Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 13.01.2022 № АПЛ21-518

<Об оставлении без изменения решения Верховного Суда РФ от 13.10.2021 № АКПИ21-625, которым было отказано в удовлетворении заявления о признании частично недействующим пункта 6 приложения № 8 к государственной программе Российской Федерации «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации», утв. Постановлением Правительства РФ 30.12.2017 № 1710>

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Манохиной Г.В.,

членов коллегии Вавилычевой Т.Ю., Нефедова О.Н.,

при секретаре Г.,

с участием прокурора Гончаровой Н.Ю.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Ж.В., Ж.И. о признании частично недействующим пункта 6 приложения № 8 к государственной программе Российской Федерации «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2017 г. № 1710,

по апелляционной жалобе административных истцов на решение Верховного Суда Российской Федерации от 13 октября 2021 г. по делу № АКПИ21-625, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Манохиной Г.В., возражения относительно доводов апелляционной жалобы и дополнений к ней представителя Правительства Российской Федерации Р., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2017 г. № 1710 утверждена государственная программа Российской Федерации «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации» (далее — Программа). Нормативный правовой акт 31 декабря 2017 г. размещен на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) и 15 января 2018 г. официально опубликован в «Собрании законодательства Российской Федерации» № 3.

Приложение № 8 к Программе содержит Правила предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на софинансирование мероприятий по переселению граждан из жилых помещений, расположенных в зоне Байкало-Амурской магистрали, признанных непригодными для проживания, и (или) из жилых домов (помещений), признанных аварийными и не подлежащими реконструкции (далее — Правила).

В пункте 6 Правил закреплено, что предоставление жилых помещений лицам, указанным в пункте 5 Правил, осуществляется в порядке, предусмотренном жилищным законодательством Российской Федерации (абзац первый). Порядок и условия предоставления социальных выплат лицам, указанным в пункте 5 Правил, в том числе являющимся нанимателями жилых помещений по договорам социального найма и изъявившим желание переселиться, устанавливаются нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации (абзац второй). Жилые помещения, приобретенные (построенные) субъектами Российской Федерации и (или) муниципальными образованиями с использованием субсидий в целях предоставления лицам, указанным в пункте 5 Правил, а также жилые помещения, приобретенные лицами, указанными в пункте 5 Правил, с использованием социальных выплат, должны соответствовать положениям статей 15 и 16 Жилищного кодекса Российской Федерации, быть благоустроенными применительно к условиям населенного пункта, в котором приобретается (строится) жилое помещение, и находиться в границах субъекта Российской Федерации, которому предоставляется субсидия (абзац третий).

Ж.В. и Ж.И. обратились в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании пункта 6 приложения № 8 к Программе не действующим в части, обязывающей получателя социальной выплаты приобрести на эти средства жилое помещение лишь в границах субъекта Российской Федерации, которому на эти цели предоставляется субсидия из средств федерального бюджета. В обоснование заявления ссылались на то, что оспариваемое положение нарушает правовое равенство, снижает уровень свобод и правовых гарантий граждан, предусмотренных статьей 1 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 г. № 5242-I «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», а также не соответствует пунктам 2, 3 части 6 статьи 16 Федерального закона от 21 июля 2007 г. № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства», статье 32 Жилищного кодекса Российской Федерации.

В административном исковом заявлении указано, что дом в г. Тынде Амурской области, в котором расположена квартира, принадлежащая на праве собственности Ж.В. и его несовершеннолетним внучкам Ж.С. и Ж.А. (Ж.И. проживает в ней на праве бессрочного пользования), признан подлежащим сносу по причине аварийности, а жильцы квартиры включены в списки переселенцев. При этом названная квартира является для них единственным жильем. По мнению административных истцов, их трудовая деятельность и длительное проживание в местности, приравненной к районам Крайнего Севера, а также состояние здоровья дают им право в силу части 1 статьи 27 Конституции Российской Федерации на смену места жительства не только в границах субъекта Российской Федерации — Амурской области, но и в границах всей территории Российской Федерации. Однако пункт 6 приложения № 8 к Программе ограничивает права граждан, проживающих на территории муниципальных образований, расположенных в зоне Байкало-Амурской магистрали в границах Республики Бурятия, Забайкальского края, Амурской и Иркутской областей, по переселению из жилых помещений, признанных непригодными для проживания, в рамках реализации мероприятий по обеспечению жильем с использованием социальной выплаты на приобретение жилых помещений на всей территории Российской Федерации и обязывает граждан использовать социальную выплату на приобретение жилых помещений лишь в границах территории того же субъекта Российской Федерации. Вместе с тем приложения № 5, № 11, № 15(3) к Программе не устанавливают требования по использованию социальной выплаты в пределах границ субъектов Российской Федерации. Тем самым оспариваемое положение ущемляет права граждан, проживающих в зоне Байкало-Амурской магистрали.

Правительство Российской Федерации административный иск не признало, указав в письменных возражениях, что Программа утверждена в пределах предоставленных ему полномочий, а оспариваемое положение соответствует действующему законодательству и прав административных истцов не нарушает.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 13 октября 2021 г. в удовлетворении административного искового заявления административным истцам отказано.

В апелляционной жалобе и дополнениях к ней Ж.В. и Ж.И., не соглашаясь с таким решением, просят его отменить, как вынесенное с нарушением норм материального и процессуального права, и принять по делу новое решение об удовлетворении административного иска. Ссылаются на то, что суд первой инстанции при вынесении решения неправомерно применил Федеральный закон от 8 декабря 2020 г. № 385-ФЗ «О федеральном бюджете на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов».

Административные истцы также не согласны с выводом суда первой инстанции о том, что пункт 6 приложения № 8 к Программе в оспариваемой части не противоречит статье 32 Жилищного кодекса Российской Федерации. Указывают на то, что переселение собственников жилых помещений должно осуществляться в соответствии с нормами указанной статьи и не зависеть от государственных программ, в рамках которых осуществляется переселение граждан из ветхого и аварийного жилья (расположенного в том числе в зоне Байкало-Амурской магистрали). Ссылаются на то, что судом первой инстанции не дана оценка их доводам об исключении оспариваемым в части нормативным правовым актом лиц, имеющих право бессрочного пользования жилыми помещениями в связи с отказом от участия в их приватизации, из числа граждан, имеющих право на предоставление жилого помещения при переселении из жилых домов, подлежащих сносу. В приложении № 8 к Программе не определяются порядок и условия переселения таких граждан и не содержится положений о сохранении за ними права бессрочного пользования жилыми помещениями.

Кроме того, в обжалуемом решении ошибочно указано, что административные истцы просили рассмотреть дело в их отсутствие, в то время как они просили обеспечить их участие в судебном заседании путем использования систем видео-конференц-связи.

В письменном отзыве на апелляционную жалобу Правительство Российской Федерации просит в ее удовлетворении отказать, считая решение суда первой инстанции законным и обоснованным, вынесенным при правильном применении норм материального и процессуального права.

Административные истцы Ж.В. и Ж.И., а также их представитель Ч., извещенные о времени и месте судебного заседания в установленном законом порядке, в суд апелляционной инстанции не явились, сведений о причинах неявки не представили.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и дополнений к ней, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены обжалуемого решения суда не находит.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. Отказывая Ж.В. и Ж.И. в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что по настоящему административному делу такое основание для признания пункта 6 приложения № 8 к Программе в оспариваемой части не действующим отсутствует.

Пунктом 5 части 1 статьи 13 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» предусмотрено, что Правительство Российской Федерации обеспечивает реализацию национальных целей, национальных проектов, формирует федеральные целевые программы, государственные программы Российской Федерации и общенациональные планы действий, обеспечивает их реализацию.

В статье 5 названного закона закреплено, что Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, а также обеспечивает их исполнение; акты Правительства Российской Федерации, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации (части 1, 2). Аналогичные полномочия Правительства Российской Федерации на день принятия оспариваемого в части нормативного правового акта устанавливались статьей 23 ранее действовавшего Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации».

В силу пункта 3 статьи 132 Бюджетного кодекса Российской Федерации правила, устанавливающие общие требования к формированию, предоставлению и распределению субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета, а также порядок определения и установления предельного уровня софинансирования Российской Федерации (в процентах) объема расходного обязательства субъекта Российской Федерации устанавливаются нормативным правовым актом Правительства Российской Федерации. Нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, устанавливающие порядок предоставления и распределения каждой субсидии, принимаются в соответствии с указанными выше правилами.

С учетом изложенного суд первой инстанции правомерно указал в решении, что Программа утверждена Правительством Российской Федерации в пределах предоставленных ему федеральным законодателем полномочий.

Содержащиеся в приложении № 8 к Программе Правила устанавливают цели, порядок и условия предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам Республики Бурятия, Забайкальского края, Амурской и Иркутской областей на софинансирование мероприятий по переселению граждан из жилых помещений, расположенных в зоне Байкало-Амурской магистрали, признанных непригодными для проживания, и (или) из жилых домов и многоквартирных домов, признанных аварийными и не подлежащими реконструкции, и (или) предоставлению субсидий местным бюджетам из бюджетов указанных субъектов Российской Федерации на указанные цели в рамках ведомственной целевой программы «Оказание государственной поддержки гражданам в обеспечении жильем и оплате жилищно-коммунальных услуг» государственной программы Российской Федерации «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации» (пункт 1).

Субсидии предоставляются на софинансирование мероприятий, предусмотренных государственными программами субъектов Российской Федерации (пункт 2).

Жилые помещения, приобретенные (построенные) с использованием субсидий, а также социальные выплаты предоставляются нанимателям или собственникам жилых помещений, признанных ветхим и аварийным жильем, и членам их семей, в первую очередь лицам, которым в связи со строительством Байкало-Амурской магистрали было предоставлено временное жилье (пункт 5).

Исходя из абзаца третьего пункта 6 Правил, фактически оспариваемого административными истцами по данному делу, жилые помещения, приобретенные (построенные) субъектами Российской Федерации и (или) муниципальными образованиями с использованием субсидий в целях предоставления указанным выше лицам, а также жилые помещения, приобретенные этими лицами с использованием социальных выплат, должны являться объектами жилищных прав, быть благоустроенными применительно к условиям населенного пункта, в котором приобретается (строится) жилое помещение, и находиться в границах субъекта Российской Федерации, которому предоставляется субсидия.

Разрешая настоящее административное дело, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что приведенное нормативное положение не противоречит жилищному и бюджетному законодательству, прав административных истцов на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства не нарушает.

Так, в пункте 2 статьи 2 Жилищного кодекса Российской Федерации закреплено, что органы государственной власти и органы местного самоуправления в пределах своих полномочий обеспечивают условия для осуществления гражданами права на жилище, используя бюджетные средства и иные не запрещенные законом источники денежных средств для улучшения жилищных условий граждан, в том числе путем предоставления в установленном порядке субсидий для приобретения или строительства жилых помещений.

Федеральным законом от 8 декабря 2020 г. № 385-ФЗ «О федеральном бюджете на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов» предусмотрено распределение бюджетных ассигнований по целевым статьям (государственным программам Российской Федерации и непрограммным направлениям деятельности). Государственная программа Российской Федерации «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации» устанавливает субсидии на мероприятия по переселению граждан из ветхого и аварийного жилья в зоне Байкало-Амурской магистрали (межбюджетные трансферты). Из содержания данного закона усматривается, что межбюджетные трансферты предоставляются на софинансирование указанных мероприятий и не могут рассматриваться как ущемляющие права административных истцов на свободу передвижения и выбор места жительства.

Оспариваемое положение пункта 6 приложения № 8 к Программе в полной мере согласуется с приведенными нормами действующего законодательства.

При этом несостоятельным является утверждение в апелляционной жалобе о том, что суд первой инстанции при вынесении решения неправомерно применил Федеральный закон от 8 декабря 2020 г. № 385-ФЗ «О федеральном бюджете на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов». В силу части 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются; при проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 названной статьи, в полном объеме.

Нельзя также согласиться с доводами административных истцов о противоречии пункта 6 приложения № 8 к Программе в оспариваемой части статье 32 Жилищного кодекса Российской Федерации и части 6 статьи 16 Федерального закона «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства».

Статья 32 Жилищного кодекса Российской Федерации устанавливает права собственника жилого помещения при изъятии земельного участка для государственных и муниципальных нужд, в то время как часть 6 статьи 16 Федерального закона «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» определяет цели расходования бюджетных средств при реализации региональной адресной программы по переселению граждан из аварийного жилищного фонда.

Таким образом, названные нормы действующего законодательства не затрагивают вопросы, связанные с порядком и условиями предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на софинансирование мероприятий, указанных в Программе, то есть имеют иной предмет правового регулирования.

Из положений Правил в их взаимосвязи следует, что жилые помещения и социальные выплаты на приобретение жилых помещений предоставляются собственникам или нанимателям жилых помещений по договорам социального найма и членам их семей. С учетом членов семьи также рассчитывается размер социальной выплаты и определяется норматив общей площади жилого помещения (пункты 4, 5). Следовательно, граждане, проживающие в жилом помещении, признанном ветхим и аварийным жильем, обеспечиваются жилым помещением, приобретенным (построенным) с использованием субсидий, или социальной выплатой для приобретения жилого помещения в составе семьи собственника или нанимателя жилого помещения по договору социального найма, в связи с чем несостоятельными являются доводы апелляционной жалобы о нарушении оспариваемым положением прав и законных интересов лиц, отказавшихся от приватизации жилых помещений и сохранивших право бессрочного пользования ими.

При этом нормативного правового акта большей юридической силы, который бы устанавливал иные меры социальной поддержки, направленные на улучшение жилищных условий, для граждан, проживающих в аварийных и непригодных для проживания помещениях, расположенных в зоне Байкало-Амурской магистрали, не имеется.

Судом первой инстанции правомерно отмечено в обжалуемом решении, что предусмотренные пунктом 6 приложения № 8 к Программе требования о нахождении жилых помещений, приобретенных (построенных) субъектами Российской Федерации и (или) муниципальными образованиями с использованием субсидий, а также жилых помещений, приобретенных нанимателями или собственниками жилых помещений, признанных ветхим и аварийным жильем, с использованием социальных выплат, в границах субъекта Российской Федерации в отличие от порядка и условий предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на софинансирование расходных обязательств субъектов Российской Федерации по предоставлению социальных выплат молодым семьям на приобретение (строительство) жилья, на софинансирование мероприятий государственных программ субъектов Российской Федерации по переселению граждан из не предназначенных для проживания помещений, созданных в период промышленного освоения Сибири и Дальнего Востока, не могут свидетельствовать о нарушении принципа равенства, поскольку определение порядка и условий предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам Республики Бурятия, Забайкальского края, Амурской и Иркутской областей на софинансирование мероприятий по переселению граждан из жилых помещений, расположенных в зоне Байкало-Амурской магистрали, не обусловливается необходимостью установления одинаковых правил предоставления финансовой поддержки в жилищной сфере иным лицам, имеющим право на социальные выплаты.

Ссылка в апелляционной жалобе на ошибочное указание в обжалуемом решении на то, что административные истцы просили рассмотреть дело в их отсутствие, не влияет на законность вынесенного судебного акта.

Как усматривается из материалов административного дела, определением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 23 июля 2021 г. отказано в удовлетворении ходатайства административных истцов об обеспечении участия в судебном заседании путем использования систем видео-конференц-связи. С учетом характера спора, связанного с юридической оценкой оспариваемого в части нормативного правового акта и не требующего установления фактических обстоятельств, их явка в судебное заседание не была признана обязательной.

Частью 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предусмотрено, что лица, участвующие в деле об оспаривании нормативного правового акта, их представители, а также иные участники судебного разбирательства извещаются о времени и месте судебного заседания. Неявка в судебное заседание лица, обратившегося в суд, прокурора, который участвует в судебном разбирательстве в целях дачи заключения по административному делу, а также неявка представителей органа государственной власти, иного государственного органа, органа местного самоуправления, иного органа, уполномоченной организации или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт, не является препятствием к рассмотрению административного дела, если явка таких лиц не была признана судом обязательной.

Таким образом, суд первой инстанции вправе был рассмотреть настоящее административное дело без участия административных истцов, извещенных о времени и месте судебного заседания в установленном законом порядке. Их правовая позиция по рассматриваемому вопросу была подробно изложена в административном исковом заявлении и дополнительных пояснениях к нему. Проведение судебного заседания в отсутствие административных истцов не повлияло на правильность разрешения дела по существу.

Суд принял решение с учетом правовых норм, регулирующих рассматриваемые отношения, при правильном их толковании. Выводы суда о законности оспариваемого положения Программы подробно мотивированы и соответствуют обстоятельствам административного дела. Доводов, их опровергающих, апелляционная жалоба не содержит.

Установив, что какому-либо федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, пункт 6 приложения № 8 к Программе в оспариваемой части не противоречит, суд первой инстанции правомерно, руководствуясь пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, отказал административным истцам в удовлетворении заявленного требования.

Обжалуемое судебное решение вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены или изменения решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 13 октября 2021 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Ж.В., Ж.И. — без удовлетворения.

---