Решение Верховного Суда РФ от 20.01.2022 № АКПИ21-936

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующим пункта 4 Методических указаний по расчету тарифов на перемещение и хранение задержанных транспортных средств и установлению сроков оплаты, утв. Приказом ФАС России от 15.08.2016 № 1145/16>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Кириллова В.С.,

при секретаре С.,

с участием прокурора Гончаровой Н.Ю.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «Росич» о признании недействующим пункта 4 Методических указаний по расчету тарифов на перемещение и хранение задержанных транспортных средств и установлению сроков оплаты, утвержденных приказом Федеральной антимонопольной службы от 15 августа 2016 г. № 1145/16,

приказом Федеральной антимонопольной службы (далее также ФАС России) от 15 августа 2016 г. № 1145/16 утверждены Методические указания по расчету тарифов на перемещение и хранение задержанных транспортных средств и установлению сроков оплаты (далее — Методические указания).

Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации 26 августа 2016 г., регистрационный номер 43423, размещен на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) 29 августа 2016 г., опубликован в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти 26 сентября 2016 г., № 39.

Пунктом 4 Методических указаний предусмотрено, что тарифы на перемещение и хранение задержанных транспортных средств устанавливаются по результатам торгов (аукцион на понижение цены) по выбору исполнителя услуг. Начальной максимальной ценой таких торгов является базовый уровень тарифов, определенный органами регулирования в соответствии с положениями данного нормативного правового акта.

В случае признания торгов несостоявшимися орган регулирования устанавливает тариф в размере не выше определенного базового уровня.

По решению субъекта Российской Федерации тарифы устанавливаются на уровне ниже определенных по результатам аукциона тарифов или базового уровня тарифов (в случае признания торгов несостоявшимися) при условии компенсации исполнителям услуг доходов, недополученных в результате установления таких тарифов, в случае, если такие тарифы будут установлены на уровне ниже экономически обоснованных расходов (затрат) исполнителей услуг.

Общество с ограниченной ответственностью «Росич» (далее также — ООО «Росич») обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим пункта 4 Методических указаний, ссылаясь на его противоречие статье 27.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, части 2 статьи 24 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», Федеральному закону от 26 июля 2006 г. № 135 «О защите конкуренции». Считает, что пункт 4 Методических указаний нарушает права и интересы ООО «Росич» на осуществление предпринимательской деятельности.

Требование мотивировано тем, что Федеральная антимонопольная служба, установив в оспариваемом пункте порядок определения тарифа на основе конкурсной процедуры — торгов (аукцион на понижение цены), вышла за пределы своих полномочий, тем самым ограничив полномочия органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, которые ему предоставлены частью 11 статьи 27.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. По мнению административного истца, административный ответчик не имел полномочий устанавливать порядок отбора исполнителя услуги по перемещению и хранению задержанного транспортного средства на основе торгов, а также порядок проведения торгов в форме аукциона на понижение цены; пункт 4 Методических указаний, содержащий порядок проведения торгов (аукцион на понижение цены) по выбору исполнителя услуг, не отвечает общеправовому критерию формальной определенности, поскольку допускает вольное понимание и трактовку правовой нормы, что является недопустимым и нарушающим принцип равенства всех перед законом; нормами Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях не предусмотрена процедура выбора хозяйствующих субъектов, осуществляющих перемещение (транспортировку) транспортных средств, а также их хранение на специализированных стоянках; проведение конкурсных процедур, смыслом которых является выбор одного претендента среди нескольких заявителей, представивших необходимый набор документации к определенному сроку, может в данном случае привести к ограничению количества участников рынка специализированных автомобильных стоянок.

Федеральная антимонопольная служба и Министерство юстиции Российской Федерации в письменных возражениях на административное исковое заявление пояснили, что Методические указания утверждены федеральным органом исполнительной власти в пределах предоставленных ему полномочий, оспариваемое нормативное положение соответствует законодательству Российской Федерации и не нарушает прав и законных интересов административного истца.

В судебном заседании представитель ООО «Росич» И. поддержал заявленное требование.

Представители Федеральной антимонопольной службы А., К. не признали административный иск.

Заинтересованное лицо Министерство юстиции Российской Федерации письменно заявило о рассмотрении административного дела в отсутствие своего представителя.

Выслушав объяснения представителя административного истца общества с ограниченной ответственностью «Росич» И., возражения представителей Федеральной антимонопольной службы А. и К., обсудив письменный отзыв Министерства юстиции Российской Федерации, проверив оспариваемое нормативное положение на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей необходимым в удовлетворении заявленного требования отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

В соответствии с частью 11 статьи 27.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях лицо, привлеченное к административной ответственности за административное правонарушение, повлекшее применение задержания транспортного средства, за исключением случаев, указанных в части 9 данной статьи, оплачивает стоимость перемещения и хранения задержанного транспортного средства в сроки и по тарифам, которые устанавливаются уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с методическими указаниями, утвержденными уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов и контролю за соблюдением законодательства в сфере государственного регулирования цен (тарифов) на товары (услуги). Обязанность лица, привлеченного к административной ответственности за административное правонарушение, повлекшее применение задержания транспортного средства, по оплате стоимости перемещения и хранения задержанного транспортного средства отражается в постановлении о назначении административного наказания.

Уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов и контролю за соблюдением законодательства в сфере государственного регулирования цен (тарифов) на товары (услуги), является Федеральная антимонопольная служба, которая вправе самостоятельно принимать методические указания (методики) по расчету тарифов на транспортировку и хранение задержанных транспортных средств (пункт 1, пункт 5.2, подпункты 5.2.9(22), 5.2.9(22).7 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. № 331).

Таким образом, оспариваемый в части нормативный правовой акт принят ФАС России во исполнение требований Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Порядок его принятия, государственной регистрации и опубликования соблюден. Данные обстоятельства ранее установлены вступившим в законную силу решением Верховного Суда Российской Федерации от 9 марта 2017 г. № АКПИ16-1379.

Доводы административного истца о превышении ФАС России полномочий при утверждении Методических указаний основаны на неправильном толковании норм права и содержания оспариваемого нормативного правового акта.

Методические указания содержат общие принципы и основные методы установления тарифов на перемещение и хранение задержанных транспортных средств, а также сроки оплаты стоимости услуг.

Предоставляя ФАС России полномочие по утверждению соответствующих методических указаний, федеральный законодатель не установил каких-либо требований к их содержанию.

Анализ оспариваемой нормы свидетельствует о том, что уполномоченные органы обязаны устанавливать единые тарифы для осуществления вида деятельности по перемещению и хранению задержанных транспортных средств, а не для конкретного хозяйствующего субъекта в возмещение его подтвержденных расходов на транспортировку и хранение автотранспортных средств и получение прибыли.

Согласно части 11 статьи 27.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях сроки и тарифы для оплаты стоимости перемещения и хранения задержанного транспортного средства устанавливаются уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Пункт 4 Методических указаний не содержит конкретных сроков и тарифов для такой оплаты, не устанавливает способа определения исполнителя услуг по перемещению и хранению задержанных транспортных средств, следовательно, при осуществлении нормативного правового регулирования административный ответчик не превысил своих полномочий.

Оспариваемый пункт относится к числу общих положений нормативного правового акта (глава I), с учетом которых административным ответчиком даны методические указания в целях последующего установления тарифов на перемещение и хранение задержанных транспортных средств органами регулирования (главы II - IV).

По своему правовому содержанию упоминаемое в оспариваемом пункте указание, что тарифы на перемещение и хранение задержанных транспортных средств устанавливаются по результатам торгов (аукцион на понижение цены) по выбору исполнителя услуг, относится к условиям предлагаемого механизма тарифного регулирования оплаты перемещения и хранения задержанных транспортных средств.

Данная норма, имеющая иную, отличную от излагаемой административным истцом, целевую направленность, не может рассматриваться как исключающая установленные законом полномочия соответствующих органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Ссылка ООО «Росич» об ограничении оспариваемым нормативным положением полномочий органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации подлежит отклонению, так как федеральным законом административному истцу не предоставлено право на обращение в суд с заявлением в защиту прав и интересов каких-либо органов власти.

Доводы административного истца о противоречии пункта 4 Методических указаний статье 27.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, части 2 статьи 24 Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», Федеральному закону «О защите конкуренции» основаны на ошибочном толковании норм права.

Поскольку оспариваемый в части нормативный правовой акт был принят во исполнение требований Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, при его разработке ФАС России правомерно учла регулируемые данным кодексом отношения и назначение предусмотренных им методических указаний.

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях предусматривает возможность применения в целях пресечения отдельных административных правонарушений в области дорожного движения такой меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении, как задержание транспортного средства, представляющее собой исключение транспортного средства из процесса перевозки людей и грузов путем перемещения его при помощи другого транспортного средства и помещения в ближайшее специально отведенное охраняемое место (на специализированную стоянку), и хранение на специализированной стоянке до устранения причины задержания, а при нарушениях, предусмотренных статьями 11.26 и 11.29 Кодекса, также до уплаты административного штрафа в случае, если транспортное средство, на котором совершено нарушение, выезжает с территории Российской Федерации (пункт 7 части 1 статьи 27.1, часть 1 статьи 27.13).

Установление порядка перемещения транспортных средств на специализированную стоянку, их хранения, оплаты расходов на перемещение и хранение, возврата транспортных средств их владельцам, представителям владельцев или лицам, имеющим при себе документы, необходимые для управления данными транспортными средствами, отнесено данным кодексом к компетенции субъектов Российской Федерации (часть 10 статьи 27.13). При этом Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях предусматривает, что расходы на перемещение и хранение задержанного транспортного средства возмещаются лицом, совершившим административное правонарушение, повлекшее применение задержания транспортного средства (часть 11 статьи 27.13).

Положения статьи 27.13 поименованного кодекса не содержат запрета на включение в Методические указания положений, согласно которым тарифы на перемещение и хранение задержанных транспортных средств устанавливаются по результатам торгов (аукцион на понижение цены) по выбору исполнителя услуг; начальной максимальной ценой таких торгов является базовый уровень тарифов, определенный органами регулирования в соответствии с положениями Методических указаний.

Возможность определения лиц, оказывающих услуги по перемещению и хранению задержанных транспортных средств, путем отбора исполнителя данных услуг на торгах, проводимого в форме открытого аукциона путем понижения начальной максимальной цены предмета аукциона, установлена в Методических указаниях (пункт 4).

Одновременно пунктом 5 Методических указаний предусмотрено, что в случае, если отбор исполнителя услуг осуществляется в соответствии с Федеральным законом «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», то тарифы (цены) на перемещение и хранение задержанных транспортных средств определяются исходя из стоимости услуг, определенной по результатам такого отбора.

Способы определения исполнителей услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд предусмотрены статьей 24 Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

В силу части 2 названной статьи конкурентными способами являются: 1) конкурсы (открытый конкурс в электронной форме), закрытый конкурс, закрытый конкурс в электронной форме; 2) аукционы (открытый аукцион в электронной форме), закрытый аукцион, закрытый аукцион в электронной форме; запрос котировок в электронной форме.

Между тем Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» предусматривает возможность определения заказчиком начальной (максимальной) цены контракта посредством применения тарифного метода.

Тарифный метод применяется заказчиком, если в соответствии с законодательством Российской Федерации цены закупаемых товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд подлежат государственному регулированию или установлены муниципальными правовыми актами. В этом случае начальная (максимальная) цена контракта, цена контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), определяются по регулируемым ценам (тарифам) на товары, работы, услуги (пункт 3 части 1, часть 8 статьи 22 данного федерального закона).

Кроме того, подпунктом 12 пункта 11 и подпунктом 10 пункта 13 Методических указаний предусмотрено, что при расчете базового уровня тарифов соответственно на перемещение, хранение задержанного транспортного средства подлежат учету экономически обоснованные статьи затрат на обеспечение возможности владельцев перемещенных транспортных средств вносить оплату за такое перемещение, хранение. Оспариваемый пункт не препятствует этим лицам осуществить оплату стоимости перемещения и хранения задержанных транспортных средств со дня применения задержания транспортного средства или в тот же день.

В связи с этим утверждение административного истца о том, что пунктом 4 Методических указаний определена конкретная форма торгов, является необоснованным, поскольку указание в скобках аукциона на понижение цены раскрывает лишь цель проведения торгов — определение минимально возможной цены транспортирования по результатам торгов. Вместе с тем определение формы и порядка проведения торгов относится к компетенции органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Исходя из приведенных положений следует сделать вывод, что содержащееся в пункте 4 Методических указаний условие, по сути, направлено на охрану прав, в том числе права собственности, владельцев соответствующих транспортных средств и обеспечивает баланс интересов всех участников отношений, возникающих в ходе производства по делу об административном правонарушении и о применении задержания транспортного средства.

Оспариваемое нормативное положение, вопреки доводу административного истца, отвечает общеправовым критериям определенности, ясности и не допускает неоднозначное толкование. Из представленных административным истцом документов не усматривается, что применение на практике оспариваемой части нормативного правового акта не соответствует ее истолкованию, выявленному судом с учетом места данного акта в системе нормативных правовых актов.

При изложенных обстоятельствах пункт 4 Методических указаний не может быть признан противоречащим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и не нарушает прав и законных интересов административного истца в упоминаемом им аспекте.

Согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления общества с ограниченной ответственностью «Росич» о признании не действующим в части пункта 4 Методических указаний по расчету тарифов на перемещение и хранение задержанных транспортных средств и установлению сроков оплаты, утвержденных приказом Федеральной антимонопольной службы от 15 августа 2016 г. № 1145/16, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---