Решение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 13.10.2021 № АКПИ21-625

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании частично недействующим пункта 6 приложения № 8 к государственной программе Российской Федерации «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации», утв. Постановлением Правительства РФ 30.12.2017 № 1710>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

председательствующего судьи Верховного Суда Российской Федерации Романенкова Н.С.,

судей Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., Назаровой А.М.,

при секретаре Б.,

с участием прокурора Власовой Т.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Ж.В., Ж.И. о признании частично недействующим пункта 6 приложения № 8 к государственной программе Российской Федерации «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2017 г. № 1710,

приложение № 8 к государственной программе Российской Федерации «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2017 г. № 1710 (далее — Программа), содержит Правила предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на софинансирование мероприятий по переселению граждан из жилых помещений, расположенных в зоне Байкало-Амурской магистрали, признанных непригодными для проживания, и (или) из жилых домов (помещений), признанных аварийными и не подлежащими реконструкции (далее — Правила).

Согласно пункту 6 Правил (пункт 6 приложения № 8 к Программе) предоставление жилых помещений лицам, указанным в пункте 5 Правил, осуществляется в порядке, предусмотренном жилищным законодательством Российской Федерации.

Порядок и условия предоставления социальных выплат лицам, указанным в пункте 5 Правил, в том числе являющимся нанимателями жилых помещений по договорам социального найма и изъявившим желание переселиться, устанавливаются нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации.

Жилые помещения, приобретенные (построенные) субъектами Российской Федерации и (или) муниципальными образованиями с использованием субсидий в целях предоставления лицам, указанным в пункте 5 Правил, а также жилые помещения, приобретенные лицами, указанными в пункте 5 Правил, с использованием социальных выплат, должны соответствовать положениям статей 15 и 16 Жилищного кодекса Российской Федерации, быть благоустроенными применительно к условиям населенного пункта, в котором приобретается (строится) жилое помещение, и находиться в границах субъекта Российской Федерации, которому предоставляется субсидия.

Граждане Ж.В., Ж.И. обратились в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании частично недействующим пункта 6 приложения № 8 к Программе, ссылаясь на то, что оспариваемые положения нормативного правового акта нарушают правовое равенство, снижают уровень свобод и правовых гарантий граждан, предусмотренных статьей 1 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 г. № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», не соответствуют пунктам 2, 3 части 6 статьи 16 Федерального закона от 21 июля 2007 г. № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства», статье 32 Жилищного кодекса Российской Федерации, поскольку обязывают получателя социальной выплаты приобрести на эти средства жилое помещение только в границах субъекта Российской Федерации, которому на эти цели предоставляется субсидия из средств федерального бюджета.

Как указывают административные истцы, квартира <...> дома <...> по улице <...> г. <...> передана в собственность гражданам Ж.В. и его несовершеннолетним внучкам Ж <...> Ж <...> при этом гражданка Ж.И. не участвовала в приватизации данного жилого помещения, но дала согласие на его приватизацию. После приватизации жилого помещения она продолжает в нем проживать на праве бессрочного пользования. Дом <...> по улице <...> г. <...> признан подлежащим сносу по причине аварийности, а жильцы квартиры включены в списки переселенцев. Поименованная квартира является для них единственным жильем.

Административные истцы полагают, что их трудовая деятельность и длительное проживание в местности, приравненной к районам Крайнего Севера, а также состояние здоровья дают им право в силу части 1 статьи 27 Конституции Российской Федерации на смену места жительства не только в границах субъекта Российской Федерации — Амурской области, но и в границах всей территории Российской Федерации. Пункт 6 приложения № 8 к Программе ограничивает права граждан, проживающих на территории муниципальных образований, расположенных в зоне Байкало-Амурской магистрали на территории Республики Бурятия, Забайкальского края, Амурской и Иркутской областей, по переселению из жилых помещений, признанных непригодными для проживания, на реализации мероприятий по обеспечению жильем с использованием социальной выплаты на приобретение жилых помещений на всей территории Российской Федерации за счет средств федерального бюджета и обязывает граждан использовать социальную выплату на приобретение жилых помещений только в границах территории субъекта Российской Федерации. При этом приложения № 5, № 11, № 15(3) к Программе не устанавливают требования по использованию социальной выплаты в пределах территориальных границ субъектов Российской Федерации, что ущемляет законные права граждан, проживающих в зоне Байкало-Амурской магистрали.

Административные истцы Ж.В., Ж.И. и их представитель, адвокат Чижикова З.В. извещены о времени и месте судебного разбирательства, в судебное заседание не явились, представили в письменной форме дополнительные объяснения, просили рассмотреть дело в их отсутствие.

Правительство Российской Федерации поручило представлять свои интересы в Верховном Суде Российской Федерации Министерству строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации (поручение от 17 августа 2021 г. № ДГ-П49-11252).

Представитель административного ответчика Правительства Российской Федерации К. возражала против удовлетворения заявленных требований и пояснила суду, что оспариваемый нормативный правовой акт издан в пределах полномочий Правительства Российской Федерации, соответствует действующему законодательству и не нарушает права административных истцов.

Выслушав сообщение судьи-докладчика Романенкова Н.С., объяснения представителя административного ответчика Правительства Российской Федерации К., исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А., полагавшей, что административный иск не подлежит удовлетворению, и судебные прения, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения заявленных требований.

Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, а также обеспечивает их исполнение. Акты Правительства Российской Федерации, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации (статья 5 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»). Аналогичные полномочия Правительства Российской Федерации на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта содержались в статье 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации».

В соответствии со статьей 13 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» Правительство Российской Федерации обеспечивает реализацию национальных целей, национальных проектов, формирует федеральные целевые программы, государственные программы Российской Федерации и общенациональные планы действий, обеспечивает их реализацию.

Бюджетный кодекс Российской Федерации в пункте 3 статьи 132 предусматривает, что правила, устанавливающие общие требования к формированию, предоставлению и распределению субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета, а также порядок определения и установления предельного уровня софинансирования Российской Федерации (в процентах) объема расходного обязательства субъекта Российской Федерации устанавливаются нормативным правовым актом Правительства Российской Федерации.

Во исполнение полномочий, предоставленных федеральным законодателем, Правительство Российской Федерации постановлением от 30 декабря 2017 г. № 1710 утвердило Программу (действует в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 22 сентября 2021 г. № 1598).

Оспариваемый нормативный правовой акт первоначально размещен на «Официальном интернет-портале правовой информации» (http://pravo.gov.ru) 31 декабря 2017 г., опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации 15 января 2018 г., № 3.

Абзац третий пункта 6 Правил (приложение № 8 к Программе) введен постановлением Правительства Российской Федерации от 5 ноября 2020 г. № 1785 «О внесении изменений в государственную программу Российской Федерации „Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации“ (размещено на „Официальном интернет-портале правовой информации“ (http://pravo.gov.ru) 9 ноября 2020 г., опубликовано в Собрании законодательства Российской Федерации 16 ноября 2020 г., № 46).»

Правила устанавливают цели, порядок и условия предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам Республики Бурятия, Забайкальского края, Амурской и Иркутской областей на софинансирование мероприятий по переселению граждан из жилых помещений, расположенных в зоне Байкало-Амурской магистрали, признанных непригодными для проживания, и (или) из жилых домов и многоквартирных домов, признанных аварийными и не подлежащими реконструкции, и (или) предоставлению субсидий местным бюджетам из бюджетов указанных субъектов Российской Федерации на указанные цели в рамках ведомственной целевой программы «Оказание государственной поддержки гражданам в обеспечении жильем и оплате жилищно-коммунальных услуг» государственной программы Российской Федерации «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации» (пункт 1 Правил).

Субсидии предоставляются на софинансирование мероприятий, предусмотренных государственными программами субъектов Российской Федерации. При этом абзац третий пункта 6 Правил определяет, что жилые помещения, приобретенные (построенные) субъектами Российской Федерации и (или) муниципальными образованиями с использованием субсидий, а также приобретенные нанимателям или собственникам жилых помещений, признанных ветхим и аварийным жильем, должны являться объектами жилищных прав, быть благоустроенными применительно к условиям населенного пункта, в котором приобретается (строится) жилое помещение, и находиться в границах субъекта Российской Федерации, которому предоставляется субсидия.

Оспариваемые положения нормативного правового акта соответствуют жилищному законодательству, бюджетному законодательству и не нарушают права административных истцов на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства.

Согласно пункту 2 статьи 2 Жилищного кодекса Российской Федерации органы государственной власти и органы местного самоуправления в пределах своих полномочий обеспечивают условия для осуществления гражданами права на жилище, используя бюджетные средства и иные не запрещенные законом источники денежных средств для улучшения жилищных условий граждан, в том числе путем предоставления в установленном порядке субсидий для приобретения или строительства жилых помещений.

Федеральный закон от 8 декабря 2020 г. № 385-ФЗ «О федеральном бюджете на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов» устанавливает распределение бюджетных ассигнований по целевым статьям (государственным программам Российской Федерации и непрограммным направлениям деятельности). Государственная программа Российской Федерации «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации» предусматривает субсидии на мероприятия по переселению граждан из ветхого и аварийного жилья в зоне Байкало-Амурской магистрали (межбюджетные трансферты). Из содержания федерального закона о бюджете следует, что межбюджетные трансферты предоставляются на софинансирование мероприятий по переселению граждан из ветхого и аварийного жилья в зоне Байкало-Амурской магистрали и, следовательно, не могут рассматриваться как ущемляющие права административных истцов на свободу передвижения и выбор места жительства.

В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации межбюджетные трансферты являются объектами государственного финансового контроля, осуществляемого Счетной палатой Российской Федерации и Федеральным казначейством (статья 266.1).

Нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу и устанавливающего меры социальной поддержки, направленные на улучшение жилищных условий, для граждан, проживающих в аварийных и непригодных для проживания помещениях, расположенных в зоне Байкало-Амурской магистрали, не имеется.

Доводы административных истцов о противоречии оспариваемых положений нормативного правового акта статье 32 Жилищного кодекса Российской Федерации и части 6 статьи 16 Федерального закона «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» основаны на ошибочном толковании норм материального права и не могут служить основанием для удовлетворения заявленных требований.

Так, статья 32 данного Кодекса устанавливает права собственника жилого помещения при изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд, а Федеральный закон «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» в части 6 статьи 16 - цели расходования бюджетных средств при реализации региональной программы по переселению граждан из аварийного жилищного фонда.

Ссылки административного истца на приложения № 5, № 11, № 15(3) к Программе не могут служить основанием для удовлетворения заявленных требований, поскольку согласно части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет оспариваемый нормативный правовой акт или его часть на предмет соответствия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Предусмотренные пунктом 6 приложения № 8 к Программе требования о нахождении жилых помещений, приобретенных (построенных) субъектами Российской Федерации и (или) муниципальными образованиями с использованием субсидий, а также жилых помещений, приобретенных нанимателями или собственниками жилых помещений, признанных ветхим и аварийным жильем, в границах субъекта Российской Федерации в отличие от порядка и условий предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на софинансирование расходных обязательств субъектов Российской Федерации на предоставление социальных выплат молодым семьям на приобретение (строительство) жилья, на софинансирование мероприятий государственных программ субъектов Российской Федерации по переселению граждан из не предназначенных для проживания помещений, созданных в период промышленного освоения Сибири и Дальнего Востока, не могут свидетельствовать о нарушении принципа равенства, поскольку определение порядка и условий предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам Республики Бурятия, Забайкальского края, Амурской и Иркутской областей на софинансирование мероприятий по переселению граждан из жилых помещений, расположенных в зоне Байкало-Амурской магистрали, не обусловливается необходимостью установления одинаковых правил предоставления финансовой поддержки в жилищной сфере иным лицам, имеющим право на социальные выплаты.

В силу пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 175, 176, 180, 215 КАС РФ, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления Ж.В., Ж.И. о признании частично недействующим пункта 6 приложения № 8 к государственной программе Российской Федерации «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2017 г. № 1710, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

---