Решение Верховного Суда РФ от 14.07.2022 № АКПИ22-335

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании частично недействующим примечания 2 к классификатору видов разрешенного использования земельных участков, утв. Приказом Росреестра от 10.11.2020 № П/0412>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Назаровой А.М.,

при секретаре Б.,

с участием прокурора Слободина С.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Т. о признании частично недействующим примечания 2 к классификатору видов разрешенного использования земельных участков, утвержденному приказом Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 10 ноября 2020 г. № П/0412,

приказом Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 10 ноября 2020 г. № П/0412 (далее — Приказ) утвержден классификатор видов разрешенного использования земельных участков (далее — Классификатор). Нормативный правовой акт 15 декабря 2020 г. зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России), № 61482, и 16 декабря 2020 г. официально опубликован на «Официальном интернет-портале правовой информации» http://pravo.gov.ru.

Согласно примечанию 2 к Классификатору содержание видов разрешенного использования, перечисленных в Классификаторе, допускает без отдельного указания в Классификаторе размещение и эксплуатацию линейного объекта (кроме железных дорог общего пользования и автомобильных дорог общего пользования федерального и регионального значения), размещение защитных сооружений (насаждений), объектов мелиорации, антенно-мачтовых сооружений, информационных и геодезических знаков, объектов благоустройства, если федеральным законом не установлено иное.

Т. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим приведенного положения Классификатора в той мере, в какой оно допускает размещение антенно-мачтовых сооружений на земельном участке без отдельного указания в Классификаторе, как не соответствующего статье 42 Земельного кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 30, части 3 статьи 31, пунктам 4 и 6 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статье 13 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», ссылаясь на то, оспариваемое положение Классификатора создает возможность для неконтролируемого государственными и муниципальными органами и без учета прав и интересов собственников прилегающих земельных участков, вне зависимости от их назначения, размещения антенно-мачтовых сооружений высотой до 30 метров с установкой на них оборудования связи с излучателями различной мощности.

В обоснование своего требования административный истец указал, что является собственником земельного участка с видом разрешенного использования «садоводство». Владелец близлежащего земельного участка с аналогичным видом разрешенного использования разместил на площади около 50 кв.м два антенно-мачтовых сооружения высотой 27 м, на которых установлены излучатели нескольких операторов сотовой связи. В удовлетворении его исковых требований о демонтаже антенно-мачтового сооружения с оборудованными на нем базовыми станциями операторов сотовой связи судебным решением было отказано.

В судебном заседании представитель административного истца Ш. поддержал заявленное требование, просил его удовлетворить.

Административный ответчик Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (далее — Росреестр) и заинтересованное лицо Минюст России в письменных возражениях на административное исковое заявление указали, что Приказ издан уполномоченным федеральным органом исполнительной власти с соблюдением формы, вида, порядка его принятия и введения в действие, оспариваемое положение не противоречит актам большей юридической силы и не нарушает права, свободы и законные интересы административного истца.

В судебном заседании представитель Росреестра П. поддержала изложенную в возражениях правовую позицию, просила отказать в удовлетворении административного иска.

Минюст России заявил о рассмотрении дела в отсутствие представителя.

Выслушав стороны, исследовав материалы дела, в том числе отзыв заинтересованного лица, проверив оспариваемое положение на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Слободина С.А., полагавшего, что административный иск не подлежит удовлетворению, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения заявленного требования.

Пунктом 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором, утвержденным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений.

Таким органом в соответствии с пунктом 1 Положения о Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2009 г. № 457, является Росреестр, который на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской самостоятельно принимает нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности, в том числе классификатор видов разрешенного использования земельных участков (подпункт 5.26(7.19) пункта 5 названного положения).

Таким образом, Классификатор издан уполномоченным федеральным органом исполнительной власти с соблюдением установленного порядка введения в действие и опубликования.

Статьей 7 Земельного кодекса Российской Федерации определены категории земель в Российской Федерации по целевому назначению, а также их правовой режим, определяемый в соответствии с федеральными законами исходя из их принадлежности к той или иной категории земель и разрешенного использования.

Отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, капитальному ремонту, сносу, а также по эксплуатации зданий, сооружений (далее — градостроительные отношения) регулирует законодательство о градостроительной деятельности. К градостроительным отношениям применяется земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, иное законодательство Российской Федерации, если данные отношения не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности (части 1 и 3 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В силу статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются на принципах: обеспечения комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории; обеспечения сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности; осуществления строительства на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по планировке территории; осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности пункты 1, 2, 4, 9).

Статьей 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации регламентирован порядок выдачи разрешения на строительство. Согласно части 1 данной статьи разрешение на строительство представляет собой документ, который подтверждает соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом (за исключением случая, предусмотренного частью 1.1 этой статьи), проектом планировки территории и проектом межевания территории (за исключением случаев, если в соответствии с данным кодексом подготовка проекта планировки территории и проекта межевания территории не требуется), при осуществлении строительства, реконструкции объекта капитального строительства, не являющегося линейным объектом (далее — требования к строительству, реконструкции объекта капитального строительства), или требованиям, установленным проектом планировки территории и проектом межевания территории, при осуществлении строительства, реконструкции линейного объекта (за исключением случаев, при которых для строительства, реконструкции линейного объекта не требуется подготовка документации по планировке территории), требованиям, установленным проектом планировки территории, в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта, для размещения которого не требуется образование земельного участка, а также допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации. Разрешение на строительство дает застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объекта капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных данным кодексом.

При этом частью 17 названной статьи закона закреплено, что выдача разрешения на строительство не требуется в случае размещения антенных опор (мачт и башен) высотой до 50 метров, предназначенных для размещения средств связи (пункт 4.5).

Приведенное в примечании 2 Классификатора указание о размещении и эксплуатации антенно-мачтовых сооружений без отдельного указания в Классификаторе соответствует приведенным нормам законов.

Антенно-мачтовые сооружения фактически не являются объектами недвижимости, не имеют прочной связи с землей, на которой они размещены, и подлежат перемещению без несоразмерного ущерба их назначению, то есть носят временный характер, в связи с чем размещение антенно-мачтовых сооружений на земельных участках не приводит к их нецелевому использованию. Следовательно, размещение таких сооружений на земельных участках с любым видом разрешенного использования не требует внесения изменений в сведения Единого государственного реестра недвижимости в части разрешенного использования земельного участка.

Оспариваемое положение Классификатора подлежит применению в тех случаях, когда в целях размещения антенно-мачтового сооружения не требуется образование земельного участка и использование земельного участка допускается на условиях сервитута, публичного сервитута, использования земельного участка или земель на основании разрешения, аренды части земельного участка, то есть при наличии согласия правообладателя земельного участка. В тех случаях, когда для размещения антенно-мачтовых сооружений необходимо образование земельного участка, установление соответствующего вида разрешенного использования земельного участка (за исключением случаев, установленных федеральным законом) является необходимым.

Классификатор представляет собой описание видов разрешенного использования земельных участков, но не определяет соотношение между категориями земель и видами разрешенного использования земельных участков, а предусмотренные им виды разрешенного использования не определяют правовой режим земельного участка и возможность осуществления каких-либо видов деятельности без учета иных требований законодательства, в том числе правил землепользования и застройки, технических регламентов, санитарных норм и правил.

Гигиенические требования непосредственно к передающим радиотехническим объектам, создающим электромагнитные поля радиочастотного диапазона, которые размещаются на антенно-мачтовых сооружениях, то есть к самим средствам связи, установлены в разделе III Санитарно-эпидемиологических правил и нормативов «Гигиенические требования к размещению и эксплуатации передающих радиотехнических объектов. СанПиН 2.1.8/2.2.4.1383-03», утвержденных Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации 9 июня 2003 г.

Вопреки доводам административного истца оспариваемое положение не противоречит статье 42 Земельного кодекса Российской Федерации, устанавливающей обязанности собственников земельных участков и лиц, не являющихся собственниками земельных участков, по использованию земельных участков, части 1 статьи 30, части 3 статьи 31, пунктам 4 и 6 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации, регулирующим правила землепользования и застройки, порядок подготовки проекта правил землепользования и застройки и порядок установления территориальных зон, а также статье 13 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», определяющей систему государственных мер по обеспечению прав на благоприятную окружающую среду, то есть имеющим иной предмет правового регулирования.

Данные нормы закона не устанавливают запрета на размещение и эксплуатацию антенно-мачтовых сооружений без отдельного указания в Классификаторе.

Принимая во внимание, что примечание 2 к Классификатору в оспариваемой части не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и не нарушает права, свободы и законные интересы административного истца, в удовлетворении заявленного требования надлежит отказать в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового Т. о признании частично недействующим примечания 2 к классификатору видов разрешенного использования земельных участков, утвержденному приказом Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 10 ноября 2020 г. № П/0412, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---