Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 12.04.2022 № АПЛ22-93

<Об оставлении без изменения Решения Верховного Суда РФ от 20.01.2022 № АКПИ21-936, которым было отказано в удовлетворении заявления о признании недействующим пункта 4 Методических указаний по расчету тарифов на перемещение и хранение задержанных транспортных средств и установлению сроков оплаты, утв. Приказом ФАС России от 15.08.2016 № 1145/16>

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Зайцева В.Ю.,

членов коллегии Горчаковой Е.В., Ксенофонтовой Н.А.,

при секретаре Ш.,

с участием прокурора Русакова И.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «Росич» о признании недействующим пункта 4 Методических указаний по расчету тарифов на перемещение и хранение задержанных транспортных средств и установлению сроков оплаты, утвержденных приказом Федеральной антимонопольной службы от 15 августа 2016 г. № 1145/16,

по апелляционной жалобе общества с ограниченной ответственностью «Росич» на решение Верховного Суда Российской Федерации от 20 января 2022 г. по делу № АКПИ21-936, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., возражения по доводам апелляционной жалобы представителей Федеральной антимонопольной службы А. и Д., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего апелляционную жалобу необоснованной,

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

приказом Федеральной антимонопольной службы (далее — ФАС России) от 15 августа 2016 г. № 1145/16 утверждены Методические указания по расчету тарифов на перемещение и хранение задержанных транспортных средств и установлению сроков оплаты (далее — Методические указания).

Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России) 26 августа 2016 г., регистрационный номер 43423, опубликован в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти 26 сентября 2016 г., № 39, размещен на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) 29 августа 2016 г.

Согласно пункту 4 Методических указаний тарифы на перемещение и хранение задержанных транспортных средств устанавливаются по результатам торгов (аукцион на понижение цены) по выбору исполнителя услуг. Начальной максимальной ценой таких торгов является базовый уровень тарифов, определенный органами регулирования в соответствии с положениями данного нормативного правового акта (абзац первый).

В случае признания торгов несостоявшимися уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации (далее — орган регулирования) устанавливает тариф в размере не выше определенного базового уровня (абзац второй).

По решению субъекта Российской Федерации тарифы устанавливаются на уровне ниже определенных по результатам аукциона тарифов или базового уровня тарифов (в случае признания торгов несостоявшимися) при условии компенсации исполнителям услуг доходов, недополученных в результате установления таких тарифов, в случае, если такие тарифы будут установлены на уровне ниже экономически обоснованных расходов (затрат) исполнителей услуг (абзац третий).

Общество с ограниченной ответственностью «Росич» (далее также — ООО «Росич», Общество), имеющее во владении земельный участок и специализированную технику, предназначенную для эвакуации транспортных средств, обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании пункта 4 Методических указаний недействующим, ссылаясь на его противоречие требованиям федерального законодательства, в частности статье 27.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП), части 2 статьи 24 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон о контрактной системе), Федеральному закону от 26 июля 2006 г. № 135 «О защите конкуренции», и нарушающим права и законные интересы Общества в сфере предпринимательской деятельности.

Административный истец считает, что ФАС России, установив в оспариваемой норме порядок определения тарифов на основе конкурсной процедуры — торгов (аукцион на понижение цены) по выбору исполнителя услуг, вышло за пределы своих полномочий, поскольку возможность проведения торгов по определению лица, ответственного за перемещение задержанных в административном порядке транспортных средств, а также порядок проведения торгов в форме аукциона на понижение цены нормами КоАП не предусмотрена. Допуск субъектов предпринимательской деятельности к сфере перемещения задержанных транспортных средств, их хранение на специализированных стоянках, как следует из административного искового заявления, носит исключительно заявительно-разрешительный характер, и органы регулирования не могут ограничивать количество избранных кандидатов иначе как по причине несоответствия требованиям, вытекающим из тех задач, которые указанные органы обязаны разрешить в целях реализации предписаний части 1 статьи 27.13 КоАП; пункт 4 Методических указаний, содержащий порядок проведения торгов (аукцион на понижение цены) по выбору исполнителя услуг, не отвечает общеправовому критерию формальной определенности, так как допускает вольное понимание и трактовку правовой нормы, что является недопустимым и нарушающим принцип равенства всех перед законом.

Административный ответчик ФАС России и Минюст России, привлеченный судом к участию в деле в качестве заинтересованного лица, административный иск не признали; в письменных возражениях указали, что Методические указания утверждены федеральным органом исполнительной власти в пределах предоставленных ему полномочий, оспариваемое нормативное положение соответствует действующему законодательству, права и законные интересы Общества не нарушает.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 20 января 2022 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе ООО «Росич», не согласившись с таким решением, просит его отменить и принять по делу новое решение об удовлетворении административного искового заявления. В обоснование жалобы ссылается на то, что при вынесении решения судом первой инстанции не были учтены все обстоятельства дела, в результате чего вынесено незаконное решение. Полагает, что при осуществлении нормативного правового регулирования ФАС России превысила свои полномочия, делегированные федеральным законодателем, форма определения исполнителя услуг в рассматриваемой сфере правоотношений — на основе торгов (аукцион на понижение цены) - КоАП не предусмотрена, противоречит части 2 статьи 24 Закона о контрактной системе и является неконкурентной. Кроме того, ввиду отсутствия раскрытия способа проведения данной конкурсной процедуры пункт 4 Методических указаний, вводящий такую процедуру, содержит правовую неопределенность.

В письменных возражениях на апелляционную жалобу ФАС России просит в ее удовлетворении отказать, считает, что суд первой инстанции правильно определил обстоятельства, имеющие значение для административного дела, изложенные в решении суда выводы соответствуют этим обстоятельствам, обжалованное решение является законным и обоснованным.

Минюст России просил рассмотреть апелляционную жалобу без участия его представителя, полагая, что Методические рекомендации утверждены компетентным органом.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены обжалуемого решения суда не находит.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

По настоящему административному делу такое основание для признания пункта 4 Методических указаний не действующим в оспариваемой части отсутствует.

В соответствии с частью 11 статьи 27.13 КоАП лицо, привлеченное к административной ответственности за административное правонарушение, повлекшее применение задержания транспортного средства, за исключением случаев, указанных в части 9 названной статьи, оплачивает стоимость перемещения и хранения задержанного транспортного средства в сроки и по тарифам, которые устанавливаются уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с методическими указаниями, утвержденными уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов и контролю за соблюдением законодательства в сфере государственного регулирования цен (тарифов) на товары (услуги). Обязанность лица, привлеченного к административной ответственности за административное правонарушение, повлекшее применение задержания транспортного средства, по оплате стоимости перемещения и хранения задержанного транспортного средства отражается в постановлении о назначении административного наказания.

На основании пункта 1, пункта 5.2, подпунктов 5.2.9(22), 5.2.9(22).7 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. № 331, уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов и контролю за соблюдением законодательства в сфере государственного регулирования цен (тарифов) на товары (услуги), является ФАС России, которая вправе самостоятельно принимать методические указания (методики) по расчету тарифов на транспортировку и хранение задержанных транспортных средств.

С учетом изложенного выше суд первой инстанции верно исходил из того, что приказ от 15 августа 2016 г. № 1145/16 об утверждении Методических указаний принят ФАС России в пределах имеющихся полномочий, порядок его издания, государственной регистрации и опубликования соблюден. Вступившим в законную силу решением Верховного Суда Российской Федерации от 9 марта 2017 г. по делу № АКПИ16-1379 указанные обстоятельства также были проверены и подтверждены.

КоАП предусматривает возможность применения в целях пресечения отдельных административных правонарушений в области дорожного движения такой меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении, как задержание транспортного средства, представляющее собой исключение транспортного средства из процесса перевозки людей и грузов путем перемещения его при помощи другого транспортного средства и помещения в ближайшее специально отведенное охраняемое место (на специализированную стоянку), и хранение на специализированной стоянке до устранения причины задержания, а при нарушениях, предусмотренных статьями 11.26 и 11.29 КоАП, также до уплаты административного штрафа в случае, если транспортное средство, на котором совершено нарушение, выезжает с территории Российской Федерации (пункт 7 части 1 статьи 27.1, часть 1 статьи 27.13).

Перемещение транспортных средств на специализированную стоянку, за исключением транспортных средств, указанных в части 9 статьи 27.13 КоАП, их хранение и возврат владельцам, представителям владельцев или лицам, имеющим при себе документы, необходимые для управления данными транспортными средствами, оплата лицами, привлеченными к административной ответственности за административные правонарушения, повлекшие применение задержания транспортных средств, стоимости перемещения и хранения задержанных транспортных средств осуществляются в порядке, устанавливаемом законами субъектов Российской Федерации. Возврат задержанных транспортных средств их владельцам, представителям владельцев или лицам, имеющим при себе документы, необходимые для управления данными транспортными средствами, осуществляется незамедлительно после устранения причины их задержания (часть 10 статьи 27.13 КоАП).

В силу части 11 названной статьи расходы на перемещение и хранение задержанного транспортного средства возмещаются лицом, совершившим административное правонарушение, повлекшее применение задержания транспортного средства.

Положения статьи 27.13 КоАП не содержат запрета на включение в Методические указания положений, согласно которым тарифы на перемещение и хранение задержанных транспортных средств устанавливаются по результатам торгов (аукцион на понижение цены) по выбору исполнителя услуг; начальной максимальной ценой таких торгов является базовый уровень тарифов, определенный органами регулирования в соответствии с положениями Методических указаний.

Методические указания, исходя из их целевой направленности, не устанавливают способ определения исполнителя услуг по перемещению и хранению задержанных транспортных средств, как ошибочно полагает административный истец. Являясь актом по расчету тарифов на перемещение и хранение задержанных транспортных средств и установлению сроков оплаты, оспоренный в части правовой акт закрепляет возможность установления органом регулирования дифференцированных тарифов по муниципальным образованиям субъекта Российской Федерации исходя из разрешенной максимальной массы, габаритов, категории транспортного средства и иным параметрам, необходимым для установления экономически обоснованных тарифов на перемещение и хранение различных задержанных транспортных средств (пункт 2).

Оспариваемая норма относится к числу общих положений нормативного правового акта (глава I), с учетом которых ФАС России изложила методические указания в целях последующего установления тарифов на перемещение и хранение задержанных транспортных средств органами регулирования (главы II - IV).

Начальной максимальной ценой рассматриваемых торгов является базовый уровень тарифов, определенный органами регулирования в соответствии с положениями Методических указаний.

Упоминаемое в оспариваемом пункте требование, что тарифы на перемещение и хранение задержанных транспортных средств устанавливаются по результатам торгов (аукцион на понижение цены) по выбору исполнителя услуг, относится к условиям предлагаемого механизма тарифного регулирования оплаты перемещения и хранения задержанных транспортных средств. Указание в этом пункте в скобках «аукцион на понижение цены» раскрывает цель проведения торгов — определение минимально возможной цены транспортирования по результатам торгов, а не вводит, как ошибочно полагает Общество, не предусмотренную законом конкурентную форму определения исполнителя услуг.

Анализ пункта 4 Методических указаний свидетельствует о том, что уполномоченные органы обязаны устанавливать единые тарифы для осуществления вида деятельности по перемещению и хранению задержанных транспортных средств, а не для конкретного хозяйствующего субъекта в возмещение его подтвержденных расходов на транспортировку и хранение автотранспортных средств и получение прибыли, в связи с чем ссылки ООО «Росич» на создание условий для недобросовестной конкуренции и ограничение количества участников рынка специализированных автомобильных стоянок, несостоятельны.

Пункт 4 Методических указаний не вводит определенного и обязательного для органов регулирования субъекта Российской Федерации способа определения исполнителя услуг, не устанавливает ограничений на применение определенного по итогам торгов тарифа для всех хозяйствующих субъектов, осуществляющих перемещение и хранение задержанных транспортных средств.

Кроме того, пункт 5 Методических указаний предусматривает, что отбор исполнителя услуг может осуществляться в соответствии с Законом о контрактной системе. В этом случае тарифы (цены) на перемещение и хранение задержанных транспортных средств определяются исходя из стоимости услуг, определенной по результатам такого отбора.

С учетом изложенного утверждение Общества о том, что в пункте 4 Методических указаний ФАС России с превышением полномочий определила конкретную процедуру проведения торгов, основано на неверном толковании норм права, регулирующих рассматриваемые правоотношения.

Доводы административного истца, повторенные в апелляционной жалобе, о противоречии пункта 4 Методических указаний статье 27.13 КоАП, части 2 статьи 24 Закона о контрактной системе, Федеральному закону от 26 июля 2006 г. № 135 «О защите конкуренции» судом первой инстанции проверялись и правильно признаны несостоятельными, поскольку определение органом регулирования в соответствии с требованиями антимонопольного законодательства требований (критериев) для организаций, которые могут быть допущены к конкурсным процедурам, проводимым в целях тарифного регулирования, названным нормативным правовым положениям не противоречит.

Утверждение Общества о необходимости применения заявительно-разрешительного характера допуска хозяйствующего субъекта к осуществлению деятельности по перемещению и хранению задержанных транспортных средств противоречит части 10 статьи 27.13 КоАП, предусматривающей, что правоотношения, связанные с порядком перемещения и хранения задержанных транспортных средств, регулируются законами субъектов Российской Федерации.

Оспоренные положения не допускают какой-либо неясности, двусмысленности, отвечают общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом. Данных о том, что применение на практике оспариваемой части нормативного правового акта не соответствует ее истолкованию, выявленному судом с учетом места данного акта в системе нормативных правовых актов, не установлено.

Утверждения в апелляционной жалобе о неопределенности и неоднозначности толкования пункта 4 Методических указаний по тому основанию, что эта норма, устанавливая возможность проведения торгов (аукцион на понижение цены) по выбору исполнителя услуг, непосредственно не раскрывает способ проведения данной процедуры, фактически направлены на внесение в оспоренный пункт дополнений и изменений в предлагаемой Обществом редакции, что не отнесено к компетенции Верховного Суда Российской Федерации, а также иных судов.

Установив, что пункт 4 Методических указаний не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, а следовательно, прав и законных интересов административного истца не нарушает, суд первой инстанции правомерно, на основании пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, принял решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления ООО «Росич».

Обжалуемое судебное решение вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права.

Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 20 января 2022 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью «Росич» — без удовлетворения.

---