Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 12.04.2022 № АПЛ22-95

<Об оставлении без изменения Решения Верховного Суда РФ от 24.01.2022 № АКПИ21-948, которым было отказано в удовлетворении заявления о признании частично недействующими пункта 1.14, подпункта «а» пункта 1.15 «Санитарных правил и норм СанПиН 2.1.4.1110-02 „2.1.4. Питьевая вода и водоснабжение населенных мест. Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения“, утв. Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 14.03.2002 № 10>»

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Зайцева В.Ю.,

членов коллегии Горчаковой Е.В., Ксенофонтовой Н.А.,

при секретаре Ш.,

с участием прокурора Русакова И.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению индивидуального предпринимателя Я. о признании частично недействующими пункта 1.14, подпункта «а» пункта 1.15 Санитарных правил и норм СанПиН 2.1.4.1110-02 «2.1.4. Питьевая вода и водоснабжение населенных мест. Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения», утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 14 марта 2002 г. № 10,

по апелляционной жалобе Я. на решение Верховного Суда Российской Федерации от 24 января 2022 г. по делу № АКПИ21-948, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., объяснения представителя Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека К., возражавшей против доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации постановлением от 14 марта 2002 г. № 10 введены в действие с 1 июня 2002 г. санитарные правила и нормативы СанПиН 2.1.4.1110-02 «2.1.4. Питьевая вода и водоснабжение населенных мест. Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения», утвержденные им 26 февраля 2002 г. (далее также — Санитарные правила).

Нормативный правовой акт 24 апреля 2002 г. зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России), регистрационный номер 3399, 8 мая 2002 г. опубликован в «Российской газете» № 81 и 13 мая 2002 г. в «Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти» № 19.

Пунктом 1.14 Санитарных правил предусмотрено, что установленные границы зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения (далее также — ЗСО) и составляющих ее поясов могут быть пересмотрены в случае возникших или предстоящих изменений эксплуатации источников водоснабжения (в том числе производительности водозаборов подземных вод) или местных санитарных условий по заключению организаций, указанных в пункте 1.13 названных правил. Проектирование и утверждение новых границ ЗСО должны производиться в том же порядке, что и первоначальных.

Согласно подпункту «а» пункта 1.15 Санитарных правил в пределах первого пояса ЗСО санитарные мероприятия должны выполняться органами коммунального хозяйства или другими владельцами водопроводов.

Индивидуальный предприниматель Я. обратилась в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании не действующими пункта 1.14 Санитарных правил в части, касающейся неопределенности в вопросе регламентации процедуры принятия решения, направленного на пересмотр установленных границ ЗСО и составляющих ее поясов, а также в части, не допускающей возможность принятия такого решения в форме санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии системы водоснабжения требованиям Федерального закона от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (далее — Закон о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения); подпункта «а» пункта 1.15 Санитарных правил в той мере, в какой он характеризуется неопределенностью в вопросе о том, возлагается ли на владельца водопровода императивная обязанность по осуществлению санитарных мероприятий, связанных с обустройством границ ЗСО, при отсутствии в генеральном плане застройки населенного места схемы планировочных ограничений, а также в части, допускающей возможность возложения обязанности по выполнению санитарных мероприятий в пределах первого пояса ЗСО на лиц, не являющихся владельцами водопровода. В обоснование заявления административный истец ссылалась на то, что оспариваемые положения противоречат части 2 статьи 1 Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов».

В административном исковом заявлении указано, что постановлением территориального отдела управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Воронежской области в Новоусманском, Верхнехавском, Панинском, Рамонском районах от 22 июля 2021 г. № 2100279-12 Я. как арендатор кафе, где осуществляет предпринимательскую деятельность в сфере общественного питания, привлечена к административной ответственности по части 4 статьи 8.42 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в виде штрафа в размере 50 000 руб. по факту использования зоны санитарной охраны строгого режима источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения с нарушением установленных Санитарными правилами ограничений, касающихся вопросов соблюдения минимального расстояния между домовладением и скважиной водоснабжения. При этом не было принято во внимание санитарно-эпидемиологическое заключение от 6 мая 2006 г., полученное в ходе реконструкции домостроения, где расположено арендуемое административным истцом кафе, согласно которому система водоснабжения соответствует требованиям Закона о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения.

Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (далее также — Роспотребнадзор) и Минюст России, привлеченный к участию в деле в качестве заинтересованного лица, административный иск не признали, указав в письменных возражениях, что Санитарные правила изданы федеральным органом исполнительной власти в пределах предоставленных ему полномочий, а оспариваемые предписания не противоречат действующему законодательству и не нарушают прав административного истца.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 24 января 2022 г. в удовлетворении административного искового заявления административному истцу отказано.

В апелляционной жалобе Я., не соглашаясь с таким решением, просит его отменить в связи с нарушением судом первой инстанции норм процессуального права.

Административный истец ссылается на то, что суд первой инстанции не рассмотрел заявленные ею требования о проверке пункта 1.14 Санитарных правил в части, не предполагающей возможность принятия решения о пересмотре установленных границ ЗСО и составляющих ее поясов путем издания санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии системы водоснабжения на конкретном земельном участке положениям Закона о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, а также о проверке подпункта «а» пункта 1.15 Санитарных правил в его взаимосвязи с пунктом 1.9 этих правил в части, касающейся вопроса о том, возлагается ли на владельца водопровода императивная обязанность по осуществлению санитарных мероприятий, связанных с обустройством границ ЗСО, в случае, когда на схеме планировочных ограничений генерального плана застройки населенного места не указаны зоны санитарной охраны источников водоснабжения.

В письменных возражениях на апелляционную жалобу Роспотребнадзор просит в ее удовлетворении отказать, считая решение суда первой инстанции законным и обоснованным, а доводы административного истца несостоятельными.

Минюст России представил отзыв на апелляционную жалобу, в котором поддержал позицию по данному делу, изложенную в суде первой инстанции, и просил рассмотреть жалобу без участия его представителя.

Административный истец Я., надлежащим образом извещенная о месте и времени судебного заседания, в ходатайстве, поступившем в суд 4 апреля 2022 г., просила рассмотреть жалобу в отсутствие ее представителя.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены обжалуемого решения суда не находит.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. Отказывая Я. в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что по настоящему административному делу такое основание для признания пункта 1.14, подпункта «а» пункта 1.15 Санитарных правил в оспариваемой части не действующими отсутствует.

В силу части 1 статьи 43 Водного кодекса Российской Федерации для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения должны использоваться защищенные от загрязнения и засорения поверхностные водные объекты и подземные водные объекты, пригодность которых для указанных целей определяется на основании санитарно-эпидемиологических заключений.

Частью 2 названной статьи предусмотрено, что для водных объектов, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, устанавливаются зоны санитарной охраны в соответствии с законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения. В зонах санитарной охраны источников питьевого водоснабжения осуществление деятельности и отведение территории для жилищного строительства, строительства промышленных объектов и объектов сельскохозяйственного назначения запрещаются или ограничиваются в случаях и в порядке, которые установлены санитарными правилами и нормами в соответствии с законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения.

В пункте 1 статьи 39 Закона о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения закреплено, что на территории Российской Федерации действуют федеральные санитарные правила, утвержденные федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Санитарные правила изданы на основании Положения о государственном санитарно-эпидемиологическом нормировании, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 24 июля 2000 г. № 554. Данным положением предусмотрено, что установление санитарно-эпидемиологических требований, обеспечивающих безопасность для здоровья человека среды его обитания, является основной задачей государственного санитарно-эпидемиологического нормирования, которое осуществляется федеральными органами исполнительной власти и федеральными государственными учреждениями государственного санитарно-эпидемиологического надзора в Российской Федерации и включает в себя помимо прочего разработку (пересмотр), экспертизу, утверждение, введение в действие и опубликование санитарных правил (пункт 1, абзацы первый и четвертый пункта 5).

На день принятия Санитарных правил действовало Положение о государственной санитарно-эпидемиологической службе Российской Федерации, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 24 июля 2000 г. № 554, устанавливавшее, что санитарно-эпидемиологический надзор осуществляется государственной санитарно-эпидемиологической службой Российской Федерации, которая является единой федеральной централизованной системой органов и учреждений. Организацию деятельности службы осуществлял в том числе Главный государственный санитарный врач Российской Федерации (пункты 1, 12).

В настоящее время федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, является Роспотребнадзор, возглавляемый руководителем — Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации (пункты 1, 8 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. № 322).

Абзацем третьим пункта 2 статьи 51 Закона о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения Главный государственный санитарный врач Российской Федерации наделен полномочиями по принятию постановлений, изданию распоряжений и указаний, утверждению методических, инструктивных и других документов по вопросам организации федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора и обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, включая методики расчета и оценки риска для здоровья человека.

С учетом изложенного суд первой инстанции правомерно указал в решении, что Санитарные правила утверждены Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации в пределах предоставленных ему федеральным законодателем полномочий с соблюдением порядка государственной регистрации и опубликования нормативного правового акта. Данные обстоятельства подтверждаются вступившими в законную силу решениями Верховного Суда Российской Федерации от 27 мая 2014 г. по делу № ГКПИ14-306 и от 20 декабря 2017 г. по делу № АКПИ17-833.

Согласно части 16 статьи 26 Федерального закона от 3 августа 2018 г. № 342-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» до 1 января 2025 г. установление, изменение или прекращение существования зон с особыми условиями использования территорий (за исключением случаев, если до 1 декабря 2019 г. Правительством Российской Федерации в соответствии со статьей 106 Земельного кодекса Российской Федерации (в редакции названного федерального закона) утверждено положение о зоне с особыми условиями использования территории соответствующего вида) осуществляется в порядке, установленном до дня официального опубликования поименованного федерального закона, с учетом особенностей, установленных частями 16.1 - 16.3 указанной статьи.

Необходимо также отметить, что Санитарные правила утрачивают силу с 1 января 2025 г. в связи с изданием постановления Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 28 января 2021 г. № 3 (в редакции его постановления от 14 декабря 2021 г. № 37).

Санитарные правила определяют санитарно-эпидемиологические требования к организации и эксплуатации зон санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения. Соблюдение санитарных правил является обязательным для граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц. Основной целью создания и обеспечения режима в ЗСО является санитарная охрана от загрязнения источников водоснабжения и водопроводных сооружений, а также территорий, на которых они расположены (пункты 1.2, 1.3, 1.4).

Зоны санитарной охраны организуются в составе трех поясов: первый пояс (строгого режима) включает территорию расположения водозаборов, площадок всех водопроводных сооружений и водопроводящего канала. Его назначение — защита места водозабора и водозаборных сооружений от случайного или умышленного загрязнения и повреждения. Второй и третий пояса (пояса ограничений) включают территорию, предназначенную для предупреждения загрязнения воды источников водоснабжения. В каждом из трех поясов, соответственно их назначению, устанавливается специальный режим и определяется комплекс мероприятий, направленных на предупреждение ухудшения качества воды (пункт 1.5).

Разрешая настоящее административное дело, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что пункт 1.14 Санитарных правил, предусматривающий возможность пересмотра границ ЗСО и составляющих ее поясов в случае возникших или предстоящих изменений эксплуатации источников водоснабжения или местных санитарных условий по заключению центра государственного санитарно-эпидемиологического надзора и иных заинтересованных организаций, соответствует действующему законодательству Российской Федерации.

Так, вопреки доводу административного истца о правовой неопределенности названного пункта в вопросе регламентации процедуры принятия решения, направленного на пересмотр установленных границ ЗСО и составляющих ее поясов, в нем прямо указано, что проектирование и утверждение новых границ ЗСО должны производиться в том же порядке, что и первоначальных.

При этом процедура проектирования и утверждения первоначальных ЗСО регламентирована в пунктах 1.6 - 1.13 Санитарных правил, которые Я. по данному делу не оспариваются. В этих пунктах содержится подробная последовательность действий, необходимых для организации ЗСО.

В связи с этим не свидетельствует о незаконности пункта 1.14 Санитарных правил и ссылка в апелляционной жалобе на то, что им не предусмотрена возможность принятия решения о пересмотре установленных границ ЗСО и составляющих ее поясов путем издания санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии системы водоснабжения на конкретном земельном участке требованиям Закона о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения. В пункте 1.13 указанных правил закреплено, что проект ЗСО с планом мероприятий должен иметь заключение центра государственного санитарно-эпидемиологического надзора и иных заинтересованных организаций, после чего утверждается в установленном порядке.

Таким образом, в пункте 1.14 Санитарных правил определен порядок пересмотра границ ЗСО источников водоснабжения и составляющих ее поясов с учетом предмета регулирования данного акта, согласующийся с другими нормами названных правил и соответствующий законодательству Российской Федерации.

Какого-либо нормативного правового акта большей юридической силы, который бы по-иному регламентировал указанный вопрос, не имеется.

Как правомерно отмечено в обжалуемом решении, подпункт «а» пункта 1.15 Санитарных правил, устанавливающий, что в пределах первого пояса ЗСО санитарные мероприятия должны выполняться органами коммунального хозяйства или другими владельцами водопроводов, также не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Статьей 18 Закона о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения установлены санитарно-эпидемиологические требования к водным объектам. Так, водные объекты, используемые в целях питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, а также в лечебных, оздоровительных и рекреационных целях, в том числе водные объекты, расположенные в границах городских и сельских населенных пунктов, не должны являться источниками биологических, химических и физических факторов вредного воздействия на человека (пункт 1).

Согласно положениям Санитарных правил мероприятия предусматриваются для каждого пояса ЗСО в соответствии с его назначением. Они могут быть единовременными, осуществляемыми до начала эксплуатации водозабора, либо постоянными, режимного характера. Объем основных мероприятий на территории ЗСО при наличии соответствующего обоснования должен быть уточнен и дополнен применительно к конкретным природным условиям и санитарной обстановке с учетом современного и перспективного хозяйственного использования территории в районе ЗСО (пункты 3.1.1, 3.1.2).

Мероприятия по первому поясу на территории ЗСО подземных источников водоснабжения и на территории ЗСО поверхностных источников водоснабжения приведены соответственно в пунктах 3.2 и 3.3 Санитарных правил. Их целью является сохранение постоянства природного состава воды в водозаборе путем устранения и предупреждения возможности ее загрязнения, а также максимальное снижение микробного и химического загрязнения воды источников водоснабжения, позволяющее при современной технологии обработки обеспечивать получение воды питьевого качества.

Оспаривая подпункт «а» пункта 1.15 Санитарных правил, административный истец ссылается на то, что в нем содержится правовая неопределенность в вопросе о том, возлагается ли на владельца водопровода императивная обязанность по осуществлению санитарных мероприятий, связанных с обустройством границ ЗСО, в случае, когда на схеме планировочных ограничений генерального плана застройки населенного места не указаны зоны санитарной охраны источников водоснабжения. Однако неопределенности в этом вопросе не имеется.

Пунктом 1.17 Санитарных правил установлено, что отсутствие утвержденного проекта зон санитарной охраны не является основанием для освобождения владельцев водопровода, владельцев объектов, расположенных в границах зон санитарной охраны, организаций, индивидуальных предпринимателей, а также граждан от выполнения требований, предъявляемых данными правилами.

Следовательно, само по себе отсутствие утвержденного проекта зон санитарной охраны не может служить основанием для несоблюдения физическими и юридическими лицами требований, ограничений и запретов, установленных в целях санитарной охраны от загрязнения источников водоснабжения и водопроводных сооружений, а также территорий, на которых они расположены.

В силу абзаца второго статьи 10, абзаца второго статьи 11 Закона о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения граждане, индивидуальные предприниматели и юридические лица обязаны выполнять требования санитарного законодательства, а также постановлений, предписаний осуществляющих федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор должностных лиц.

Нельзя признать состоятельным довод административного истца о том, что подпункт «а» пункта 1.15 Санитарных правил допускает возложение обязанности по выполнению санитарных мероприятий в пределах первого пояса ЗСО на лиц, не являющихся владельцами водопровода.

В соответствии с нормами Гражданского кодекса Российской Федерации собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом; собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором (пункт 1 статьи 209, статья 210).

По договору аренды (имущественного найма) арендодатель (наймодатель) обязуется предоставить арендатору (нанимателю) имущество за плату во временное владение и пользование или во временное пользование. Арендатор обязан пользоваться арендованным имуществом в соответствии с условиями договора аренды, а если такие условия в договоре не определены, в соответствии с назначением имущества. Арендатор обязан поддерживать имущество в исправном состоянии, производить за свой счет текущий ремонт и нести расходы на содержание имущества, если иное не установлено законом или договором аренды (абзац первый статьи 606, пункт 1 статьи 615, пункт 2 статьи 616).

С учетом приведенных законоположений вывод суда первой инстанции о том, что действие подпункта «а» пункта 1.15 Санитарных правил не распространяется на лиц, не являющихся владельцами водопроводов, является обоснованным.

В части 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации закреплено, что при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 этой статьи, в полном объеме.

Как следует из части 8 названной статьи, при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

При рассмотрении настоящего административного дела все перечисленные обстоятельства судом первой инстанции были выяснены и отражены в обжалуемом решении.

Довод апелляционной жалобы о том, что судом первой инстанции были разрешены не все требования, заявленные административным истцом, является несостоятельным. Частью 1 статьи 178 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предусмотрено, что суд принимает решение по заявленным административным истцом требованиям. Я. в административном иске заявлялось требование о признании частично недействующими пункта 1.14 и подпункта «а» пункта 1.15 Санитарных правил, которое и было в надлежащем порядке рассмотрено судом первой инстанции.

Учитывая, что отсутствуют правовые нормы большей юридической силы, которым бы противоречили пункт 1.14, подпункт «а» пункта 1.15 Санитарных правил в оспариваемой части, суд первой инстанции правомерно, руководствуясь пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, отказал Я. в удовлетворении заявленного требования.

Обжалуемое судебное решение вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 24 января 2022 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Я. — без удовлетворения.

---