Решение Верховного Суда РФ от 20.01.2022 № АКПИ21-931

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании частично недействующим перечня морских портов, в отношении которых в установленном порядке выявлено отсутствие конкуренции на рынке услуг, связанных с предоставлением причалов, погрузкой, выгрузкой, хранением грузов, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, утв. Приказом ФАС России от 13.07.2020 № 643/20>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Кириллова В.С.,

при секретаре С.Г.,

с участием прокурора Гончаровой Н.Ю.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению акционерного общества «Корсаковский морской торговый порт» о признании частично недействующим перечня морских портов, в отношении которых в установленном порядке выявлено отсутствие конкуренции на рынке услуг, связанных с предоставлением причалов, погрузкой, выгрузкой, хранением грузов, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, утвержденного приказом Федеральной антимонопольной службы от 13 июля 2020 г. № 643/20,

приказом Федеральной антимонопольной службы (далее также — ФАС России) от 13 июля 2020 г. № 643/20 (далее — Приказ) утвержден перечень морских портов, в отношении которых в установленном порядке выявлено отсутствие конкуренции на рынке услуг, связанных с предоставлением причалов, погрузкой, выгрузкой, хранением грузов, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях (далее — Перечень), к которому отнесен морской порт К. (пункт 14).

Акционерное общество «Корсаковский морской торговый порт» (далее также — АО «КМТП», Общество), осуществляющее деятельность в сфере оказания услуг в морском терминале, находящемся в порту Корсаков, в том числе услуг по перевалке грузов, обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании не действующим Перечня в части включения в него морского порта Корсаков, ссылаясь на его противоречие пункту 1 постановления Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2019 г. № 1923 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации, касающиеся государственного регулирования цен (тарифов, сборов) на услуги субъектов естественных монополий в портах и услуги по использованию инфраструктуры внутренних водных путей», постановлению Правительства Российской Федерации от 7 марта 1995 г. № 239 «О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)».

По мнению Общества, морской порт Корсаков необоснованно включен в Перечень, поскольку в отношении морского порта Корсаков в установленном порядке не было выявлено отсутствие конкуренции на рынке услуг, связанных с предоставлением причалов, погрузкой, выгрузкой, хранением грузов. Административный истец полагает, что незаконное включение порта Корсаков в Перечень портов, тарифы на услуги по перевалке грузов в котором определяются органом власти субъекта Российской Федерации, лишает АО «КМТП» права самостоятельно определять цены на свои услуги по перевалке грузов в зависимости от расходов и экономической обстановки и устанавливает дополнительные обязанности в виде обращения в орган регулирования для установления тарифов; необоснованное включение порта Корсаков в Перечень содержит признаки создания дискриминационных условий в соответствии с Федеральным законом от 26 июля 2006 г. № 135 «О защите конкуренции» и сдерживания экономически оправданного перехода сфер естественных монополий из состояния естественной монополии в состояние конкурентного рынка в нарушение пункта 3 статьи 4 Федерального закона от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ «О естественных монополиях».

АО «КМТП» считает, что Федеральным агентством морского и речного транспорта (далее также — Росморречфлот) не анализировались услуги по предоставлению причалов, погрузке, выгрузке и хранению грузов в морских портах, в связи с чем статистическая информация названного федерального органа по другому виду услуг (перевалка) не может являться основанием включения морского порта Корсаков в перечень портов с государственным регулированием, в отношении которых выявлено отсутствие конкуренции по другим видам услуг.

ФАС России в письменных возражениях указывает, что оспариваемый приказ принят федеральным органом исполнительной власти в пределах предоставленных ему полномочий, соответствует действующему законодательству и не нарушает прав и законных интересов административного истца.

В письменных возражениях Министерство транспорта Российской Федерации (далее также — Минтранс России) ссылается на то, что Приказ не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает прав и законных интересов административного истца. При согласовании проекта Приказа Минтранс России по результатам проведенного Росморречфлотом анализа погрузочно-разгрузочной деятельности в 2019 г. морских портов в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях просил включить в Перечень только 16 морских портов, в том числе морской порт Корсаков, в отношении которых в установленном порядке выявлено отсутствие конкуренции на рынке услуг, связанных с предоставлением причалов, погрузкой, выгрузкой, хранением грузов в морских портах Российской Федерации, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях.

В письменных объяснениях Министерство юстиции Российской Федерации ссылается на то, что Приказ издан компетентным органом в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В судебном заседании представители административного истца С.А. и С.Ю. поддержали заявленное требование.

Представитель ФАС России Г. и представитель Минтранса России К.Д. поддержали изложенные в возражениях позиции.

Министерство юстиции Российской Федерации письменно заявило о рассмотрении административного дела в отсутствие своего представителя.

Выслушав объяснения представителей акционерного общества «Корсаковский морской торговый порт» С.А. и С.Ю., возражения представителя ФАС России Г., представителя Минтранса России К.Д., обсудив письменные объяснения Министерства юстиции Российской Федерации, проверив оспариваемый приказ на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей необходимым в удовлетворении заявленных требований отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

Согласно части 1 статьи 17 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. № 261-ФЗ «О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в морском порту осуществляется оказание услуг по обслуживанию судов, осуществлению операций с грузами, в том числе по перевалке грузов, обслуживанию пассажиров, обеспечению безопасности мореплавания в морском порту и на подходах к нему, обеспечению готовности к проведению аварийно-спасательных работ, обеспечению транспортной безопасности акватории морского порта и иных услуг.

Частью 1 статьи 18 поименованного федерального закона предусмотрено, что тарифы на услуги в морском порту, оказываемые субъектами естественных монополий, и правила применения таких тарифов устанавливаются в соответствии с законодательством Российской Федерации о естественных монополиях.

Согласно абзацу шестому пункта 1 статьи 4 Федерального закона «О естественных монополиях» указанный федеральный закон регулирует деятельность субъектов естественных монополий в сфере оказания услуг в транспортных терминалах, портах и аэропортах.

Для регулирования и контроля деятельности субъектов естественных монополий образуются федеральные органы исполнительной власти по регулированию естественных монополий в порядке, установленном для федеральных органов исполнительной власти (пункт 1 статьи 5 Федерального закона «О естественных монополиях»).

В соответствии с абзацем шестым статьи 10 Федерального закона «О естественных монополиях» органы регулирования естественных монополий принимают решения по всем вопросам, касающимся введения, изменения или прекращения регулирования деятельности субъектов естественных монополий, а также применения предусмотренных данным законом методов регулирования.

Пунктом 1 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. № 331 (далее — Положение), установлено, что ФАС России является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в числе прочего функции по принятию нормативных правовых актов и контролю за соблюдением антимонопольного законодательства, законодательства в сфере деятельности субъектов естественных монополий, в сфере государственного регулирования цен (тарифов) на товары (услуги).

Согласно Положению ФАС России формирует и ведет реестр субъектов естественных монополий, в отношении которых осуществляется государственное регулирование и контроль с целью определения (установления) цен (тарифов) и осуществления контроля по вопросам, связанным с определением (установлением) и применением цен (тарифов) (пункт 5.3.4(2); а также вправе принимать обязательные для субъектов естественных монополий решения о введении, об изменении или о прекращении регулирования, применении методов регулирования, предусмотренных законодательством о естественных монополиях в части определения (установления) цен (тарифов) и осуществления контроля по вопросам, связанным с определением (установлением) и применением цен (тарифов) (пункт 6.1(1)).

Подпунктом 5.3.21.24 Положения определены полномочия ФАС России по установлению цен (тарифов) на услуги в транспортных терминалах, портах и аэропортах.

В силу абзаца шестого перечня услуг транспортных, снабженческо-сбытовых и торговых организаций, по которым органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации предоставляется право вводить государственное регулирование тарифов и надбавок, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 7 марта 1995 г. № 239 (далее — Перечень услуг), органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации предоставлено право вводить государственное регулирование тарифов и надбавок в отношении услуг по перевалке грузов (за исключением нефти и нефтепродуктов, поступающих в порты по нефтепроводам и нефтепродуктопроводам) в морских портах, в отношении которых в установленном порядке выявлено отсутствие конкуренции на рынке услуг, связанных с предоставлением причалов, погрузкой, выгрузкой, хранением грузов, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, включенных в перечень таких морских портов, утвержденный Федеральной антимонопольной службой по согласованию с Министерством транспорта Российской Федерации.

Минтранс России письмом от 2 июля 2020 г. № ЮЦ-Д5-23/12406 согласовал проект Приказа в отношении 16 морских портов, в отношении которых в установленном порядке выявлено отсутствие конкуренции на рынке услуг.

Следовательно, оспариваемый нормативный правовой акт издан ФАС России во исполнение требований федерального закона и в пределах имеющихся полномочий. Требования законодательства, устанавливающего правила принятия нормативного правового акта и введения его в действие, в том числе порядок государственной регистрации и опубликования, соблюдены.

Доводы административного истца о том, что в отношении морского порта Корсаков в установленном порядке не было выявлено отсутствие конкуренции на рынке услуг, связанных с предоставлением причалов, погрузкой, выгрузкой, хранением грузов, в связи с чем указанный морской порт необоснованно включен в Перечень, лишены правовых оснований.

Сахалинская область в силу Перечня районов Крайнего Севера и местностей, приравненных к районам Крайнего Севера, утвержденного постановлением Совета Министров СССР от 10 ноября 1967 г. № 1029 (действовавшего на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта), относится к районам Крайнего Севера и приравненным к ним местностям.

Пунктом 5.4.5 Положения о Федеральном агентстве морского и речного транспорта, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 23 июля 2004 г. № 371, и пунктом 2 Порядка ведения Реестра морских портов Российской Федерации, утвержденного приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 1 апреля 2009 г. № 51, установлено, что Росморречфлот осуществляет ведение Реестра морских портов Российской Федерации (далее также — Реестр).

Распоряжением Федерального агентства морского и речного транспорта от 3 ноября 2010 г. № АД-307-р «О внесении сведений о морском порте Корсаков в Реестр морских портов Российской Федерации» сведения о морском порте Корсаков внесены в Реестр морских портов Российской Федерации и ему присвоен порядковый регистрационный номер Т-14. Согласно пункту 8 приложения к приведенному распоряжению АО «КМТП» относится к числу операторов морских терминалов, находящихся в порту.

Исходя из пункта 8 приложения к приведенному распоряжению в морском порту Корсаков в качестве операторов морских терминалов, а также услуг, оказание которых осуществляется операторами морских терминалов, значатся АО «КМТП», общество с ограниченной ответственностью «Роснефть-Востокнефтепродукт» (прием нефтепродуктов); Сахалинский филиал Федерального государственного унитарного предприятия «Росморпорт» (лоцманская проводка, буксировка судов, предоставление места для стоянки морских судов); общество с ограниченной ответственностью «Корсаковский транспортно-логистический парк» (комплексное обслуживание судов, грузовые операции, агентирование, ремонт судов, бункеровка судов); общество с ограниченной ответственностью «Морской Стандарт» (отгрузка нефти); общество с ограниченной ответственностью Совместное Предприятие ООО «Сахалин-Шельф-Сервис» (хранение на складах; стивидорные услуги; погрузочно-разгрузочная деятельность; морское агентирование; бункеровка судов пресной водой и топливом; организация береговых баз по обслуживанию морских буровых платформ; пассажирские операции; обслуживание судов в порту, в том числе швартовка и стоянка; предоставление различной техники, в том числе специальной; материально-техническое снабжение; общество с ограниченной ответственностью «Пристань» (агентирование, ремонт судов, грузовые операции, бункеровка судов); Федеральное государственное бюджетное учреждение «Морспасслужба» Сахалинский филиал (несение аварийно-спасательной готовности).

Приказом ФАС России от 8 сентября 2017 г. № 1189/17 акционерное общество «Корсаковский морской торговый порт» включен в перечень субъектов естественных монополий в сфере услуг в транспортных терминалах и морских портах, государственное регулирование которых осуществляется ФАС России (пункт 7 приложения № 1 к этому приказу).

В соответствии с представленными материалами ФАС России при разработке проекта постановления Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2019 г. № 1923 был проведен анализ состояния конкуренции на товарных рынках услуг в морских портах, речных портах, по использованию инфраструктуры внутренних водных путей Российской Федерации, по результатам которого установлено, что рынки услуг по погрузке и выгрузке (перевалке) навалочных, контейнеров, нефтепродуктов, зерна, химических и минеральных удобрений, черных и цветных металлов в морских портах признаны конкурентными, за исключением морских портов, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях (страницы 142 — 144 аналитического отчета). Аналитический отчет составлен Управлением регулирования транспортом ФАС России в соответствии с Порядком проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке, утвержденным приказом ФАС России от 28 апреля 2010 г. № 220.

Как следует из возражений ФАС России, Минтранс России и представленных материалов, в морском порту Корсаков кроме административного истца услуги по перевалке грузов также оказывают общество с ограниченной ответственностью «РН-Востокнефтепродукт», общество с ограниченной ответственностью «Порт», общество с ограниченной ответственностью «Пристань», общество с ограниченной ответственностью «Синяя лента», Сахалинский филиал Федерального государственного унитарного предприятия «Нацрыбресурс».

При этом АО «КМТП» осуществляет перевалку подавляющего большинства грузов, что в общем объеме перевалки грузов в морском порту Корсаков составляет следующие значения: груз в контейнерах: 2017 г. — 100%, 2018 г. — 98,1%, 2019 г. — 99,7%, 2020 г. — 100%; металлолом в 2017 — 2020 гг. — 100%; тарно-штучных грузов 2017 г. — 100%, 2018 г. — 96,2%, 2019 г. — 96,1%, 2020 г. — 97,2%; прочих генеральных грузов 2017 г. — 82,6%, 2018 г. — 87,2%, 2019 г. — 90%, 2020 г. — 78,2%.

Другой оператор, действующий в морском порту Корсаков, общество с ограниченной ответственностью «РН-Востокнефтепродукт», осуществляет перевалку нефтепродуктов, при этом доля оказанных хозяйствующим субъектом в 2017 г. услуг составляет 98,2% от общего количества оказанных в морском порту Корсаков данных услуг, в 2018 — 2019 г. — 100%, в 2020 г. — 98,5%.

Доля остальных операторов на рынке услуг по перевалке грузов в морском порту Корсаков составила за 2017 — 2020 гг. от 2% до 3,6% общего объема перевалки.

На основании указанных данных ФАС России пришла к выводу, что внутрипортовая конкуренция в морском порту Корсаков отсутствует.

В свою очередь, ведение Реестра Росморречфлотом включает сбор сведений о морских портах, внесение их в Реестр, систематизацию, изменение, хранение и исключение данных из Реестра.

В соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 6 мая 2008 г. № 671-р «Об утверждении Федерального плана статистических работ» Росморречфлот является субъектом официального статистического учета, в том числе на морском транспорте.

Приказом Федеральной службы государственной статистики от 3 февраля 2017 г. № 75 «Об утверждении статистического инструментария для организации Федеральным агентством морского и речного транспорта федерального статистического наблюдения за деятельностью в сфере морского и внутреннего водного транспорта» утверждены и введены в действие формы федерального статистического наблюдения с указаниями по их заполнению, сбор и обработка данных по которым осуществляются в системе Росморречфлота, в том числе форма МП-1 «Сведения о погрузочно-разгрузочной деятельности и деятельности по эксплуатации пассажирских причалов на морском транспорте».

Согласно информации Росморречфлота, представленной письмом от 7 декабря 2021 г. № ЗД-22/14118, на основании анализа форм федерального статистического наблюдения за 2019 — 2020 гг. № МП-1 «Сведения о погрузочно-разгрузочной деятельности на морском транспорте», направленных хозяйствующими субъектами в Росморречфлот, АО «КМТП» осуществляет перевалку 82,5% грузов в морском порту Корсаков.

Действующее законодательство Российской Федерации не предусматривает обязательное опубликование антимонопольным органом аналитического отчета, положенного в основу принятия Приказа. Единственным условием, установленным абзацем шестым Перечня услуг, является возможность принятия Приказа ФАС России с согласованием такого проекта Минтрансом России, в адрес которого, в свою очередь, аналитический отчет направлялся письмом ФАС России от 19 сентября 2019 г. № АР/81907/19.

В связи с этим утверждение административного истца об отсутствии публикации на официальном сайте ФАС России в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» аналитического отчета, составленного по результатам анализа состояния конкуренции на товарных рынках услуг в морских портах, речных портах, по использованию инфраструктуры внутренних водных путей Российской Федерации, не может свидетельствовать о некорректности содержащихся в нем выводов, подтвержденных в том числе данными федерального статистического наблюдения.

Несостоятелен довод Общества о незаконности оспариваемого нормативного правового акта ввиду нарушения установленного порядка выявления отсутствия конкуренции на рынке услуг, связанных с перевалкой грузов, проведенного не в соответствии с Порядком проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке, утвержденным приказом ФАС России от 28 апреля 2010 г. № 220 (далее — Порядок).

Порядок используется для анализа состояния конкуренции в целях установления доминирующего положения хозяйствующего субъекта (хозяйствующих субъектов) и выявления иных случаев недопущения, ограничения или устранения конкуренции, в том числе при принятии решений в рамках государственного контроля за экономической концентрацией согласно главе 7 Федерального закона «О защите конкуренции», за исключением рассмотрения сделок и иных действий, которые осуществляются внутри группы лиц (подпункт «б» пункта 1.1 Порядка). Между тем морской порт Корсаков не является хозяйствующим субъектом.

Из содержания абзаца шестого Перечня услуг также не следует, что при определении отсутствия конкуренции на рынке услуг, связанных с перевалкой грузов в морских портах, необходимо руководствоваться Порядком.

Довод Общества о том, что в морскому порту Корсаков посредством принятия Приказа созданы дискриминационные условия по сравнению с терминалами, расположенными на Курильских островах, подлежит отклонению, как не относящийся к предмету спора по настоящему административному делу, в который входят обстоятельства, обусловленные отсутствием конкуренции на рынке услуг, связанных с предоставлением причалов, погрузкой, выгрузкой, хранением грузов в морском порту Корсаков, и, как следствие, о наличии оснований для включения в Приказ ФАС России именно морского порта Корсаков, а не обстоятельства, связанные с отсутствием в оспариваемом приказе порта Невельск, расположенного на Курильских островах.

Утверждения Общества об отсутствии влияния тарифов на перевалку грузов в морском порту Корсаков на конечную стоимость товара в Сахалинской области с учетом отсутствия государственного регулирования в виде установления цен (тарифов) иным субъектам логистической цепочки доставки груза от Москвы до Южно-Сахалинска не могут повлечь удовлетворение административного иска, так как данное обстоятельство не влияет на содержание оспариваемого нормативного правового акта.

Кроме того, при издании Приказа ФАС России также учтена позиция Правительства Сахалинской области об отсутствии замечаний к перечню портов, расположенных на территории Сахалинской области, поступившая в ответ на письмо административного ответчика (исх. от 20 мая 2020 г. № АР/42018/20, исх. от 2 июня 2020 г. № 1.2-2974/20, вх. от 8 июня 2020 г. № 99903/20).

Как следует из возражений ФАС России, Сахалинская областная Дума отмечала, что морские порты Корсаков и Холмск являются самыми крупными портами общего пользования в Сахалинской области с круглогодичной навигацией, которые специализируются на перевалке народно-хозяйственных грузов. Отсутствие государственного регулирования тарифов приводит к существенному росту тарифной нагрузки на потребителей услуг при одновременном снижении прозрачности деятельности хозяйствующих субъектов, осуществляющих данные виды деятельности, что негативно отражается на функционировании портов, а также на социально-экономическом развитии Сахалинской области в целом (обращение Сахалинской областной Думы, принятое постановлением Сахалинской областной Думы от 23 июля 2020 г. № 8/17/203-7).

С учетом изложенного Приказ не противоречит законодательству Российской Федерации и является обобщенным результатом оценки достоверности данных, приведенных в аналитическом отчете Управления регулирования транспортом ФАС России и анализа форм федерального статистического наблюдения.

Представленные в обоснование административного иска документы не могут служить основанием для признания Приказа недействующим.

Оспариваемый нормативный правовой акт соответствует правовым основам федеральной политики в отношении естественных монополий в Российской Федерации, предусмотренным Федеральным законом «О естественных монополиях», нормы которого направлены на достижение баланса интересов потребителей и субъектов естественных монополий (статья 1), а также таким принципам формирования и государственного регулирования тарифов и надбавок.

Поскольку Приказ соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и по доводам административного истца не может быть признан недействующим, заявленное требование не подлежит удовлетворению согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления акционерного общества «Корсаковский морской торговый порт» о признании частично недействующим перечня морских портов, в отношении которых в установленном порядке выявлено отсутствие конкуренции на рынке услуг, связанных с предоставлением причалов, погрузкой, выгрузкой, хранением грузов, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, утвержденного приказом Федеральной антимонопольной службы от 13 июля 2020 г. № 643/20, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---