Решение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 06.09.2021 № АКПИ21-520

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующим пункта 19 Порядка определения нормативов запасов топлива на источниках тепловой энергии (за исключением источников тепловой энергии, функционирующих в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии), утв. Приказом Минэнерго России от 10.08.2012 № 377>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Кириллова В.С.,

при секретаре С.,

с участием прокурора Засеевой Э.С.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное исковое заявление общества с ограниченной ответственностью «Ковровская ЭнергоТепловая Компания» о признании недействующим пункта 19 Порядка определения нормативов запасов топлива на источниках тепловой энергии (за исключением источников тепловой энергии, функционирующих в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии), утвержденного приказом Министерства энергетики Российской Федерации от 10 августа 2012 г. № 377,

приказом Министерства энергетики Российской Федерации (далее также — Минэнерго России) от 10 августа 2012 г. № 377 утвержден Порядок определения нормативов запасов топлива на источниках тепловой энергии (за исключением источников тепловой энергии, функционирующих в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии) (далее — Порядок). Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее также — Минюст России) 28 ноября 2012 г., регистрационный номер 25956, и опубликован в «Российской газете» 19 декабря 2012 г., № 292.

Общество с ограниченной ответственностью «Ковровская ЭнергоТепловая Компания» (далее — Общество) обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим пункта 19 Порядка, ссылаясь на то, что оспариваемая норма не отвечает общеправовым критериям определенности, ясности и однозначности законодательного регулирования и вызывает неоднозначное толкование. По мнению административного истца, формула расчета неснижаемого нормативного запаса топлива (далее также — ННЗТ), приведенная в оспариваемом пункте Порядка, противоречит смысловому наполнению данного норматива, приведенному в пунктах 3, 5 Порядка. Общество полагает, что разница определения ННЗТ и нормативного эксплуатационного запаса топлива (далее также — НЭЗТ) в формулах 2.1 и 2.2 Порядка состоит только в количестве суток, на который рассчитывается норматив: если считать из расчета одного дня использования, ННЗТ должен быть многократно ниже НЭЗТ.

Требование мотивировано тем, что 11 февраля 2020 г. и 16 марта 2021 г. департамент государственного регулирования цен и тарифов Владимирской области принял постановления № 3/12 и № 6/16 соответственно, которыми на основании пункта 19 Порядка утвердил нормативы запаса топлива на источниках тепловой энергии в том числе и для административного истца.

Минэнерго России и Минюст России в письменных возражениях указали, что Порядок принят федеральным органом исполнительной власти в пределах предоставленных ему полномочий, оспариваемое нормативное положение соответствует действующему законодательству и не нарушает прав и законных интересов административного истца.

В судебном заседании представитель административного истца Л. поддержал заявленное требование.

Представитель Минэнерго России Д. возражал против удовлетворения административного иска.

Заинтересованное лицо Министерство юстиции Российской Федерации письменно заявило о рассмотрении административного дела в отсутствие своего представителя.

Выслушав объяснения представителя административного истца общества с ограниченной ответственностью «Ковровская ЭнергоТепловая Компания» Л., возражения представителя Министерства энергетики Российской Федерации Д., обсудив письменный отзыв Министерства юстиции Российской Федерации, проверив оспариваемое нормативное положение на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей необходимым в удовлетворении заявленного требования отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

Правовые основы экономических отношений, возникающих в связи с производством, передачей, потреблением тепловой энергии, тепловой мощности, теплоносителя с использованием систем теплоснабжения, созданием, функционированием и развитием таких систем, а также полномочия органов государственной власти, органов местного самоуправления по регулированию и контролю в сфере теплоснабжения, права и обязанности потребителей тепловой энергии, теплоснабжающих организаций, теплосетевых организаций регулируются Федеральным законом от 27 июля 2010 г. № 190-ФЗ «О теплоснабжении».

В соответствии с пунктом 4 части 2 статьи 4 Федерального закона «О теплоснабжении» к полномочиям федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на реализацию государственной политики в сфере теплоснабжения, относится установление порядка определения нормативов технологических потерь при передаче тепловой энергии, теплоносителя, нормативов удельного расхода топлива при производстве тепловой энергии, нормативов запасов топлива на источниках тепловой энергии (за исключением источников тепловой энергии, функционирующих в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии), в том числе в целях государственного регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения.

Таким федеральным органом исполнительной власти является Министерство энергетики Российской Федерации, которое вправе самостоятельно принимать порядок определения нормативов технологических потерь при передаче тепловой энергии, теплоносителя, нормативов удельного расхода топлива при производстве тепловой энергии, нормативов запасов топлива на источниках тепловой энергии (за исключением источников тепловой энергии, функционирующих в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии), в том числе в целях государственного регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения (пункт 1, подпункт 4.2.14.8 Положения о Министерстве энергетики Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 28 мая 2008 г. № 400).

Оспариваемый нормативный правовой акт утвержден компетентным федеральным органом исполнительной власти во исполнение требований федерального закона. Порядок принятия, государственной регистрации и опубликования нормативного правового акта соблюден и не оспаривается административным истцом.

Оценка готовности субъектов электроэнергетики к работе в отопительный сезон проводится Минэнерго России на основании данных о выполнении субъектами электроэнергетики условий готовности к работе в отопительный сезон, закрепленных разделом IV «Условия готовности к работе в отопительный сезон» Правил оценки готовности субъектов электроэнергетики к работе в отопительный сезон, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 10 мая 2017 г. № 543. К группе условий готовности «Топливообеспечение» относится, в частности, наличие на тепловых электростанциях запасов основного и резервного (аварийного) топлива в соответствии с установленными нормативами (подпункт «а» пункта 25).

Согласно пункту 4.1.1 Правил технической эксплуатации тепловых энергоустановок, утвержденных приказом Министерства энергетики Российской Федерации от 24 марта 2003 г. № 115, эксплуатация оборудования топливного хозяйства должна обеспечивать своевременную, бесперебойную подготовку и подачу топлива в котельную. Должен обеспечиваться запас основного и резервного топлива в соответствии с нормативами.

Порядок устанавливает правила расчета нормативов запасов топлива на источниках тепловой энергии, за исключением источников тепловой энергии, функционирующих в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии (далее — котельные), и основные требования к нормированию запасов топлива (уголь, мазут, торф, дизельное топливо, печное топливо) при производстве тепловой энергии организациями, независимо от форм собственности и организационно-правовых форм (пункт 1).

Согласно пункту 2 Порядка норматив запасов топлива на котельных рассчитывается как запас основного и резервного видов топлива (далее — ОНЗТ) и определяется по сумме объемов ННЗТ и НЭЗТ.

В силу пунктов 3 и 4 Порядка ННЗТ определяется для котельных в размере, обеспечивающем поддержание плюсовых температур в главном корпусе, вспомогательных зданиях и сооружениях в режиме «выживания» с минимальной расчетной тепловой нагрузкой по условиям самого холодного месяца года, и на отопительных котельных с учетом необходимости обеспечения их работы в условиях непредвиденных обстоятельств при невозможности использования или исчерпании НЭЗТ.

Пункт 5 Порядка предусматривает, что в расчете ННЗТ учитываются: объекты социально значимых категорий потребителей — в размере максимальной тепловой нагрузки за вычетом тепловой нагрузки горячего водоснабжения; центральные тепловые пункты, насосные станции, собственные нужды источников тепловой энергии в осенне-зимний период.

ННЗТ рассчитывается один раз в три года, расчет НЭЗТ производится ежегодно для каждой котельной, сжигающей или имеющей в качестве резервного твердое или жидкое топливо (уголь, мазут, торф, дизельное топливо) (пункты 6 и 12 Порядка).

НЭЗТ необходим для надежной и стабильной работы котельных и обеспечивает плановую выработку тепловой энергии в случае введения ограничений поставок основного вида топлива (пункт 11 Порядка).

Расчетный размер ННЗТ определяется по среднесуточному плановому расходу топлива самого холодного месяца отопительного периода и количеству суток, определяемых с учетом вида топлива и способа его доставки по формуле 2.1, содержащейся в пункте 19 Порядка.

Согласно пункту 21 Порядка для расчета размера НЭЗТ принимается плановый среднесуточный расход топлива трех наиболее холодных месяцев отопительного периода и количество суток: по твердому топливу — 45 суток; по жидкому топливу — 30 суток. Данный расчет производится по формуле 2.2.

Из приведенных норм следует, что создание нормативных запасов топлива является обязательным для теплоснабжающей организации и для обеспечения надежного теплоснабжения потребителей.

В формулах 2.1 и 2.2 для расчета используются в отношении ННЗТ среднее значение отпуска тепловой энергии в тепловую сеть (выработка котельной) в самом холодном месяце, Гкал/сут., а в отношении НЭЗТ — среднее значение отпуска тепловой энергии в тепловую сеть (выработка котельными) в течение трех наиболее холодных месяцев, Гкал/сут.

Названные расчетные значения отпуска тепловой энергии в ННЗТ и НЭЗТ имеют разную смысловую нагрузку и целевые значения.

В свою очередь, ННЗТ используется исключительно в случаях полного отсутствия (исчерпания) НЭЗТ.

Нормативного правового акта большей юридической силы, предусматривающего отличное от пункта 19 Порядка правовое регулирование, не имеется.

Применение в формулах расчетов неснижаемого нормативного запаса топлива и нормативного эксплуатационного запаса топлива отдельных сходных расчетных данных, необходимых для формирования нормативов создания запасов топлива, само по себе не может служить основанием для вывода о незаконности оспариваемых нормативных положений.

Ссылки административного истца на то, что оспариваемые положения нормативного правового акта не согласуются с пунктами 3 и 5 Порядка, не могут служить основанием для удовлетворения заявленных требований, поскольку в силу пункта 1 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по делам об оспаривании нормативных правовых актов суд осуществляет проверку на предмет соответствия оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Лишен правовых оснований и довод административного истца о несоответствии оспариваемого пункта Порядка принципу равенства, гарантированному частью 1 статьи 19 Конституции Российской Федерации, так как оспариваемое нормативное положение отвечает общеправовым критериям определенности, ясности и не допускает неоднозначного толкования.

При изложенных обстоятельствах пункт 19 Порядка, не противоречащий нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не может рассматриваться в качестве нормативного положения, нарушающего права административного истца в упоминаемом им аспекте.

При этом из представленных административным истцом документов не усматривается, что применение на практике оспариваемой части нормативного правового акта не соответствует ее истолкованию, выявленному судом с учетом места данного акта в системе нормативных правовых актов.

Согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления общества с ограниченной ответственностью «Ковровская ЭнергоТепловая Компания» о признании недействующим пункта 19 Порядка определения нормативов запасов топлива на источниках тепловой энергии (за исключением источников тепловой энергии, функционирующих в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии), утвержденного приказом Министерства энергетики Российской Федерации от 10 августа 2012 г. № 377, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---