Решение Верховного Суда РФ от 09.12.2021 № АКПИ21-895

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании частично недействующими абзаца 6 пункта 8 и пункта 9 Порядка выдачи удостоверений ветерана боевых действий в Министерстве обороны Российской Федерации, утв. Приказом Министра обороны РФ от 29.09.2017 № 595>

от 9 декабря 2021 г. № АКПИ21-895

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Назаровой А.М.,

при секретаре Б.,

с участием прокурора Власовой Т.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Ш. о признании частично недействующими абзаца шестого пункта 8 и пункта 9 Порядка выдачи удостоверений ветерана боевых действий в Министерстве обороны Российской Федерации, утвержденного приказом Министра обороны Российской Федерации от 29 сентября 2017 г. № 595,

приказом Министра обороны Российской Федерации от 29 сентября 2017 г. № 595 (далее — Приказ) утвержден Порядок выдачи удостоверений ветерана боевых действий в Министерстве обороны Российской Федерации (далее — Порядок). Нормативный правовой акт опубликован 25 октября 2017 г. на Официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru, зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России) 24 октября 2017 г., № 48654.

В соответствии с абзацем первым пункта 8 Порядка выдача удостоверений ветерана боевых действий в Министерстве обороны Российской Федерации осуществляется на основании заявления (рапорта), вместе с которым представляются две фотографии (для военнослужащих в военной форме одежды) размером 3 x 4 см (с правым углом, на матовой бумаге), копия паспорта, копия документа, удостоверяющего личность (для военнослужащих), и, при наличии, подтверждающие документы (выписки из приказов об участии в боевых действиях (выполнении задач, боевых операциях, заданиях, работах, обеспечении боевых действий, выполнении специальных задач), о направлении, прибытии, зачислении в списки личного состава, постановке на довольствие, убытии и из других приказов, военные билеты, командировочные удостоверения, летные книжки, архивные справки (справки), трудовые книжки и другие подтверждающие документы либо их копии, заверенные в соответствии с законодательством Российской Федерации).

Абзацем шестым пункта 8 Порядка предусмотрено, что для лиц, указанных в подпункте 1 пункта 1 статьи 3 Федерального закона «О ветеранах», за исключением лиц, указанных в абзацах с третьего по шестой данного пункта, к другим подтверждающим документам относятся документы, подтверждающие участие в боевых действиях, или документы, подтверждающие получение в связи с этим ранения, контузии или увечья, либо реализованный наградной материал.

В силу пункта 9 Порядка к реализованному наградному материалу относится копия орденской книжки (удостоверения к государственной награде (награде) либо выписка из соответствующего указа (приказа) о награждении. При этом в обязательном порядке представляется копия наградного листа (представления к награждению) либо выписка из наградного листа (представления к награждению), подтверждающего факты непосредственного участия в боевых действиях (выполнения задач, боевых операций, заданий) либо их обеспечения.

Ш. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением, в котором (с учетом уточнения) просит признать недействующим абзац шестой пункта 8 Порядка в той части, в которой данная норма предусматривает вместе с заявлением (рапортом) о выдаче удостоверений ветерана боевых действий представлять документы, подтверждающие участие в боевых действиях, а также содержит ссылку на абзац шестой, а пункт 9 Порядка признать недействующим в части указания на непосредственное участие в боевых действиях.

В обоснование заявленных требований административный истец ссылается на то, что указанные положения абзаца шестого во взаимосвязи с абзацем первым пункта 8 Порядка в оспариваемой части нарушают его права и законные интересы, препятствуя признанию его ветераном боевых действий в соответствии со статьей 3 Федерального закона от 12 января 1995 г. № 5-ФЗ «О ветеранах» (далее — Федеральный закон № 5-ФЗ), поскольку противоречат принципу правовой определенности, устанавливая требование о наличии документа, содержащего информацию об участии в боевых действиях; толкование данных абзацев в совокупности искажает смысл и препятствует применению пунктов первых статей 3 Женевской конвенции об улучшении участи раненых и больных в действующих армиях, Женевской конвенции об улучшении участи раненых, больных и лиц, потерпевших кораблекрушение, из состава вооруженных сил на море, Женевской конвенции об обращении с военнопленными, Женевской конвенции о защите гражданского населения во время войны, заключенных 12 августа 1949 г. в г. Женеве, в соответствии с которыми, как полагает Ш., необходимо доказывание только факта принадлежности к вооруженным силам сторон конфликта и факта нахождения в период немеждународных конфликтов на территории государств, указанных в разделе III приложения к Федеральному закону № 5-ФЗ. Ссылка на абзац шестой в оспариваемой части пункта 8 Порядка противоречит содержанию этого же абзаца, чем необоснованно исключает из сферы действия Порядка лиц, указанных в подпункте 1 пункта 1 статьи 3 Федерального закона № 5-ФЗ и не упомянутых в иных подпунктах названной нормы.

Пункт 9 Порядка, по мнению административного истца, вводит не предусмотренное подпунктами 1, 2.1 пункта 1 статьи 3 Федерального закона № 5-ФЗ понятие «непосредственное участие в боевых действиях», неправомерно искажая и сужая содержащееся в федеральном законодательстве понятие «участие в боевых действиях».

В судебном заседании административный истец Ш. поддержал заявленное требование и просил его удовлетворить.

Административный ответчик Министерство обороны Российской Федерации (далее — Минобороны России) и заинтересованное лицо Минюст России в письменных возражениях на административное исковое заявление указали на то, что Приказ издан уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, оспариваемые положения не противоречат актам большей юридической силы и не нарушают права, свободы и законные интересы административного истца.

В судебном заседании представители Минобороны России — Н., П., Минюста России — М. поддержали изложенные в возражениях правовые позиции, просили отказать в удовлетворении административного иска.

Выслушав стороны, заинтересованное лицо, проверив нормативный правовой акт в оспариваемой части на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А., полагавшей в удовлетворении административного искового заявления отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения заявленного требования.

Правовые гарантии социальной защиты ветеранов в Российской Федерации в целях создания условий, обеспечивающих им достойную жизнь, активную деятельность, почет и уважение в обществе устанавливает Федеральный закон № 5-ФЗ, пунктом 1 статьи 28 которого закреплено, что реализация мер социальной поддержки ветеранов и членов семей погибших (умерших) инвалидов войны, участников Великой Отечественной войны и ветеранов боевых действий осуществляется при предъявлении ими удостоверения единого образца, установленного для каждой категории ветеранов и членов семей погибших (умерших) инвалидов войны, участников Великой Отечественной войны и ветеранов боевых действий Правительством СССР до 1 января 1992 г. или Правительством Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерацииот 19 декабря 2003 г. № 763 утверждены единый образец бланка удостоверения ветерана боевых действий, описание бланка удостоверения ветерана боевых действий, а также инструкция о порядке заполнения, выдачи и учета удостоверения ветерана боевых действий (далее — Инструкция), пунктом 2 которой установлено, что выдача удостоверений производится в порядке, установленном в соответствующих федеральных органах исполнительной власти (федеральных государственных органах) и органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации, по заявлениям, подаваемым ветеранами в эти органы.

В соответствии с Положением о Министерстве обороны Российской Федерации, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 16 августа 2004 г. № 1082, Минобороны России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию в области обороны, иные установленные федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации функции в этой области, осуществляет самостоятельно на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации правовое регулирование в установленной сфере деятельности. Минобороны России возглавляет Министр обороны Российской Федерации, который издает приказы, директивы, положения, наставления, инструкции, уставы и иные нормативные (правовые, нормативные правовые) акты, дает указания, организует и проверяет их исполнение (пункты 1, 7, 9 и 10).

Приказ, утвердивший оспариваемый в части Порядок, издан федеральным органом исполнительной власти в соответствии с предоставленными ему полномочиями во исполнение пункта 2 Инструкции. Порядок принятия, государственной регистрации и опубликования нормативного правового акта соблюден. Данные обстоятельства ранее установлены вступившим в законную силу решением Верховного Суда Российской Федерации от 29 июля 2021 г. № АКПИ21-360.

Подпунктом 1 пункта 1 статьи 3 Федерального закона № 5-ФЗ к ветеранам боевых действий отнесены военнослужащие, в том числе уволенные в запас (отставку), военнообязанные, призванные на военные сборы, лица рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, войск национальной гвардии и органов государственной безопасности, работники указанных органов, работники Министерства обороны СССР и работники Министерства обороны Российской Федерации, сотрудники учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, органов принудительного исполнения Российской Федерации, направленные в другие государства органами государственной власти СССР, органами государственной власти Российской Федерации и принимавшие участие в боевых действиях при исполнении служебных обязанностей в этих государствах, а также принимавшие участие в соответствии с решениями органов государственной власти Российской Федерации в боевых действиях на территории Российской Федерации.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, содержащейся в определении от 6 декабря 2018 г. № 3107-О, для наделения статусом ветерана боевых действий необходимо два основных условия: во-первых, принадлежность к лицам, которые прямо поименованы в пункте 1 статьи 3 Федерального закона № 5-ФЗ, и, во-вторых, их непосредственное участие в соответствии с решениями органов государственной власти Российской Федерации в боевых действиях, каковые определяются на основании Перечня государств, городов, территорий и периодов ведения боевых действий с участием граждан Российской Федерации. При соблюдении этих требований гражданин Российской Федерации приобретает статус ветерана боевых действий, а следовательно, и право на получение предусмотренных законом мер социальной поддержки.

Определение критериев принадлежности к категории ветеранов боевых действий является прерогативой федерального законодателя; закрепленный им в Федеральном законе № 5-ФЗ порядок отнесения к этой категории конкретных лиц в зависимости от выполняемой работы, страны пребывания и времени нахождения на данной территории основан на учете объективных обстоятельств, включая важность и сложность поставленных задач, а также условия, в которых они выполнялись, а потому сам по себе не может рассматриваться как ущемляющий права граждан (постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15 ноября 2011 г. № 24-П; определения от 16 ноября 2006 г. № 506-О, от 29 мая 2007 г. № 356-О-О, от 19 марта 2009 г. № 181-О-О и др.).

Пунктом 6 Порядка предусмотрен заявительный порядок получения удостоверения ветерана боевых действий.

Абзац первый пункта 8 Порядка содержит перечень документов, предоставляемых с заявлением (рапортом) о получении удостоверения, к которым помимо прочего отнесены подтверждающие документы (выписки из приказов об участии в боевых действиях (выполнении задач, боевых операциях, заданиях, работах, обеспечении боевых действий, выполнении специальных задач), о направлении, прибытии, зачислении в списки личного состава, постановке на довольствие, убытии и из других приказов, военные билеты, командировочные удостоверения, летные книжки, архивные справки (справки), трудовые книжки и другие подтверждающие документы либо их копии, заверенные в соответствии с законодательством Российской Федерации) при их наличии у заявителя.

Абзацами вторым - пятым указанного пункта Порядка конкретизированы перечни подтверждающих документов для отдельных категорий лиц, к которым относятся: лица, выполнявшие задачи в условиях вооруженного конфликта в Чеченской Республике и на прилегающих к ней территориях Российской Федерации, отнесенных к зоне вооруженного конфликта, выполнявших задачи по обеспечению безопасности и защите граждан Российской Федерации, проживающих на территориях Республики Южная Осетия и Республики Абхазия; лица, выполнявшие задачи в ходе контртеррористических операций на территории Северо-Кавказского региона; лица, выполнявшие задачи по охране конституционных прав граждан, восстановлению мира, поддержанию правопорядка, обороне таджикско-афганской границы, стабилизации обстановки, охране и обороне важных государственных объектов в условиях чрезвычайного положения и при вооруженном конфликте на территории Республики Таджикистан; лица, выполнявшие специальные задачи на территории Сирийской Арабской Республики с 30 сентября 2015 г.

Из системного анализа приведенных положений следует, что абзац шестой пункта 8 Порядка, определяя перечень подтверждающих документов для лиц, указанных в подпункте 1 пункта 1 статьи 3 Федерального закона № 5-ФЗ, одновременно предусматривает исключение из указанной категории лиц, поименованных выше.

Таким образом, содержащееся в тексте оспариваемого абзаца указание на абзац «шестой» является технической ошибкой, допущенной при издании Приказа, которая может быть исправлена органом, издавшим нормативный правовой акт, и не изменяет содержания данного абзаца. Из письма Главного управления кадров Минобороны России от 16 августа 2021 г. № 173/6/3034п следует, что данная техническая ошибка принята к сведению для устранения (л.д. 19).

Вопреки доводам административного истца абзацы первый и шестой пункта 8 Порядка, в том числе в их взаимосвязи, каких-либо неясностей, приводящих к неоднозначному толкованию, не содержат.

Лишена правового основания позиция заявителя о противоречии оспариваемых положений нормативного правового акта общепризнанным принципам и нормам международного права. Женевские конвенции 1949 года вопреки доводам Ш. не содержат в статье 3 положений об определении статуса участников боевых действий и не регулируют правоотношения, предусмотренные оспариваемым нормативным правовым актом.

Пункт 9 Порядка определяет перечень документов, относящихся к реализованному наградному материалу, из содержания которого следует, что подлежит установлению факт участия заявителя в боевых действиях. Указание в его тексте слова «непосредственного» не противоречит нормам Федерального закона № 5-ФЗ, поскольку не определяет критерии отнесения лиц к участникам боевых действий, не изменяет смысл и содержание этих норм.

Как следует из содержания административного искового заявления, требование административного истца о признании оспариваемых положений Порядка недействующими фактически основано на его несогласии с действиями и решениями конкретного органа при рассмотрении его заявления о выдаче удостоверения ветерана боевых действий, однако проверка законности и обоснованности таких действий и решений не входит в предмет настоящего административного дела.

Принимая во внимание, что Порядок в оспариваемой части соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает права, свободы и законные интересы административного истца, заявленное требование в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления Ш. о признании частично недействующими абзаца шестого пункта 8 и пункта 9 Порядка выдачи удостоверений ветерана боевых действий в Министерстве обороны Российской Федерации, утвержденного приказом Министра обороны Российской Федерации от 29 сентября 2017 г. № 595, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---