Решение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 26.07.2021 № АКПИ21-440

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании частично недействующим абзаца второго пункта 76 технического регламента о безопасности сетей газораспределения и газопотребления, утв. Постановлением Правительства РФ от 29.10.2010 № 870>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

председательствующего судьи Верховного Суда Российской Федерации Романенкова Н.С.,

судей Верховного Суда Российской Федерации Кириллова В.С., Назаровой А.М.,

при секретаре К.Ю.,

с участием прокурора Гавриловой М.Н.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «МЕГА ПЛЮС» о признании частично недействующим абзаца второго пункта 76 технического регламента о безопасности сетей газораспределения и газопотребления, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 29 октября 2010 г. № 870,

согласно пункту 76 технического регламента о безопасности сетей газораспределения и газопотребления, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 29 октября 2010 г. № 870 (далее — Технический регламент), продолжительность эксплуатации газопроводов, технических и технологических устройств устанавливается при проектировании исходя из условия обеспечения безопасности объектов технического регулирования при прогнозируемых изменениях их характеристик и гарантий изготовителя технических и технологических устройств (абзац первый).

Для установления возможности эксплуатации газопроводов, зданий и сооружений и технологических устройств сетей газораспределения и газопотребления после сроков, указанных в проектной документации, должно проводиться их техническое диагностирование (абзац второй).

Предельные сроки дальнейшей эксплуатации объектов технического регулирования Технического регламента должны устанавливаться по результатам технического диагностирования (абзац третий).

Общество с ограниченной ответственностью «МЕГА ПЛЮС» (далее — ООО «МЕГА ПЛЮС») обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании частично недействующим абзаца второго пункта 76 Технического регламента, ссылаясь на то, что оспариваемые положения нормативного правового акта содержат требования отражения в проектной документации срока эксплуатации объектов технического регулирования, разработанной до вступления в силу Технического регламента, что не соответствует частям 12, 13 статьи 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации, Федеральному закону от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» (в том числе абзацу четырнадцатому пункта 1 статьи 9) и нарушает его права и права других организаций, эксплуатирующих объекты технического регулирования, спроектированные до 8 ноября 2011 г.

Как указывает административный истец, ООО «МЕГА ПЛЮС» — газораспределительная организация, осуществляющая на основании лицензии транспортировку газообразного топлива посредством эксплуатации газораспределительной сети, в состав которой входят газопроводы, спроектированные, построенные и введенные в эксплуатацию до введения в действие Технического регламента. Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) в письме от 26 октября 2020 г. № 14-00-09/1642 указала, что срок эксплуатации газопроводов рассчитывался проектной организацией до вступления в силу Технического регламента не самостоятельно, а на основании Правил безопасности систем газораспределения и газопотребления (ПБ 12-529-03), утвержденных постановлением Госгортехнадзора России от 18 марта 2003 г. № 9 (утратило силу), Правил безопасности в газовом хозяйстве (ПБ 12-368-00), утвержденных постановлением Госгортехнадзора России от 26 мая 2000 г. № 27 (утратило силу), государственных стандартов, строительных норм и правил, с учетом материалов, из которых они изготовлены. Определяющим фактором при установлении срока эксплуатации газопровода является материал, из которого он построен (полиэтилен — 50 лет, сталь — 40 лет). Привязка обязанности проводить техническое диагностирование объектов технического регулирования к сроку, указанному в проектной документации, позволяет Ростехнадзору необоснованно требовать его проведение в отсутствие сведений о таком сроке в проектной документации без учета того, что этот срок фактически не истек. Суды поддерживают Ростехнадзор, мотивируя тем, что Технический регламент распространяет свои требования на все газопроводы вне зависимости от даты их проектирования, строительства и ввода в эксплуатацию. При этом тариф на транспортировку газа утверждает Федеральная антимонопольная служба (ФАС России), которая проверяет обоснованность расходов и не учитывает расходы на такое диагностирование в тарифе на транспортировку газа.

В суде представитель административного истца ООО «МЕГА ПЛЮС» К.А. поддержала заявленные требования.

Правительство Российской Федерации поручило представлять свои интересы в Верховном Суде Российской Федерации Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, Федеральной антимонопольной службе (поручение от 8 июня 2021 г. № ДГ-П51-7402).

Представители административного ответчика Правительства Российской Федерации Б., Г. возражали против удовлетворения заявленных требований и пояснили суду, что оспариваемые положения нормативного правового акта изданы в пределах полномочий Правительства Российской Федерации, соответствуют действующему законодательству и не нарушают права административного истца.

Выслушав сообщение судьи-докладчика Романенкова Н.С., объяснения представителей административного истца ООО «МЕГА ПЛЮС» К.А., административного ответчика Правительства Российской Федерации Б., Г., исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гавриловой М.Н., полагавшей, что административный иск не подлежит удовлетворению, и судебные прения, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения заявленных требований.

Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, а также обеспечивает их исполнение. Акты Правительства Российской Федерации, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации (статья 5 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»).

Аналогичные полномочия Правительства Российской Федерации на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта содержались в статье 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации».

Регулируя отношения, возникающие при разработке, принятии, применении и исполнении обязательных требований к продукции, в том числе зданиям и сооружениям, или к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании» предусматривает, что до вступления в силу технического регламента, принятого международным договором Российской Федерации, подлежащим ратификации в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, или в соответствии с международным договором Российской Федерации, ратифицированным в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, технический регламент может быть принят указом Президента Российской Федерации, или постановлением Правительства Российской Федерации, или нормативным правовым актом федерального органа исполнительной власти по техническому регулированию в соответствии с положениями данного Федерального закона (абзац второй пункта 1 статьи 9).

В соответствии с полномочиями, предоставленными федеральным законодателем, Правительство Российской Федерации постановлением от 29 октября 2010 г. № 870 утвердило Технический регламент (действует в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 14 декабря 2018 г. № 1560).

Нормативный правовой акт опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации 8 ноября 2010 г., № 45.

Технический регламент является документом, который устанавливает обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования. Объектами технического регулирования оспариваемого нормативного правового акта являются сеть газораспределения и сеть газопотребления, а также связанные с ними процессы проектирования (включая инженерные изыскания), строительства, реконструкции, монтажа, эксплуатации (включая техническое обслуживание, текущий ремонт), капитального ремонта, консервации и ликвидации. Сеть газораспределения предназначена для транспортировки природного газа от отключающего устройства, установленного на выходе из газораспределительной станции, до отключающего устройства, расположенного на границе сети газораспределения и сети газопотребления, а сеть газопотребления — для транспортировки природного газа от отключающего устройства, расположенного на границе сети газораспределения и сети газопотребления, до отключающего устройства перед газоиспользующим оборудованием.

Раздел VI Технического регламента устанавливает требования к сетям газораспределения и газопотребления на этапе эксплуатации.

Абзац второй пункта 76 Технического регламента, предусматривающий проведение технического диагностирования газопроводов, зданий и сооружений и технологических устройств сетей газораспределения и газопотребления после сроков, указанных в проектной документации, соответствует законодательству о техническом регулировании, о градостроительной деятельности и не нарушает права административного истца.

Федеральный закон «О техническом регулировании» в статье 6 определяет, что технические регламенты принимаются, в том числе в целях защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества; охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений.

Одним из мероприятий по обеспечению безопасности функционирования сетей газоснабжения и газопотребления является возможность эксплуатации газопроводов, зданий и сооружений и технологических устройств сетей газораспределения и газопотребления после сроков, указанных в проектной документации, путем проведения их технического диагностирования.

Регулируя вопросы архитектурно-строительного проектирования, Градостроительный кодекс Российской Федерации в частях 12, 13 статьи 48 предусматривает, какие разделы включаются в состав проектной документации объектов капитального строительства, в том числе, представляемой на экспертизу проектной документации и в органы государственного строительного надзора, тогда как оспариваемые положения нормативного правового акта определяют условия возможности эксплуатации газопроводов, зданий и сооружений и технологических устройств сетей газораспределения и газопотребления после сроков, указанных в проектной документации.

Устанавливая требования промышленной безопасности к эксплуатации опасных производственных объектов, Федеральный закон «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» предусматривает обязанность организации, эксплуатирующей опасный производственный объект, обеспечивать проведение экспертизы промышленной безопасности зданий, сооружений и технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте, а также проводить диагностику, испытания, освидетельствование сооружений и технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте, в установленные сроки и по предъявляемому в установленном порядке предписанию федерального органа исполнительной власти в области промышленной безопасности, или его территориального органа (абзац четырнадцатый пункта 1 статьи 9).

Нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, который бы устанавливал иные требования к сетям газораспределения и газопотребления на этапе эксплуатации, не имеется.

Несогласие административного истца с предписаниями Ростехнадзора не может рассматриваться как нарушение прав и охраняемых законом интересов ООО «МЕГА ПЛЮС», поскольку не лишает его права на обращение в порядке, установленном процессуальным законодательством, в суд, который вправе проверить правильность применения законодательства о техническом регулировании и иных нормативных правовых актов.

В силу пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 175, 176, 180, 215 КАС РФ, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления общества с ограниченной ответственностью «МЕГА ПЛЮС» о признании частично недействующим абзаца второго пункта 76 технического регламента о безопасности сетей газораспределения и газопотребления, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 29 октября 2010 г. № 870, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

---