Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 10.11.2022 № АПЛ22-421

<Об оставлении без изменения Решения Верховного Суда РФ от 14.07.2022 № АКПИ22-335, которым отказано в удовлетворении заявления о признании частично недействующим примечания 2 к классификатору видов разрешенного использования земельных участков, утв. Приказом Росреестра от 10.11.2020 № П/0412>

от 10 ноября 2022 г. № АПЛ22-421

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Зайцева В.Ю.,

членов коллегии Зинченко И.Н., Ситникова Ю.В.,

при секретаре Ш.Н.,

с участием прокурора Слободина С.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Т. о признании частично недействующим примечания 2 к классификатору видов разрешенного использования земельных участков, утвержденному приказом Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 10 ноября 2020 г. № П/0412,

по апелляционной жалобе Т. на решение Верховного Суда Российской Федерации от 14 июля 2022 г. по делу N <...>, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., объяснения представителя административного истца Ш.Ю., поддержавшего апелляционную жалобу, возражения представителя Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии П., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Слободина С.А., полагавшего апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

установила:

в соответствии с пунктом 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии (далее — Росреестр) издан приказ от 10 ноября 2020 г. № П/0412 (далее — Приказ), которым утвержден классификатор видов разрешенного использования земельных участков (далее — Классификатор).

Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России) 15 декабря 2020 г., № 61482, размещен 16 декабря 2020 г. на «Официальном интернет-портале правовой информации» (http://pravo.gov.ru).

Согласно примечанию 2 к Классификатору содержание видов разрешенного использования, перечисленных в настоящем классификаторе, допускает без отдельного указания в Классификаторе размещение и эксплуатацию линейного объекта (кроме железных дорог общего пользования и автомобильных дорог общего пользования федерального и регионального значения), размещение защитных сооружений (насаждений), объектов мелиорации, антенно-мачтовых сооружений, информационных и геодезических знаков, элементов благоустройства, если федеральным законом не установлено иное.

Т., являющийся собственником земельного участка с видом разрешенного использования «садоводство», обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением об оспаривании примечания 2 к Классификатору. В обоснование заявленного требования ссылался на то, что оспариваемое положение в части, допускающей размещение антенно-мачтовых сооружений на земельном участке без отдельного указания в Классификаторе, не соответствует статье 42 Земельного кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 30, части 3 статьи 31, пунктам 4, 6 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статье 13 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее — Закон об охране окружающей среды), создает возможность для неконтролируемого государственными и муниципальными органами и без учета прав и интересов собственников прилегающих земельных участков, вне зависимости от их назначения, размещения антенно-мачтовых сооружений высотой до 30 метров с установкой на них оборудования связи с излучателями различной мощности.

Нарушение своих прав и законных интересов административный истец усматривает в том, что вступившим в законную силу судебным решением ему было отказано в удовлетворении его исковых требований к владельцу близлежащего земельного участка о демонтаже антенно-мачтового сооружения с оборудованными на нем базовыми станциями операторов сотовой связи.

Административный ответчик Росреестр и заинтересованное лицо Минюст России административный иск не признали, указав в письменных возражениях, что Приказ издан уполномоченным федеральным органом исполнительной власти с соблюдением формы, вида, порядка его принятия и введения в действие, а оспариваемое положение не противоречит актам большей юридической силы и не нарушает права, свободы и законные интересы административного истца.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 14 июля 2022 г. в удовлетворении административного искового заявления Т. отказано.

Административный истец, считая данное решение незаконным и необоснованным, подал апелляционную жалобу, в которой просит его отменить и принять новое решение об удовлетворении административного иска в связи с неправильным определением судом обстоятельств, имеющих значение для административного дела, недоказанностью судом установленных им обстоятельств по данному делу, нарушением норм процессуального права.

В жалобе указал, что суд первой инстанции не дал оценки его доводам, приведенным в первоначальном административном исковом заявлении о противоречии оспариваемого в части нормативного правового акта требованиям земельного, градостроительного и природоохранного законодательства; о нарушении оспариваемым предписанием прав и законных интересов лиц, использующих земельные участки с видом разрешенного использования «садоводство»; о наличии опасности объектов антенно-мачтовых сооружений с размещенными на них радиотехническими объектами, создающими электромагнитные поля.

В письменных возражениях на апелляционную жалобу Росреестр просит в ее удовлетворении отказать, полагая, что оснований для отмены обжалованного решения не имеется.

Минюст России в отзыве на апелляционную жалобу поддержал правовую позицию по данному административному делу, изложенную суду первой инстанции, и просил рассмотреть ее без участия своего представителя.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены решения суда не находит.

В силу пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

При разрешении и рассмотрении настоящего административного дела суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что такое основание для признания примечания 2 к Классификатору недействующим отсутствует.

Земельным кодексом Российской Федерации, регулирующим отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (земельные отношения), в статье 1 закреплено, что одним из принципов земельного законодательства является деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.

Статьей 7 названного кодекса определены категории земель в Российской Федерации по целевому назначению, а также их правовой режим, определяемый в соответствии с федеральными законами исходя из их принадлежности к той или иной категории земель и разрешенного использования.

В соответствии с пунктом 2 указанной статьи Кодекса виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором, утвержденным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений.

Положением о Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2009 г. № 457, установлено, что Росреестр является федеральным органом исполнительной власти, который на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации самостоятельно принимает нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности, в том числе классификатор видов разрешенного использования земельных участков (пункт 1, подпункт 5.26(7.19) пункта 5).

С учетом изложенного суд первой инстанции правильно исходил из того, что Классификатор издан компетентным федеральным органом исполнительной власти при реализации предоставленных ему полномочий, с соблюдением процедуры принятия и правил введения его в действие.

Отказывая в удовлетворении заявленного административного иска, суд первой инстанции обоснованно признал несостоятельными доводы административного истца, приведенные им в обоснование административного иска о незаконности примечания 2 к Классификатору в оспариваемой части, и пришел к правомерному выводу о его соответствии нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Градостроительным кодексом Российской Федерации, регулирующим отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, капитальному ремонту, сносу, а также по эксплуатации зданий, сооружений, в статье 51, регламентирующей порядок выдачи разрешения на строительство, предусмотрено, что строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных данной статьей (часть 2).

Согласно части 17 названной статьи выдача разрешения на строительство не требуется в том числе в случае размещения антенных опор (мачт и башен) высотой до 50 метров, предназначенных для размещения средств связи (пункт 4.5).

Проанализировав содержание оспариваемого примечания 2 к Классификатору, суд первой инстанции сделал правильный вывод о том, что его положение в части, допускающей без отдельного указания в Классификаторе размещение и эксплуатацию антенно-мачтовых сооружений, соответствует приведенным нормам Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Как правильно указано в обжалуемом решении, возможность размещения такого оборудования связи на земельных участках, в видах разрешенного использования которых специально не оговорено размещение объектов связи, обусловлено тем, что антенно-мачтовые сооружения не являются объектами недвижимости и носят временный характер. Установка таких сооружений не приводит к нецелевому использованию земельных участков, осуществляется в случаях, когда в целях размещения антенно-мачтового сооружения не требуется образование земельного участка, использование такого участка допускается на условиях сервитута, публичного сервитута, использования земельного участка или земель на основании разрешения, аренды части земельного участка, при наличии согласия правообладателя земельного участка. Лишь в тех случаях, когда для размещения антенно-мачтовых сооружений необходимо образование земельного участка, установление соответствующего вида разрешенного использования земельного участка (за исключением случаев, установленных федеральным законом) является необходимым.

Суд обоснованно признал несостоятельным довод административного истца о противоречии примечания 2 к Классификатору статье 42 Земельного кодекса Российской Федерации, устанавливающей обязанности собственников земельных участков и лиц, не являющихся собственниками земельных участков, по использованию земельных участков, соблюдать требования законодательства. Регулируя вопросы установления видов разрешенного использования земельных участков, Классификатор не определяет соотношение между категориями земель и видами разрешенного использования земельных участков, а также правовой режим земельных участков, и не исключает необходимость соблюдения всех установленных требований законодательства о градостроительной деятельности, в том числе правил землепользования и застройки, технических регламентов, санитарных норм и иных правил, нормативов.

Ошибочными являются утверждения в апелляционной жалобе и о противоречии оспариваемого приложения 2 к Классификатору положениям статей 30, 31, 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статье 13 Закона об охране окружающей среды. Данные нормы законодательства имеют иной предмет правового регулирования, регламентируют правила землепользования и застройки, устанавливают порядок подготовки проекта правил землепользования и застройки, установления территориальных зон, определяют систему государственных мер по обеспечению прав на благоприятную окружающую среду и вопросы размещения и эксплуатации антенно-мачтовых сооружений не регулируют.

Довод апелляционной жалобы о потенциальной опасности размещенного на соседнем участке антенно-мачтового сооружения с установленным на нем оборудованием связи с излучателями различной мощности не свидетельствует о незаконности обжалованного решения суда первой инстанции, которым оспоренное положение проверялось в порядке абстрактного нормоконтроля на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и правомерно было признано законным. Оспариваемое предписание Классификатора, как следует из его содержания и вопреки утверждениям административного истца, не содержит положений, допускающих возможность размещения антенно-мачтовых сооружений без учета требований земельного законодательства и законодательства об охране окружающей среды.

Согласно статье 48.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации к особо опасным и технически сложным объектам относятся сооружения связи, являющиеся особо опасными, технически сложными в соответствии с законодательством Российской Федерации в области связи (пункт 3 части 1).

Статьей 2 Федерального закона от 7 июля 2003 г. № 126-ФЗ «О связи» определено, что особо опасные, технически сложные сооружения связи — сооружения связи, проектной документацией которых предусмотрены такие характеристики, как высота от семидесяти пяти до ста метров и (или) заглубление подземной части (полностью или частично) ниже планировочной отметки земли от пяти до десяти метров (пункт 14.1).

Судом первой инстанции правильно отмечено в решении, что предусмотренные оспариваемым предписанием антенно-мачтовые сооружения не являются объектом недвижимости, относятся к временным, некапитальным сооружениям, которые не входят в перечень объектов капитального строительства, не имеют прочной связи с землей, на которой они размещены, и могут быть перемещены без несоразмерного ущерба их назначению.

Ссылки в апелляционной жалобе на отсутствие в оспариваемом нормативном правовом акте определения понятия «антенно-мачтовое сооружение», а также требований об определении наличия либо отсутствия вреда окружающей среде при установке на земельном участке таких сооружений фактически сводятся к несогласию с действующим правовым регулированием в рассматриваемой сфере и внесению изменений и дополнений в оспариваемое положение Классификатора, что не отнесено к компетенции суда.

Доводы административного истца в апелляционной жалобе о том, что судом первой инстанции неправильно определены обстоятельства, имеющие значение для административного дела, не доказаны установленные им обстоятельства по данному делу, не рассмотрены его доводы, приведенные в административном исковом заявлении в обоснование заявленного требования, ошибочны.

В силу части 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 данной статьи, в полном объеме, а именно: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Рассматривая и разрешая данное административное дело, суд первой инстанции выполнил приведенные требования Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Доводы административного истца (повторенные им в апелляционной жалобе), имеющие правовое значение для данного административного дела, были проверены судом и получили надлежащую оценку в решении.

Согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Установив, что приложение 2 к Классификатору соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и, следовательно, прав, свобод и законных интересов административного истца не нарушает, суд правомерно отказал административному истцу в удовлетворении административного иска.

Ссылка в апелляционной жалобе на отсутствие в обжалуемом решении даты составления мотивированного судебного акта не может повлечь его отмену, поскольку на правильность выводов суда не влияет и не создает препятствий для реализации административным истцом права на его обжалование.

Решение суда первой инстанции вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 14 июля 2022 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Т. — без удовлетворения.

---