Решение Верховного Суда РФ от 09.02.2023 № АКПИ22-1267

<Об отказе в удовлетворении заявления об оспаривании Распоряжения Правительства РФ от 25.06.2022 № 1694-р>

судьи Верховного Суда Российской Федерации Кириллова В.С.,

при секретаре С.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению К. об оспаривании распоряжения Правительства Российской Федерации от 25 июня 2022 г. № 1694-р «Об утверждении перечня официальных спортивных соревнований, на которых идентификация и аутентификация зрителей, участников таких официальных спортивных соревнований, а также иных лиц, задействованных в их проведении, являются обязательными»,

установил:

распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 июня 2022 г. № 1694-р (далее — Распоряжение) утвержден перечень официальных спортивных соревнований, на которых идентификация и аутентификация зрителей, участников таких официальных спортивных соревнований, а также иных лиц, задействованных в их проведении, являются обязательными (далее — Перечень). Правовой акт размещен на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) 27 июня 2022 г. и опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации 4 июля 2022 г., № 27, ст. 4878.

В данный перечень вошли матчи чемпионата России по футболу среди мужских команд клубов российской Премьер-лиги и финальный матч Кубка России по футболу среди мужских команд.

К. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением об оспаривании Распоряжения, ссылаясь на то, что оно противоречит положениям Конституции Российской Федерации, Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», Федерального закона от 4 декабря 2007 г. № 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации». По мнению административного истца, Распоряжение является нормативным правовым актом, предполагающим неоднократное, постоянное применение в отношении неопределенного круга лиц; не учитывает особенности отдельного вида спорта и уровень проведения спортивного соревнования; необоснованно ограничивает допускаемую Конституцией Российской Федерации дискрецию уполномоченных органов государственной власти (законодательной и исполнительной) субъектов Российской Федерации по вопросам физической культуры и спорта, в частности, полностью исключает для субъектов Российской Федерации возможность на региональном уровне учитывать и регулировать порядок проведения спортивных соревнований, в отношении которых на федеральном уровне принято или может быть принято решение о применении системы идентификации и аутентификации, на территории соответствующих субъектов Российской Федерации; предусматривает единственный, безальтернативный вариант идентификации и аутентификации зрителей, а именно оформление электронной карты болельщика, являющейся дополнительным документом, фактически удостоверяющим личность, то есть дублирующим паспорт гражданина Российской Федерации, без предоставления альтернативного варианта идентификации и аутентификации; реализует единственную задачу заблаговременного достоверного установления личностей всех зрителей и участников спортивного соревнования, а также обеспечивающего персонала; представляет собой произвольное вмешательство государства в ту сферу общественных отношений, где его присутствие не является необходимым.

Министерство спорта Российской Федерации, уполномоченное представлять интересы Правительства Российской Федерации, в письменных возражениях указало, что оспариваемое распоряжение издано в соответствии с действующим законодательством, в установленном порядке, по своей правовой природе не относится к нормативным правовым актам, не нарушает прав и законных интересов административного истца.

В судебном заседании административный истец К. поддержал заявленное требование.

Представитель Правительства Российской Федерации В. административный иск не признал.

Выслушав объяснения административного истца К., возражения представителя Правительства Российской Федерации В., исследовав материалы дела, Верховный Суд Российской Федерации принимает решение об отказе в удовлетворении административного иска.

Согласно статье 5 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, а также обеспечивает их исполнение. Акты Правительства Российской Федерации, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации. Акты Правительства Российской Федерации по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства Российской Федерации. Акты Правительства Российской Федерации вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации, если такими актами не предусмотрен иной порядок их вступления в силу. Акты Правительства Российской Федерации обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации.

Федеральный закон «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» устанавливает правовые, организационные, экономические и социальные основы деятельности в области физической культуры и спорта в Российской Федерации, определяет основные принципы законодательства о физической культуре и спорте (статья 1).

В силу части 2.2 статьи 20 Федерального закона «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» на официальных спортивных соревнованиях, определенных решениями Правительства Российской Федерации, идентификация и аутентификация зрителей, участников официальных спортивных соревнований, иных лиц, задействованных в проведении таких соревнований, являются обязательными и осуществляются в соответствии с особенностями, установленными статьей 20.5 этого федерального закона. Правительство Российской Федерации принимает указанные решения с учетом особенностей отдельного вида спорта и в зависимости от уровня проведения спортивного соревнования.

Реализуя делегированные федеральным законодателем полномочия, Правительство Российской Федерации издало Распоряжение, утвердившее Перечень, определяющий официальные спортивные соревнования, требующие соблюдения особого режима безопасности и проводимые на стадионах, оснащенных оборудованием систем контроля доступа.

Из письменных возражений Правительства Российской Федерации следует, что Перечень официальных спортивных соревнований определен Правительством Российской Федерации исходя из численности зрителей, превышающей 15 тысяч человек, имевших место фактов противоправного поведения со стороны отдельных групп болельщиков, а также с учетом оснащенности стадионов современными системами контроля доступа после проведения на них матчей чемпионата мира по футболу 2018 г. К таким соревнованиям относятся матчи чемпионата России по футболу среди команд российской Премьер-лиги и финальный матч Кубка России по футболу.

Проект Распоряжения согласован с Федеральной службой безопасности Российской Федерации, Министерством внутренних дел Российской Федерации, Министерством цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации, Министерством финансов Российской Федерации, Министерством экономического развития Российской Федерации.

Распоряжение официально опубликовано в порядке, установленном Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти».

Таким образом, Распоряжение, являясь ненормативным актом, издано Правительством Российской Федерации в пределах предоставленных ему полномочий и в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации к форме, процедуре принятия, опубликования и вступления в силу.

Доводы административного истца о том, что Распоряжение является нормативным правовым актом Правительства Российской Федерации и требование о признании его недействующим подлежит рассмотрению по правилам главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, следует признать несостоятельными, так как они основаны на неправильном толковании норм права и содержания оспариваемого акта, не имеющего нормативного характера, а также не обладающего нормативными свойствами.

Вопреки утверждениям К. Распоряжение соответствует действующему законодательству, не нарушает прав и законных интересов административного истца и не создает препятствий к их осуществлению.

Распоряжение не содержит требований обеспечения безопасности при проведении официальных спортивных соревнований, им непосредственно определен перечень (список) конкретных спортивных мероприятий по спортивной дисциплине «футбол» вида спорта «футбол» между мужскими командами, на которых идентификация и аутентификация зрителей, участников таких официальных соревнований, а также иных лиц, задействованных в их проведении, являются обязательными.

Статьей 2 Федерального закона «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» закреплено, что под видом спорта понимается часть спорта, которая признана в соответствии с требованиями названного федерального закона обособленной сферой общественных отношений, имеющей соответствующие правила, утвержденные в установленном указанного федеральным законом порядке, среду занятий, используемый спортивный инвентарь (без учета защитных средств) и оборудование (пункт 2); спортивное соревнование — состязание (матч) среди спортсменов или команд спортсменов по различным видам спорта (спортивным дисциплинам) в целях выявления лучшего участника состязания (матча), проводимое по утвержденному его организатором положению (регламенту) (пункт 18).

Согласно статье 21 поименованного федерального закона признанные в Российской Федерации в установленном порядке виды спорта и спортивные дисциплины включаются во Всероссийский реестр видов спорта. Порядок признания видов спорта, спортивных дисциплин и включения их во Всероссийский реестр видов спорта, порядок его ведения определяются уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

В соответствии с Всероссийским реестром видов спорта «футбол» (номер реестровой записи 001 001 2611Я) является спортивной дисциплиной вида спорта «футбол» (номер реестровой записи 001 000 2611Я).

Исходя из подпункта 10.1.1 пункта 10 правил вида спорта «футбол», утвержденных приказом Министра спорта Российской Федерации от 17 ноября 2021 г. № 901, спортивная дисциплина «футбол» вида спорта «футбол» проводится в различных тендерных и возрастных группах.

Какие-либо различия правового регулирования проведения соревнований по виду спорта «футбол» по тендерному признаку отсутствуют.

В силу пункта 19 статьи 6 Федерального закона «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» обеспечение общественного порядка и общественной безопасности при проведении официальных физкультурных мероприятий и спортивных мероприятий на объектах спорта относится к полномочиям Российской Федерации в области физической культуры и спорта.

В соответствии с подпунктом «е» пункта 3 части 1 статьи 8 поименованного федерального закона содействие обеспечению общественного порядка и общественной безопасности при проведении официальных физкультурных мероприятий и спортивных мероприятий на территориях субъектов Российской Федерации относится к полномочиям субъектов Российской Федерации.

Порядок обеспечения организаторами официальных спортивных соревнований (далее — соревнования) и собственниками (пользователями) объектов спорта общественного порядка и общественной безопасности при проведении соревнований устанавливают Правила обеспечения безопасности при проведении официальных спортивных соревнований, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 18 апреля 2014 г. № 353.

Согласно пункту 4 названных правил обеспечение общественного порядка и общественной безопасности при проведении соревнований осуществляется их организаторами совместно с собственниками (пользователями) объектов спорта во взаимодействии с органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления (абзац первый).

В случае проведения соревнований, определенных решением Правительства Российской Федерации в соответствии с частью 2.2 статьи 20 Федерального закона «О физической культуре и спорте в Российской Федерации», для обеспечения общественного порядка и общественной безопасности при проведении таких соревнований применяются информационная система идентификации болельщиков и информационная система контроля доступа в целях аутентификации зрителей, участников соревнований, а также иных лиц, задействованных в проведении соревнований, осуществляемых в соответствии с порядком аутентификации зрителей, участников официального спортивного соревнования и иных лиц, задействованных в проведении такого соревнования, определенным в соответствии с частью 4 статьи 20.5 этого федерального закона (абзац второй).

С учетом изложенного обеспечение общественного порядка и общественной безопасности при проведении спортивных соревнований на территории субъекта Российской Федерации производится при содействии органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Частью 2.2 статьи 20 Федерального закона «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» закреплено, что реализация входных билетов на официальные спортивные соревнования, определенные решениями Правительства Российской Федерации в соответствии с данной частью, иных документов, предоставляющих право на посещение таких соревнований, осуществляется при наличии действующей персонифицированной карты и соблюдении порядка идентификации и аутентификации, предусмотренного частью 4 статьи 20.5 приведенного федерального закона.

В силу статьи 20.5 Федерального закона «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» при оформлении персонифицированной карты или приобретении входных билетов на официальные спортивные соревнования, определенные решением Правительства Российской Федерации в соответствии с частью 2.2 статьи 20 названного федерального закона, иных документов, предоставляющих право на посещение таких соревнований, и при входе в места их проведения зрители, участники официальных спортивных соревнований, иные лица, задействованные в проведении таких соревнований, в целях обеспечения безопасности государства, общественной безопасности и общественного порядка обязаны проходить соответственно идентификацию и аутентификацию, которые осуществляются на основе информации, полученной из информационной системы идентификации болельщиков (часть 1).

Информационная система идентификации болельщиков является информационным элементом инфраструктуры, обеспечивающей информационно-технологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме, и с ее использованием ведется реестр персонифицированных карт (часть 2).

Пунктом 9.3 статьи 2 Федерального закона «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» закреплено, что персонифицированная карта для посещения спортивного соревнования является электронным документом, оформляемым по итогам идентификации зрителя, участника официального спортивного соревнования, иного лица, задействованного в проведении такого соревнования, для аутентификации указанных лиц, осуществляемой в целях обеспечения безопасности государства, общественной безопасности и общественного порядка при проведении официальных спортивных соревнований.

Таким образом, персонифицированная карта для посещения спортивного соревнования является неотъемлемым элементом обеспечения общественного порядка и общественной безопасности при проведении официальных спортивных соревнований, утверждаемых распоряжениями Правительства Российской Федерации в соответствии с частью 2.2 статьи 20 Федерального закона «О физической культуре и спорте в Российской Федерации».

Согласно Правилам идентификации и аутентификации зрителей, участников официального спортивного соревнования и иных лиц, задействованных в проведении такого соревнования, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 25 июня 2022 г. № 1140, для прохождения аутентификации и доступа на территорию места проведения официального спортивного соревнования посетителю спортивного соревнования необходимо иметь автоматически сформированный информационной системой идентификации болельщиков на основании сведений о персонифицированной карте и реализованных билетах или об иных документах, предоставляющих право на посещение официального спортивного соревнования, электронный документ в виде QR-кода, предоставляющий право доступа на официальное спортивное соревнование (далее — электронный документ, предоставляющий право доступа на спортивное соревнование) (пункт 15).

На одно официальное спортивное соревнование на одну персонифицированную карту в информационной системе идентификации болельщиков формируется один электронный документ, предоставляющий право доступа на спортивное соревнование (пункт 16 указанных правил).

В случае приобретения посетителем спортивного соревнования на одну персонифицированную карту 2 или более входных билетов на посещение официального спортивного соревнования такому посетителю предоставляется возможность самостоятельно на едином портале осуществить выбор входного билета, на который в информационной системе идентификации болельщиков будет сформирован электронный документ, предоставляющий право доступа на спортивное соревнование, а также передать на едином портале билеты, приобретенные посетителем, иным лицам, имеющим персонифицированную карту (пункт 17 названных правил).

С учетом приведенных законоположений утверждения административного истца о нарушении его прав и охраняемых законом интересов лишены правовых оснований, поскольку основаны на неправильном толковании норм материального права.

По существу, требования административного истца сводятся к изменению оспариваемого акта, что недопустимо, поскольку федеральным законодателем полномочия по утверждению перечня официальных спортивных соревнований, на которых идентификация и аутентификация зрителей, участников таких официальных спортивных соревнований, а также иных лиц, задействованных в их проведении, являются обязательными, относятся к дискреционным полномочиям Правительства Российской Федерации.

Принимая во внимание вышеизложенное, суд приходит к выводу, что оспариваемый акт, принятый уполномоченным органом государственной власти в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации, не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, прав и законных интересов административного истца в указанном им аспекте не нарушает и не создает препятствий к их реализации, в связи с чем административное исковое заявление не подлежит удовлетворению согласно пункту 2 части 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления К. об оспаривании распоряжения Правительства Российской Федерации от 25 июня 2022 г. № 1694-р «Об утверждении перечня официальных спортивных соревнований, на которых идентификация и аутентификация зрителей, участников таких официальных спортивных соревнований, а также иных лиц, задействованных в их проведении, являются обязательными» отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---