Решение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 05.07.2022 № АКПИ22-293

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующим пункта 8(18) Правил обращения с твердыми коммунальными отходами, утв. Постановлением Правительства РФ от 12.11.2016 № 1156>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

председательствующего судьи Верховного Суда Российской Федерации Назаровой А.М.,

судей Верховного Суда Российской Федерации Кириллова В.С., Нефедова О.Н.,

при секретаре Б.,

с участием прокурора Русакова И.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению садоводческого некоммерческого товарищества «Защита» о признании недействующим пункта 8(18) Правил обращения с твердыми коммунальными отходами, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 12 ноября 2016 г. № 1156,

постановлением Правительства Российской Федерации от 12 ноября 2016 г. № 1156 (далее — Постановление № 1156) утверждены Правила обращения с твердыми коммунальными отходами (далее — Правила). Нормативный правовой акт опубликован 17 июня 2016 г. на «Официальном интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru» и 21 ноября 2016 г. в Собрании законодательства Российской Федерации.

Пунктом 8(18) Правил установлено, что до дня заключения договора на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами услуга по обращению с твердыми коммунальными отходами оказывается региональным оператором в соответствии с условиями типового договора и соглашением и подлежит оплате потребителем в соответствии с условиями типового договора по цене, равной утвержденному в установленном порядке единому тарифу на услугу регионального оператора, с последующим перерасчетом в первый со дня заключения указанного договора расчетный период исходя из цены заключенного договора на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами.

Садоводческое некоммерческое товарищество «Защита» (далее — Товарищество) обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим пункта 8(18) Правил, ссылаясь на то, что данная норма фактически возлагает на одного субъекта гражданского права (исполнителя) обязанность принимать со стороны другого субъекта гражданского права (заказчика) оказание услуг, не основанных на договоре и, следовательно, на гражданско-правовом обязательстве, что прямо ограничивает Товарищество (в данном случае — заказчика) в приобретении и осуществлении гражданских прав и обязанностей своей волей и своим интересом, противоречит статье 128 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее также — ГК РФ), согласно которой оказание услуг относится к объектам гражданских прав, и пунктам 1 и 2 статьи 307 этого кодекса, по смыслу которых оказание услуг является предметом гражданско-правового договора и объектом соответствующего обязательственного правоотношения (обязательства).

В обоснование своего требования административный истец указал, что оспариваемая норма была применена Арбитражным судом города Санкт-Петербурга и Ленинградской области при рассмотрении искового заявления акционерного общества «Управляющая компания по обращению с отходами в Ленинградской области» к Товариществу о взыскании задолженности за оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами. Данная норма, по мнению Товарищества, нарушает принцип свободы договора и его право приобретать и осуществлять свои гражданские права своей волей и в своем интересе.

В судебном заседании представители административного истца адвокат Быков В.Ю. и Курмашев С.М. поддержали заявленное требование, просили его удовлетворить.

Административный ответчик Правительство Российской Федерации поручило представлять свои интересы в Верховном Суде Российской Федерации Министерству природных ресурсов и экологии Российской Федерации (поручение от 19 апреля 2022 г. № ДГ-П11-6499).

В письменных возражениях на административный иск Правительство Российской Федерации указало, что Постановление № 1156 издано в пределах полномочий Правительства Российской Федерации, оспариваемая норма определяет порядок взаимодействия регионального оператора и собственников твердых коммунальных отходов до дня заключения договора на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами (далее также — ТКО), соответствует гражданскому законодательству и законодательству в области обращения с отходами производства и потребления, не нарушает прав административного истца. Обязанность заключить договор на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами на условиях типового договора возникает у собственника твердых коммунальных отходов на основании Федерального закона от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее — Федеральный закон № 89-ФЗ).

Представители административного ответчика Правительства Российской Федерации Н. и П. поддержали изложенную в возражениях правовую позицию, просили отказать в удовлетворении административного искового заявления.

Выслушав стороны, исследовав материалы дела, проверив оспариваемое положение нормативного правового акта на соответствие нормативным правовым актам большей юридической силы, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего, что административный иск не подлежит удовлетворению, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения заявленных требований.

Полномочия Правительства Российской Федерации как высшего исполнительного органа государственной власти на момент принятия оспариваемого акта были определены Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (утратил силу в связи с принятием Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ), статьей 23 которого было закреплено, что Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации.

В настоящий момент аналогичные полномочия закреплены в Федеральном конституционном законе от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации».

Гражданский кодекс Российской Федерации в пункте 4 статьи 3 предусматривает, что на основании и во исполнение данного кодекса и иных законов, указов Президента Российской Федерации Правительство Российской Федерации вправе принимать постановления, содержащие нормы гражданского права. Согласно пункту 4 статьи 426 названного кодекса в случаях, предусмотренных законом, Правительство Российской Федерации, а также уполномоченные Правительством Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти могут издавать правила, обязательные для сторон при заключении и исполнении публичных договоров (типовые договоры, положения и т.п.).

Правовые основы обращения с отходами производства и потребления в целях предотвращения вредного воздействия отходов производства и потребления на здоровье человека и окружающую среду, а также вовлечения таких отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья определяет Федеральный закон № 89-ФЗ, который в статье 5 закрепил полномочия Российской Федерации в области обращения с отходами, а именно утверждение правил обращения с твердыми коммунальными отходами, которые в силу пункта 2 статьи 24.6 названного федерального закона утверждаются Правительством Российской Федерации.

Во исполнение требований федерального законодателя Правительство Российской Федерации Постановлением № 1156 утвердило Правила с соблюдением порядка введения в действие, который проверен вступившим законную силу решением Верховного Суда Российской Федерации от 14 октября 2020 г. № АКПИ20-502.

В соответствии со статьей 24.7 Федерального закона № 89-ФЗ региональные операторы заключают договоры на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами с собственниками твердых коммунальных отходов, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации. Договор на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами является публичным для регионального оператора (пункт 1). Собственники твердых коммунальных отходов обязаны заключить договор на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами с региональным оператором, в зоне деятельности которого образуются твердые коммунальные отходы и находятся места их накопления (пункт 4). Договор на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами заключается в соответствии с типовым договором, утвержденным Правительством Российской Федерации. Договор на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами может быть дополнен по соглашению сторон иными не противоречащими законодательству Российской Федерации положениями (пункт 5). Юридические лица, в результате деятельности которых образуются твердые коммунальные отходы, вправе отказаться от заключения договора с региональным оператором в случае наличия в их собственности или на ином законном основании объекта размещения отходов, расположенного в границах земельного участка, на территории которого образуются такие твердые коммунальные отходы, или на смежном земельном участке по отношению к земельному участку, на территории которого образуются такие твердые коммунальные отходы (пункт 6).

По смыслу статьи 426 ГК РФ, условия публичного договора определяются пунктами 2 и 4 этой статьи и правилами, обязательными для сторон при заключении и исполнении публичных договоров, утверждаемыми Правительством Российской Федерации, а также уполномоченными Правительством Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти.

Из приведенных норм следует, что собственник твердых коммунальных отходов обязан заключить договор на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами на условиях типового договора.

Форма такого типового договора утверждена Постановлением № 1156.

Оспариваемый пункт Правил определяет порядок взаимодействия регионального оператора и собственников твердых коммунальных отходов до дня заключения договора на оказание услуг по обращению с ТКО, оказываемых в соответствии с условиями типового договора и соглашением и подлежащих оплате потребителем в соответствии с условиями типового договора по цене, равной утвержденному в установленном порядке единому тарифу на услугу регионального оператора.

Данный пункт не противоречит приведенным положениям закона и не нарушает прав административного истца.

Нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, устанавливающего иное правовое регулирование в области взаимодействия регионального оператора и потребителя услуги по обращению с ТКО до заключения соответствующего договора, не имеется.

Ссылки административного истца на статьи 128 и 307 ГК РФ, а также на нарушение оспариваемой нормой принципа свободы договора основаны на ошибочном толковании норм материального права, поскольку статьей 24.7 Федерального закона № 89-ФЗ закреплена обязанность собственника твердых коммунальных отходов заключить договор с региональным оператором на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами.

Учитывая, что оспариваемая норма Правил соответствует действующему законодательству, не нарушает права и законные интересы административного истца, на основании пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в удовлетворении заявленного требования следует отказать.

Руководствуясь статьями 175, 176, 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления садоводческого некоммерческого товарищества «Защита» о признании недействующим пункта 8(18) Правил обращения с твердыми коммунальными отходами, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 12 ноября 2016 г. № 1156, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---