Решение Верховного Суда РФ от 24.01.2022 № АКПИ21-948

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании частично недействующими пункта 1.14, подпункта «а» пункта 1.15 «Санитарных правил и норм СанПиН 2.1.4.1110-02 „2.1.4. Питьевая вода и водоснабжение населенных мест. Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения“, утв. Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 14.03.2002 № 10>»

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Кириллова В.С.,

при секретаре С.,

с участием прокурора Засеевой Э.С.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению индивидуального предпринимателя Я.О. о признании частично недействующими пункта 1.14, подпункта «а» пункта 1.15 Санитарных правил и норм СанПиН 2.1.4.1110-02 «2.1.4. Питьевая вода и водоснабжение населенных мест. Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения», утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 14 марта 2002 г. № 10,

постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 14 марта 2002 г. № 10 введены в действие с 1 июня 2002 г. санитарные правила и нормативы «Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения. СанПиН 2.1.4.1110-02», утвержденные Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации 26 февраля 2002 г. (далее — Санитарные правила). Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации 24 апреля 2002 г., регистрационный номер 3399, опубликован в «Российской газете» 8 мая 2002 г., № 81, «Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти» 13 мая 2002 г., № 19.

Я.О., являясь индивидуальным предпринимателем, обратилась в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующими пункта 1.14, подпункта «а» пункта 1.15 Санитарных правил в той мере, в которой они содержат неопределенность в формулировке, регламентирующей процедуру принятия решения, направленного на пересмотр установленных границ зон санитарной охраны (далее также — ЗСО) и составляющих ее поясов и допускающих возможность возложения обязанности выполнения санитарных мероприятий в пределах первого пояса ЗСО на лиц, не являющихся владельцами водопровода, ссылаясь на то, что оспариваемые положения противоречат части 2 статьи 1 Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» и нарушают ее права и законные интересы.

Свои требования административный истец мотивирует тем, что постановлением Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Воронежской области в Новоусманском, Воронежском, Панинском, Рамонском районах от 22 июля 2021 г. № 2100279-12 она как арендатор кафе, где осуществляет свою предпринимательскую деятельность в сфере общественного питания, привлечена к административной ответственности по части 4 статьи 8.42 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в виде штрафа в размере 50 000 рублей по факту использования зоны санитарной охраны строгого режима источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения с нарушением установленных Санитарными правилами ограничений, касающихся вопросов соблюдения минимального расстояния между домовладением и скважиной водоснабжения. Между тем при привлечении ее к административной ответственности не было принято во внимание санитарное эпидемиологическое заключение от 6 мая 2006 г., полученное в ходе реконструкции домостроения, где расположено арендуемое Я.О. кафе, согласно которому система водоснабжения соответствует требованиям Федерального закона от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения».

В письменных возражениях Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека указала, что Санитарные правила утверждены уполномоченным должностным лицом, осуществляющим государственный санитарно-эпидемиологический надзор, оспариваемые нормативные положения соответствуют действующему законодательству и не нарушают прав и охраняемых законом интересов административного истца.

Министерство юстиции Российской Федерации в письменных объяснениях выразило позицию, что Санитарные правила изданы федеральным органом исполнительной власти в пределах предоставленных ему полномочий, соблюдение которых является обязательным.

В судебном заседании представитель административного истца Я.А. поддержала заявленное требование.

Представитель Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека К. не признала административный иск.

Заинтересованное лицо Министерство юстиции Российской Федерации письменно заявило о рассмотрении административного дела в отсутствие своего представителя.

Выслушав объяснения представителя административного истца Я.А., возражения представителя Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека К., обсудив письменные объяснения Министерства юстиции Российской Федерации, проверив оспариваемые нормативные положения на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей необходимым в удовлетворении заявленного требования отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

Отношения, возникающие в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения как одного из основных условий реализации предусмотренных Конституцией Российской Федерации прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду, регулируются Федеральным законом «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения».

На территории Российской Федерации действуют федеральные санитарные правила, утвержденные федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, в порядке, установленном Правительством Российской Федерации; соблюдение санитарных правил является обязательным для граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц (пункты 1, 3 статьи 39 указанного федерального закона).

Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере защиты прав потребителей, разработке и утверждению государственных санитарно-эпидемиологических правил и гигиенических нормативов, а также по организации и осуществлению федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора и федерального государственного надзора в области защиты прав потребителей, является Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор), ее руководитель — Главный государственный санитарный врач Российской Федерации (пункт 1, абзац второй пункта 8 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. № 322).

Абзацем третьим пункта 2 статьи 51 Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» Главному государственному санитарному врачу Российской Федерации предоставлено полномочие принимать постановления, издавать распоряжения и указания, утверждать методические, инструктивные и другие документы по вопросам организации федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора и обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

Установление санитарно-эпидемиологических требований, обеспечивающих безопасность для здоровья человека среды его обитания, является основной задачей государственного санитарно-эпидемиологического нормирования, которое, в свою очередь, осуществляется федеральными органами исполнительной власти и федеральными государственными учреждениями государственного санитарно-эпидемиологического надзора в Российской Федерации и включает помимо прочего разработку (пересмотр), экспертизу, утверждение, введение в действие и опубликование санитарных правил (пункт 1, абзацы первый и четвертый пункта 5 Положения о государственном санитарно-эпидемиологическом нормировании, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 24 июля 2000 г. № 554).

Согласно приведенному положению (пункты 2, 9) нормативными правовыми актами, устанавливающими санитарно-эпидемиологические требования, являются государственные санитарно-эпидемиологические правила (санитарные правила, санитарные правила и нормы, санитарные нормы, гигиенические нормативы); государственная регистрация и официальное опубликование санитарных правил осуществляются в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Оспариваемые санитарные правила утверждены постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации в пределах предоставленных административному ответчику полномочий.

Порядок издания нормативного правового акта и требования, установленные для его государственной регистрации и опубликования Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти», Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009, соблюдены. Данные обстоятельства ранее установлены вступившими в законную силу решениями Верховного Суда Российской Федерации от 27 мая 2014 г. № ГКПИ14-306 и от 20 декабря 2017 г. № АКПИ17-833.

В силу части 16 статьи 26 Федерального закона от 3 августа 2018 г. № 342-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» до 1 января 2025 г. установление, изменение или прекращение существования зон с особыми условиями использования территорий (за исключением случаев, если до 1 декабря 2019 г. Правительством Российской Федерации в соответствии со статьей 106 Земельного кодекса Российской Федерации (в редакции названного федерального закона) утверждено положение о зоне с особыми условиями использования территории соответствующего вида) осуществляется в порядке, установленном до дня официального опубликования названого федерального закона, с учетом особенностей, установленных частями 16.1 - 16.3 этой статьи.

Санитарные правила утрачивают силу с 1 января 2025 г. в связи с изданием постановления Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 28 января 2021 г. № 3 (в редакции постановления от 14 декабря 2021 г. № 37).

Статьей 18 Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» установлены санитарно-эпидемиологические требования к водным объектам, согласно которым водные объекты, используемые в целях питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, а также в лечебных, оздоровительных и рекреационных целях, в том числе водные объекты, расположенные в границах городских и сельских населенных пунктов (далее — водные объекты), не должны являться источниками биологических, химических и физических факторов вредного воздействия на человека (пункт 1); критерии безопасности и (или) безвредности для человека водных объектов, в том числе предельно допустимые концентрации в воде химических, биологических веществ, микроорганизмов, уровень радиационного фона устанавливаются санитарными правилами (пункт 2); использование водного объекта в конкретно указанных целях допускается при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии водного объекта санитарным правилам и условиям безопасного для здоровья населения использования водного объекта (пункт 3); для охраны водных объектов, предотвращения их загрязнения и засорения устанавливаются в соответствии с законодательством Российской Федерации согласованные с органами, осуществляющими федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, нормативы предельно допустимых вредных воздействий на водные объекты, нормативы предельно допустимых сбросов химических, биологических веществ и микроорганизмов в водные объекты (пункт 4); органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, индивидуальные предприниматели и юридические лица в случае, если водные объекты представляют опасность для здоровья населения, обязаны в соответствии с их полномочиями принять меры по ограничению, приостановлению или запрещению использования указанных водных объектов. Зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения устанавливаются, изменяются, прекращают существование по решению органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации. При этом решения об установлении, изменении зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения принимаются при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии границ таких зон и ограничений использования земельных участков в границах таких зон санитарным правилам. Положение о зонах санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения утверждается Правительством Российской Федерации (пункт 5).

Согласно части 2 статьи 43 Водного кодекса Российской Федерации для водных объектов, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, устанавливаются зоны санитарной охраны в соответствии с законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения. В зонах санитарной охраны источников питьевого водоснабжения осуществление деятельности и отведение территории для жилищного строительства, строительства промышленных объектов и объектов сельскохозяйственного назначения запрещаются или ограничиваются в случаях и в порядке, которые установлены санитарными правилами и нормами в соответствии с законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения.

Санитарные правила определяют санитарно-эпидемиологические требования к организации и эксплуатации зон санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения (пункт 1.2). Соблюдение санитарных правил является обязательным для граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц (пункт 1.3). Основной целью создания и обеспечения режима в ЗСО является санитарная охрана от загрязнения источников водоснабжения и водопроводных сооружений, а также территорий, на которых они расположены (пункт 1.4).

Процедура проектирования и утверждения первоначальных ЗСО регламентирована в пунктах 1.6 - 1.13 Санитарных правил.

В соответствии с пунктом 1.14 Санитарных правил установленные границы ЗСО и составляющих ее поясов могут быть пересмотрены в случае возникших или предстоящих изменений эксплуатации источников водоснабжения (в том числе производительности водозаборов подземных вод) или местных санитарных условий по заключению организаций, указанных в пункте 1.13 данных санитарных правил. Проектирование и утверждение новых границ ЗСО должны производиться в том же порядке, что и первоначальных.

Проект ЗСО с планом мероприятий должен иметь заключение центра государственного санитарно-эпидемиологического надзора и иных заинтересованных организаций, после чего утверждается в установленном порядке (пункт 1.13 Санитарных правил).

Подпунктом «а» пункта 1.15 Санитарных правил предусмотрено, что санитарные мероприятия должны выполняться в том числе в пределах первого пояса ЗСО — органами коммунального хозяйства или другими владельцами водопроводов.

Мероприятия предусматриваются для каждого пояса ЗСО в соответствии с его назначением. Они могут быть единовременными, осуществляемыми до начала эксплуатации водозабора, либо постоянными, режимного характера (пункт 3.1.1 Санитарных правил). Согласно пункту 3.1.2 Санитарных правил объем основных мероприятий на территории ЗСО при наличии соответствующего обоснования должен быть уточнен и дополнен применительно к конкретным природным условиям и санитарной обстановке с учетом современного и перспективного хозяйственного использования территории в районе ЗСО. В пункте 3.2 Санитарных правил определены мероприятия на территории ЗСО источников водоснабжения, целью которых является сохранение постоянства природного состава воды в водозаборе путем устранения и предупреждения возможности ее загрязнения.

Пунктом 1.17 Санитарных правил установлено, что отсутствие утвержденного проекта зон санитарной охраны не является основанием для освобождения владельцев водопровода, владельцев объектов, расположенных в границах зон санитарной охраны, организаций, индивидуальных предпринимателей, а также граждан от выполнения требований, предъявляемых Санитарными правилами.

Вместе с тем с учетом значимости водных объектов для окружающей среды и человека одно лишь отсутствие в государственном кадастре недвижимости указанной информации об утвержденном проекте зон санитарной охраны не может служить достаточным основанием для вывода об отсутствии зоны санитарной охраны. В противном случае неисполнение органами государственной власти и органами местного самоуправления возложенной на них обязанности направлять документы для внесения сведений в государственный кадастр недвижимости в случаях принятия ими решений об установлении или изменении границ зоны с особыми условиями использования территорий позволяло бы физическим и юридическим лицам не соблюдать ограничения и запреты, установленные в целях санитарной охраны от загрязнения источников водоснабжения и водопроводных сооружений, а также территорий, на которых они расположены.

Таким образом, в пункте 1.14 Санитарных правил определена процедура принятия решения с учетом предмета правового регулирования данного акта, соответствующая законодательству Российской Федерации.

В силу пункта 1 статьи 209, статьи 210 Гражданского кодекса Российской Федерации собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом. Собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором.

Гражданским кодеком Российской Федерации закреплено, что арендатор обязан поддерживать имущество в исправном состоянии, производить за свой счет текущий ремонт и нести расходы на содержание имущества, если иное не установлено законом или договором аренды (пункт 2 статьи 616); по договору аренды (имущественного найма) арендодатель (наймодатель) обязуется предоставить арендатору (нанимателю) имущество за плату во временное владение и пользование или во временное пользование (часть первая статьи 606).

В связи с этим действие положений подпункта «а» пункта 1.15 Санитарных правил не распространяется на лиц, не являющихся владельцами водопроводов.

Пункт 1.14, подпункт «а» пункта 1.15 Санитарных правил не содержат предписаний, нарушающих право граждан на охрану жизни и здоровья, благоприятную окружающую среду и среду обитания.

Доводы административного истца о противоречии оспариваемых положений нормативного правового акта Федеральному закону «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» не могут служить основанием для удовлетворения заявленных требований. Названный федеральный закон в части 2 статьи 1 определяет, какие положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) являются коррупциогенными факторами, создающими условия для проявления коррупции.

Оспариваемые положения нормативного правового акта такими факторами не обладают.

Согласно разъяснению, данному в пункте 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Пункт 1.14, подпункт «а» пункта 1.15 Санитарных правил отвечают критерию правовой определенности, не содержат необоснованно широких пределов усмотрения или положений, содержащих неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям.

Оспариваемые нормативные положения не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушают прав и законных интересов административного истца в упоминаемых им аспектах, являются ясными и определенными, а основанные на них правоприменительные решения и действия различных органов, с которыми административный истец, как следует из его заявления, не согласен, могут быть оспорены в общем порядке.

Согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления индивидуального предпринимателя Я.О. о признании частично недействующими пункта 1.14, подпункта «а» пункта 1.15 Санитарных правил и норм СанПиН 2.1.4.1110-02 «2.1.4. Питьевая вода и водоснабжение населенных мест. Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения», утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 14 марта 2002 г. № 10, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---