Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 30.11.2021 № АПЛ21-452

<Об оставлении без изменения решения Верховного Суда РФ от 06.09.2021 № АКПИ21-510, которым отказано в удовлетворении заявления о признании частично недействующим примечания к пункту 8.1 СП 4.13130.2013 «Системы противопожарной защиты. Ограничение распространения пожара на объектах защиты. Требования к объемно-планировочным и конструктивным решениям», утв. Приказом МЧС России от 24.04.2013 № 288>

от 30 ноября 2021 г. № АПЛ21-452

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Манохиной Г.В.,

членов коллегии Зайцева В.Ю., Нефедова О.Н.,

при секретаре Г.,

с участием прокурора Засеевой Э.С.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению К. о признании частично недействующим примечания к пункту 8.1 свода правил СП 4.13130.2013 «Системы противопожарной защиты. Ограничение распространения пожара на объектах защиты. Требования к объемно-планировочным и конструктивным решениям», утвержденного приказом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от 24 апреля 2013 г. № 288,

по апелляционной жалобе К. на решение Верховного Суда Российской Федерации от 6 сентября 2021 г. по делу № АКПИ21-510, которым в удовлетворении административного иска отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., объяснения представителя К. адвоката Громовой С.А., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, возражения представителя Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий П.А. относительно доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (далее также — МЧС России) приказом от 24 апреля 2013 г. № 288 утвердило свод правил СП 4.13130.2013 «Системы противопожарной защиты. Ограничение распространения пожара на объектах защиты. Требования к объемно-планировочным и конструктивным решениям» (далее также — Свод правил), раздел 8 которого касается проходов, проездов и подъездов к зданиям и сооружениям. Приказом МЧС России от 14 февраля 2020 г. № 89 утверждено изменение № 1 к своду правил СП 4.13130.2013 «Системы противопожарной защиты. Ограничение распространения пожара на объектах защиты. Требования к объемно-планировочным и конструктивным решениям». В частности, пункт 8.1 Свода правил изложен в новой редакции, предусматривающей, что подъезд пожарных автомобилей к жилым и общественным зданиям, сооружениям должен быть обеспечен по всей длине: а) с двух продольных сторон — к зданиям и сооружениям класса функциональной пожарной опасности Ф1.3 высотой 28 и более метров, классов функциональной пожарной опасности Ф1.2, Ф2.1, Ф2.2, Ф3, Ф4.2, Ф4.3, Ф.4.4 высотой 18 и более метров; б) с одной продольной стороны — к зданиям и сооружениям вышеуказанных классов с меньшей высотой при выполнении одного из следующих условий: оконные проемы всех помещений или квартир выходят на сторону пожарного подъезда, либо все помещения или квартиры имеют двустороннюю ориентацию; при устройстве со стороны здания, где пожарный подъезд отсутствует наружных открытых лестниц, связывающих лоджии и балконы смежных этажей между собой; при устройстве наружных лестниц 3-го типа при коридорной планировке зданий; в) со всех сторон — к зданиям и сооружениям классов функциональной пожарной опасности Ф1.1, Ф4.1. На территории, расположенной между подъездом для пожарных автомобилей и зданием или сооружением не допускается размещать ограждения (за исключением ограждений для палисадников), воздушные линии электропередачи, осуществлять рядовую посадку деревьев и устанавливать иные конструкции, способные создать препятствия для работы пожарных автолестниц и автоподъемников.

Согласно примечанию к пункту 8.1 под проездом для пожарных автомобилей подразумевается участок территории или сооружения (моста, эстакады и др.), по которому возможно передвижение пожарных автомобилей с соблюдением нормативных требований по безопасности движения транспортных средств. Под подъездом для пожарных автомобилей подразумевается участок территории или сооружения, по которому возможно как указанное передвижение пожарных автомобилей, так и стоянка с возможностью приведения в рабочее состояние всех механизмов и выполнения действий по тушению пожара и проведению спасательных работ. Планировочные решения проездов, подъездов принимаются исходя из габаритных размеров мобильных средств пожаротушения, а также высоты объекта защиты для обеспечения возможности развертывания и требуемого вылета стрелы пожарной автолестницы и пожарного автоподъемника (абзац первый). При наличии отступлений от требований нормативных документов в части устройства пожарных проездов, подъездов и обеспечения доступа пожарных для проведения пожарно-спасательных мероприятий, возможность обеспечения деятельности пожарных подразделений на объекте защиты должна подтверждаться в документах предварительного планирования действий по тушению пожаров и проведению аварийно-спасательных работ, разрабатываемых в установленном порядке (далее также — документы предварительного планирования) (абзац второй).

К. оспорил в Верховном Суде Российской Федерации абзац второй примечания к пункту 8.1 Свода правил, как не соответствующий части 2 статьи 4, статьям 80, 90 Федерального закона от 22 июля 2008 г. № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» (далее также — Технический регламент о требованиях пожарной безопасности), статье 16 Федерального закона от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании» (далее — Федеральный закон о техническом регулировании), статье 17 Федерального закона от 30 декабря 2009 г. № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» (далее — Технический регламент о безопасности зданий), своду правил СП 42.13330.2016 «СНиП 2.07.01-89* Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений», утвержденному приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 30 декабря 2016 г. № 1034/пр (далее — СП 42.13330.2016). По мнению административного истца, оспариваемая норма вызывает неоднозначное толкование, поскольку не ясно, до каких пределов возможно снижение расстояний между общественными зданиями, если в Своде правил уже приведены минимальные расстояния, что может повлечь полное отсутствие проезда и подъезда, противопожарного разрыва. При этом возможное снижение расстояний при строительстве здания до нуля без согласия других собственников соседних зданий с представлением документа предварительного планирования увеличивает риск возникновения пожара и вероятность причинения вреда жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу.

Как указал К., он лишен возможности эксплуатировать по целевому назначению принадлежащее ему здание гостиницы «Юхма» (1972 г. постройки) с учетом требований пожарной безопасности по вине администрации сельского поселения в связи со строительством на соседнем земельном участке торгово-выставочного дома ИП П.Н. с нарушением действующих нормативных правовых актов, что ущемляет его законные интересы в сфере предпринимательской деятельности, а также создает угрозу жизни и здоровью граждан. Вступившим в законную силу решением Батыревского районного суда Чувашской Республики от 14 ноября 2019 г. постановления Батыревского сельского поселения Батыревского района Чувашской Республики об утверждении градостроительного плана земельного участка ИП П.Н. и о внесении в него изменений признаны недействующими, градостроительный план, разрешение на строительство торгово-выставочного дома, действия администрации данного сельского поселения по вынесению постановлений об утверждении градостроительного плана названного земельного участка и о внесении в него изменений признаны незаконными. Арбитражный суд Чувашской Республики — Чувашии решением от 27 апреля 2021 г. по делу № А79-7552/2018 признал незаконным разрешение на ввод поименованного объекта в эксплуатацию и обязал ИП П.Н. произвести реконструкцию здания торгово-выставочного дома. Между тем арбитражным судом не разрешен спор в части установления отступов от границ земельного участка, как заявлено в исковых требованиях, поскольку суд ограничился указанием в резолютивной части решения лишь на южную сторону для целей устройства противопожарного разрыва и обеспечения проезда и подъезда пожарной техники к зданию гостиницы «Юхма», но не привел минимальные показатели разрыва, фактически определив, что расстояния будут решаться проектом. Таким образом, исходя из оспариваемого примечания у ИП П.Н. имеется возможность легализовать допущенные нарушения.

Административный истец считает, что отступления от требований нормативных документов не учитывают положения статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации, не регламентированы, а также отсутствует нормативная база разработки документов предварительного планирования. При толковании оспариваемой нормы в ходе оформления документов предварительного планирования могут ущемляться права собственника соседнего здания, так как оспариваемые отступления не регулируют, кто из владельцев зданий и в отношении каких зданий (своих или чужих) будет вопреки нормативным документам уменьшать минимальные расстояния.

В возражениях относительно заявленного требования административный ответчик МЧС России полагал, что оспариваемый нормативный акт издан в пределах предоставленных федеральному органу исполнительной власти полномочий и в соответствии с действующим законодательством, прав и законных интересов административного истца не нарушает.

Привлеченное к участию в деле в качестве заинтересованного лица Министерство юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России) в отзыве на административный иск указало, что если расчет по оценке пожарного риска согласно Правилам проведения расчетов по оценке пожарного риска, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 22 июля 2020 г. № 1084, не проводился, то в дополнение к техническим регламентам должны быть исполнены требования нормативных документов по пожарной безопасности, отступление от которых возможно в силу примечания к пункту 8.1 Свода правил. Свод правил включен в Перечень документов в области стандартизации, в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона от 22 июля 2008 г. № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности», утвержденный приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 14 июля 2020 г. № 1190. Вместе с тем отступление от требований нормативных документов, обязательных к применению, противоречит законодательству Российской Федерации.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 6 сентября 2021 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе К. просит данное решение отменить и принять новое решение о признании абзаца второго примечания к пункту 8.1 Свода правил недействующим ввиду несоответствия части 2 статьи 4, статьям 80, 90 Технического регламента о требованиях пожарной безопасности, статье 16.1 Федерального закона о техническом регулировании, статье 17 Технического регламента о безопасности зданий, сводам правил СП 42.13330.2016 и СП 118.13330.2012 «СНиП 31-06-2009 Общественные здания и сооружения», утвержденному приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 29 декабря 2011 г. № 635/10 (далее — СП 118.13330.2012). По мнению административного истца, отказ суда первой инстанции в удовлетворении заявленного требования неправомерен, поскольку оспариваемая норма противоречит законодательству Российской Федерации, кроме того, суд допустил нарушения норм процессуального права.

В возражениях на апелляционную жалобу МЧС России указало, что обжалуемое решение является законным и обоснованным, вынесенным в соответствии с нормами материального и процессуального права.

На эти возражения К. направил два отзыва, в которых настаивает на неправильном определении судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для административного дела, нарушении и неправильном применении норм материального и процессуального права.

От Минюста России поступили возражения на апелляционную жалобу, в которых Министерство поддержало правовую позицию, изложенную в отзыве на административный иск, и просило рассмотреть апелляционную жалобу без участия своего представителя.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены обжалуемого решения суда не находит.

Вывод суда первой инстанции об утверждении Свода правил и о внесении в него изменений уполномоченным федеральным органом исполнительной власти согласуется с ранее действовавшими статьей 13 Федерального закона о техническом регулировании и пунктом 2 Правил разработки и утверждения сводов правил, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 19 ноября 2008 г. № 858; пунктом 1, подпунктом 4 пункта 7 Положения о Министерстве Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 11 июля 2004 г. № 868, пунктом 7 статьи 10 Федерального закона от 29 июня 2015 г. № 162-ФЗ «О стандартизации в Российской Федерации», пунктом 3 Правил разработки, утверждения, опубликования, изменения и отмены сводов правил, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июля 2016 г. № 624.

Несоблюдения требований к порядку принятия, регистрации, регламентированному названными выше правилами, утвержденными постановлениями Правительства Российской Федерации от 19 ноября 2008 г. № 858 и от 1 июля 2016 г. № 624, судом также не установлено.

Федеральный закон «О стандартизации в Российской Федерации» в пункте 12 статьи 2 определяет свод правил как документ по стандартизации, содержащий правила и общие принципы в отношении процессов в целях обеспечения соблюдения требований технических регламентов.

Техническое регулирование в области пожарной безопасности осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о техническом регулировании в области пожарной безопасности (часть четвертая статьи 20 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности»).

Федеральным законом, принятым в целях защиты жизни, здоровья, имущества граждан и юридических лиц, государственного и муниципального имущества от пожаров, определяющим основные положения технического регулирования в области пожарной безопасности и устанавливающим общие требования пожарной безопасности к объектам защиты (продукции), в том числе к зданиям и сооружениям, производственным объектам, пожарно-технической продукции и продукции общего назначения, является Технический регламент о требованиях пожарной безопасности. В силу его статьи 3 правовой основой технического регулирования в области пожарной безопасности являются Конституция Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Федеральный закон о техническом регулировании, Федеральный закон «О пожарной безопасности» и Технический регламент о требованиях пожарной безопасности, в соответствии с которыми разрабатываются и принимаются нормативные правовые акты Российской Федерации, регулирующие вопросы обеспечения пожарной безопасности объектов защиты (продукции).

Статья 4 Технического регламента о требованиях пожарной безопасности к нормативным правовым актам Российской Федерации по пожарной безопасности относит технические регламенты, принятые в соответствии с Федеральным законом о техническом регулировании, федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, устанавливающие обязательные для исполнения требования пожарной безопасности (часть 2); к нормативным документам по пожарной безопасности — национальные стандарты, своды правил, содержащие требования пожарной безопасности, а также иные документы, содержащие требования пожарной безопасности, применение которых на добровольной основе обеспечивает соблюдение требований Технического регламента о требованиях пожарной безопасности (часть 3).

Свод правил, являющийся, как правомерно указано в обжалуемом решении суда, не нормативным правовым актом, а нормативным документом по пожарной безопасности, устанавливает требования пожарной безопасности к объемно-планировочным и конструктивным решениям, обеспечивающим ограничение распространения пожара при проектировании, строительстве и эксплуатации зданий и сооружений (пункт 1.1), и входит в раздел 8 «Общие требования, связанные с противопожарной защитой» Перечня документов в области стандартизации, в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона от 14 июля 2020 г. № 1190 «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности», утвержденного приказом Росстандарта от 14 июля 2020 г. № 1190 (пункт 212).

Раздел III «Требования пожарной безопасности при проектировании, строительстве и эксплуатации зданий и сооружений» Технического регламента о требованиях пожарной безопасности включает главу 18 «Общие требования пожарной безопасности при проектировании, строительстве и эксплуатации зданий и сооружений» (статьи 78 - 80) и главу 19 «Требования к составу и функциональным характеристикам систем обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений» (статьи 81 - 91).

Статья 80 закрепляет, что конструктивные, объемно-планировочные и инженерно-технические решения зданий и сооружений должны обеспечивать в случае пожара: эвакуацию людей в безопасную зону до нанесения вреда их жизни и здоровью вследствие воздействия опасных факторов пожара; возможность проведения мероприятий по спасению людей; возможность доступа личного состава подразделений пожарной охраны и доставки средств пожаротушения в любое помещение зданий и сооружений; возможность подачи огнетушащих веществ в очаг пожара; нераспространение пожара на соседние здания и сооружения (часть 1).

Пункт 1 части 1 статьи 90 обязывает обеспечить для зданий и сооружений устройство пожарных проездов и подъездных путей к ним для пожарной техники, специальных или совмещенных с функциональными проездами и подъездами.

В обжалуемом решении обоснованно отмечено, что абзац второй примечания к пункту 8.1 Свода правил допускает возможность обеспечения деятельности пожарных подразделений на объекте защиты при наличии отступлений от требований нормативных документов в части устройства пожарных проездов, подъездов и обеспечения доступа пожарных для проведения пожарно-спасательных мероприятий. Такая возможность должна подтверждаться в документах предварительного планирования действий по тушению пожаров и проведению аварийно-спасательных работ, разрабатываемых в установленном порядке.

Основания считать Свод правил в оспариваемой части не соответствующим приведенным законоположениям отсутствуют, поскольку оспариваемое положение не противоречит Техническому регламенту о требованиях пожарной безопасности, а обеспечивает фактическое выполнение его требований в части устройства пожарных проездов и подъездных путей к зданиям и сооружениям, обеспечения доступа подразделений пожарной охраны и доставки средств пожаротушения в любое помещение. Возможность успешного осуществления названных мероприятий при частичных отступлениях от требований Свода правил подлежит подтверждению в документах предварительного планирования, разработка которых определена Положением о пожарно-спасательных гарнизонах, утвержденным приказом МЧС России от 25 октября 2017 г. № 467.

Вопреки позиции административного истца из содержания оспариваемого абзаца не следует, что он направлен на игнорирование других нормативных документов, являющихся обязательными к применению, в частности указываемых К. обязательных положений СП 42.13330.2016 и СП 118.13330.2012. Целью абзаца второго примечания к пункту 8.1 Свода правил является исключительно обеспечение деятельности пожарных подразделений на объектах защиты, а не отмена действия каких-либо правил, носящих обязательный характер. Следует также учитывать, что положения Свода правил на объекты защиты, запроектированные, построенные и эксплуатирующиеся по ранее действующим нормативным документам по пожарной безопасности, не распространяются.

Утверждая о противоречии Свода правил в оспариваемой части статье 17 «Требования к обеспечению пожарной безопасности здания или сооружения» Технического регламента о безопасности зданий, административный истец приводит ее пункты 1, 6 и 7. В силу данных пунктов для обеспечения пожарной безопасности здания или сооружения в проектной документации одним из способов, указанных в части 6 статьи 15 этого федерального закона, должны быть обоснованы противопожарный разрыв или расстояние от проектируемого здания или сооружения до ближайшего здания, сооружения или наружной установки (пункт 1); меры по обеспечению возможности проезда и подъезда пожарной техники, безопасности доступа личного состава подразделений пожарной охраны и подачи средств пожаротушения к очагу пожара, параметры систем пожаротушения, в том числе наружного и внутреннего противопожарного водоснабжения (пункт 6); организационно-технические мероприятия по обеспечению пожарной безопасности здания или сооружения в процессе их строительства и эксплуатации (пункт 7). Несоответствия абзаца второго примечания к пункту 8.1 Свода правил приведенным законоположениям не имеется.

Отсутствует и указываемое К. противоречие оспариваемой нормы статье 16.1 «Правила формирования перечня документов по стандартизации, в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований технических регламентов» Федерального закона о техническом регулировании, а именно ее пункту 4, согласно которому применение на добровольной основе стандартов и (или) сводов правил, включенных в указанный в пункте 1 данной статьи перечень документов по стандартизации, является достаточным условием соблюдения требований соответствующих технических регламентов. В случае применения таких стандартов и (или) сводов правил для соблюдения требований технических регламентов оценка соответствия требованиям технических регламентов может осуществляться на основании подтверждения их соответствия таким стандартам и (или) сводам правил. Неприменение таких стандартов и (или) сводов правил не может оцениваться как несоблюдение требований технических регламентов. В этом случае допускается применение предварительных национальных стандартов Российской Федерации, стандартов организаций и (или) иных документов для оценки соответствия требованиям технических регламентов.

Ссылка в апелляционной жалобе на обязательность привлечения к участию в данном деле в качестве заинтересованного лица Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, которое является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере строительства, архитектуры, градостроительства, несостоятельна. В силу статьи 47 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее — Кодекс) судом к участию в административном деле могут быть привлечены заинтересованные лица, если их права и обязанности могут быть затронуты решением суда. Таких оснований по настоящему делу не имеется.

Ошибочно и утверждение К. о том, что, несмотря на наличие у него высшего строительного образования, суд незаконно не выслушал его в качестве специалиста. Кодекс не предусматривает возможность заслушивания лица, являющегося административным истцом по делу, в качестве специалиста, процессуальный статус которого урегулирован статьей 50 Кодекса.

Довод апелляционной жалобы о том, что суд первой инстанции в нарушение статьи 180 Кодекса не отразил в решении день принятия его в окончательной форме, что влияет на срок подачи апелляционной жалобы, не свидетельствует о незаконности обжалуемого судебного акта, поскольку данная жалоба К. принята и рассмотрена судом апелляционной инстанции.

Установив, что Свод правил в оспариваемой части не противоречит каким-либо положениям, носящим обязательный характер, суд правомерно отказал в удовлетворении заявленного требования.

Апелляционная жалоба доводов, которые могли бы повлечь отмену решения суда, не содержит.

Предусмотренных статьей 310 Кодекса оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 6 сентября 2021 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу К. — без удовлетворения.

---