплантацией (пересадкой) органов и (или) тканей, обращением донорской крови и (или) ее компонентов в медицинских целях (пункт 10), а медицинскую помощь как комплекс мероприятий, направленных на поддержание и (или) восстановление здоровья и включающих в себя предоставление медицинских услуг (пункт 3).

Согласно частям 1, 2 статьи 56 названного федерального закона каждая женщина самостоятельно решает вопрос о материнстве. Искусственное прерывание беременности проводится по желанию женщины при наличии информированного добровольного согласия. Искусственное прерывание беременности по желанию женщины проводится при сроке беременности до двенадцати недель.

Медицинская помощь оказывается медицинскими организациями и классифицируется по видам, условиям и форме оказания такой помощи: первичная медико-санитарная помощь; специализированная, в том числе высокотехнологичная, медицинская помощь; скорая, в том числе скорая специализированная, медицинская помощь; паллиативная медицинская помощь (части 1, 2 статьи 32 Федерального закона «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации»).

Регулируя вопросы организации и осуществления лицензирования, Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» в части 2 статьи 12 предусматривает, что положениями о лицензировании конкретных видов деятельности устанавливаются исчерпывающие перечни выполняемых работ, оказываемых услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности, в случае, если указанные перечни не установлены федеральными законами.

Применительно к включенным в Перечень работам по акушерству и гинекологии (за исключением использования вспомогательных репродуктивных технологий и искусственного прерывания беременности), акушерству и гинекологии (использованию вспомогательных репродуктивных технологий), акушерству и гинекологии (искусственному прерыванию беременности) имеет место деятельность по разрешению вопросов, требующих специальных знаний в области медицины, которая, в свою очередь, подлежит лицензированию.

Частью 2 статьи 37 Федерального закона «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» установлено, что порядок оказания медицинской помощи разрабатывается по отдельным ее профилям, заболеваниям или состояниям (группам заболеваний или состояний) и включает: 1) этапы оказания медицинской помощи; 2) правила организации деятельности медицинской организации (ее структурного подразделения, врача); 3) стандарт оснащения медицинской организации, ее структурных подразделений; 4) рекомендуемые штатные нормативы медицинской организации, ее структурных подразделений; 5) иные положения исходя из особенностей оказания медицинской помощи.

Из анализа содержания Перечня следует сделать вывод, что он не противоречит указанным и иным требованиям закона.

В статье 4 Федерального закона «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» закреплены такие основные принципы охраны здоровья граждан, как соблюдение прав граждан в сфере охраны здоровья и обеспечение связанных с этими правами государственных гарантий; приоритет интересов пациента при оказании медицинской помощи; доступность и качество медицинской помощи (пункты 1, 2 и 6).

В силу статьи 2 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» лицензирование отдельных видов деятельности осуществляется в целях предотвращения ущерба правам, законным интересам, жизни или здоровью граждан, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, обороне и безопасности государства, возможность нанесения которого связана с осуществлением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями отдельных видов деятельности. Осуществление лицензирования отдельных видов деятельности в иных целях не допускается (часть 1). Задачами лицензирования отдельных видов деятельности являются предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическим лицом, его руководителем и иными должностными лицами, индивидуальным предпринимателем, его уполномоченными представителями требований, которые установлены названным федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Соответствие соискателя лицензии этим требованиям является необходимым условием для предоставления лицензии, их соблюдение лицензиатом обязательно при осуществлении лицензируемого вида деятельности (часть 2).

Статьей 8 приведенного федерального закона предусмотрено, что в перечень лицензионных требований с учетом особенностей осуществления лицензируемого вида деятельности (выполнения работ, оказания услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности) могут быть включены в том числе требования наличия у соискателя лицензии и лицензиата производственных объектов по месту осуществления лицензируемого вида деятельности, технических средств, оборудования и технической документации, принадлежащих им на праве собственности или ином законном основании, предусматривающем право владения и право пользования или в случаях, установленных положением о лицензировании конкретного вида деятельности, право пользования, необходимых для выполнения работ, оказания услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности (пункт 1 части 3); наличие у соискателя лицензии и лицензиата работников, заключивших с ними трудовые договоры, имеющих профессиональное образование, обладающих соответствующей квалификацией и (или) имеющих стаж работы, необходимый для осуществления лицензируемого вида деятельности (пункт 2 части 3).

Оказание медицинской помощи по профилю «акушерство и гинекология (искусственное прерывание беременности)» регулируется Порядком оказания медицинской помощи по профилю «акушерство и гинекология», утвержденным приказом Министерства здравоохранения Российской Федерации от 20 октября 2020 г. № 1130н. В силу пункта 89 данного порядка медицинская помощь женщинам при искусственном прерывании беременности оказывается в рамках первичной специализированной медико-санитарной помощи и специализированной медицинской помощи в медицинских организациях, имеющих лицензию на осуществление медицинской деятельности, включая работы (услуги) по «акушерству и гинекологии (искусственному прерыванию беременности)».

Пункт 4 Положения устанавливает, что медицинскую деятельность составляют работы (услуги) по перечню согласно приложению, которые выполняются при оказании первичной медико-санитарной, специализированной (в том числе высокотехнологичной), скорой (в том числе скорой специализированной), паллиативной медицинской помощи, оказании медицинской помощи при санаторно-курортном лечении, при трансплантации (пересадке) органов и (или) тканей, обращении донорской крови и (или) ее компонентов в медицинских целях, при проведении медицинских экспертиз, медицинских осмотров, медицинских освидетельствований и санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий. Министерством здравоохранения Российской Федерации утверждается классификатор работ (услуг), предусмотренных приложением к Положению.

Как следует из объяснений представителя Правительства Российской Федерации, работа (услуга) по акушерству и гинекологии (искусственному прерыванию беременности) имеет самостоятельное законченное значение применительно к лицензированию медицинской деятельности. Выделение работы (услуги) по акушерству и гинекологии (искусственному прерыванию беременности) направлено на снижение риска развития осложнений и предотвращение возможности причинения вреда жизни и здоровью женщин после выполнения указанной работы (услуги).

Следовательно, включение в Перечень работ (услуг) по акушерству и гинекологии (искусственному прерыванию беременности) соответствует действующему законодательству в сфере охраны здоровья и лицензирования отдельных видов деятельности.

Систематизированный Перечень во взаимосвязи с положениями Федерального закона «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» и Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» не предполагает произвольного отнесения той или иной работы (услуги) к числу медицинских услуг, относящихся к подлежащей лицензированию медицинской деятельности. Таким образом, оспариваемый нормативный правовой акт носит общий характер и не может расцениваться как нарушающий права административного истца в упоминаемом им аспекте.

Федерального закона или иного нормативного правового акта большей юридической силы, которым бы противоречил в оспариваемой части Перечень, также не имеется. Оспариваемое положение изложено понятным и доступным образом, отвечает критерию правовой определенности, ясности и недвусмысленности правовой нормы, не допускает неоднозначного толкования при его применении.

Доводы административного истца фактически сводятся к несогласию с судебными решениями о признании незаконным отказа в предоставлении лицензии на осуществление медицинской деятельности и с действующим правовым регулированием в сфере установления лицензионных требований, а также к отстаиванию позиции о внесении целесообразных, с его точки зрения, изменений в действующее регулирование в части необходимости регламентации иного порядка, что не может служить правовым основанием для удовлетворения иска.

Проверяя полномочия органа (должностного лица), суды не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом или должностным лицом оспариваемого акта, поскольку это относится к исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления и их должностных лиц.

Учитывая, что Перечень в оспариваемой части не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает права, свободы и законные интересы административного истца, в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в удовлетворении административного иска следует отказать.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления общества с ограниченной ответственностью «Клиника „Альтаир“ о признании частично недействующим перечня работ (услуг), составляющих медицинскую деятельность, являющегося приложением к Положению о лицензировании медицинской деятельности (за исключением указанной деятельности, осуществляемой медицинскими организациями и другими организациями, входящими в частную систему здравоохранения, на территории инновационного центра „Сколково“), утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2021 г. № 852, отказать.»

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

---