Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 21.10.2021 № АПЛ21-366

<Об оставлении без изменения Решения Верховного Суда РФ от 26.07.2021 № АКПИ21-440, которым было отказано в удовлетворении заявления о признании частично недействующим абзаца второго пункта 76 технического регламента о безопасности сетей газораспределения и газопотребления, утв. Постановлением Правительства РФ от 29.10.2010 № 870>

от 21 октября 2021 г. № АПЛ21-366

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Манохиной Г.В.,

членов коллегии Горчаковой Е.В., Нефедова О.Н.,

при секретаре Ш.,

с участием прокурора Савосиной Ю.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ООО «МЕГА ПЛЮС» о признании частично недействующим абзаца второго пункта 76 технического регламента о безопасности сетей газораспределения и газопотребления, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 29 октября 2010 г. № 870,

по апелляционной жалобе ООО «МЕГА ПЛЮС» на решение Верховного Суда Российской Федерации от 26 июля 2021 г. по делу № АКПИ21-440, которым в удовлетворении административного иска отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Манохиной Г.В., объяснения представителей общества К., М., поддержавших доводы апелляционной жалобы, возражения представителей Правительства Российской Федерации Б., Г. относительно доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Савосиной Ю.В., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

установила:

Правительство Российской Федерации постановлением от 29 октября 2010 г. № 870 утвердило технический регламент о безопасности сетей газораспределения и газопотребления (далее — Технический регламент), который вступил в силу по истечении 12 месяцев со дня официального опубликования данного постановления (Собрание законодательства Российской Федерации, 8 ноября 2010 г., № 45) и действует в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 14 декабря 2018 г. № 1560.

Раздел VI «Требования к сетям газораспределения и газопотребления на этапе эксплуатации (включая техническое обслуживание и текущие ремонты)» Технического регламента содержит пункт 76, предусматривающий, что продолжительность эксплуатации газопроводов, технических и технологических устройств устанавливается при проектировании исходя из условия обеспечения безопасности объектов технического регулирования при прогнозируемых изменениях их характеристик и гарантий изготовителя технических и технологических устройств (абзац первый). Для установления возможности эксплуатации газопроводов, зданий и сооружений и технологических устройств сетей газораспределения и газопотребления после сроков, указанных в проектной документации, должно проводиться их техническое диагностирование (абзац второй). Предельные сроки дальнейшей эксплуатации объектов технического регулирования Технического регламента должны устанавливаться по результатам технического диагностирования (абзац третий).

ООО «МЕГА ПЛЮС» обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным иском о признании частично недействующим абзаца второго пункта 76 Технического регламента, ссылаясь на то, что его требование об отражении срока эксплуатации объектов технического регулирования в проектной документации, разработанной до вступления в силу Технического регламента, не соответствует частям 12, 13 статьи 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации, Федеральному закону от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» (в том числе абзацу четырнадцатому пункта 1 статьи 9) и нарушает права общества и других организаций, эксплуатирующих объекты технического регулирования, спроектированные до 8 ноября 2011 г.

Административный истец указал, что он является газораспределительной организацией, осуществляющей на основании лицензии транспортировку газообразного топлива посредством эксплуатации газораспределительной сети, в состав которой входят газопроводы, спроектированные, построенные и введенные в эксплуатацию ранее названной даты. Согласно письму Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее — Ростехнадзор) от 26 октября 2020 г. № 14-00-09/1642 до вступления в силу Технического регламента срок эксплуатации газопроводов рассчитывался проектной организацией не самостоятельно, а на основании Правил безопасности систем газораспределения и газопотребления (ПБ 12-529-03), утвержденных постановлением Федерального горного и промышленного надзора России от 18 марта 2003 г. № 9 (утратили силу), Правил безопасности в газовом хозяйстве (ПБ 12-368-00), утвержденных постановлением Госгортехнадзора России от 26 мая 2000 г. № 27 (утратили силу), государственных стандартов, строительных норм и правил с учетом материалов, из которых они изготовлены. Определяющим фактором при установлении срока эксплуатации газопровода является материал, из которого он построен (полиэтилен — 50 лет, сталь — 40 лет).

В обоснование своей правовой позиции о незаконности оспариваемого положения пункта 76 Технического регламента ООО «МЕГА ПЛЮС» также утверждало, что обязательность проведения технического диагностирования объектов технического регулирования исходя из срока, указанного в проектной документации, позволяет Ростехнадзору неправомерно требовать его проведение в случае неуказания срока в проектной документации без учета того, что срок эксплуатации фактически не истек. Суды поддерживают Ростехнадзор по мотиву распространения действия предписаний Технического регламента на все газопроводы, независимо от даты их проектирования, строительства и ввода в эксплуатацию. При этом Федеральная антимонопольная служба, утверждающая тариф на транспортировку газа, после проверки обоснованности расходов не учитывает в нем расходы на такое диагностирование.

Правительство Российской Федерации заявленное требование не признало, считая, что оспариваемое положение нормативного правового акта издано в пределах полномочий Правительства Российской Федерации, соответствует действующему законодательству и прав административного истца не нарушает.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 26 июля 2021 г. в удовлетворении административного иска отказано.

В апелляционной жалобе ООО «МЕГА ПЛЮС» просит данное решение отменить и принять по делу новое решение об удовлетворении заявленного требования, ссылаясь на то, что суд первой инстанции не привел нормативные правовые акты, которым соответствует абзац второй пункта 76 Технического регламента в оспариваемой части, а также доводы, по которым он отверг доказательства, отражающие толкование и применение этой нормы Ростехнадзором и судами, чем нарушил пункты 3, 4 части 4 статьи 180 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также — Кодекс).

В возражениях на апелляционную жалобу Правительство Российской Федерации с ее доводами не согласилось, находя их ошибочными, полагает, что при рассмотрении административного дела по существу судом нормы материального и процессуального права применены правильно, выводы суда соответствуют обстоятельствам дела.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены обжалуемого решения суда не находит.

Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании» наряду с иными регулирует отношения, возникающие при разработке, принятии, применении и исполнении обязательных требований к продукции, в том числе зданиям и сооружениям (далее — продукция), или к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации (абзац второй пункта 1 статьи 1).

Данный федеральный закон, раскрывая используемые в нем основные понятия, в статье 2 закрепляет, что технический регламент представляет собой документ, который принят международным договором Российской Федерации, подлежащим ратификации в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, или в соответствии с международным договором Российской Федерации, ратифицированным в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, или указом Президента Российской Федерации, или постановлением Правительства Российской Федерации, или нормативным правовым актом федерального органа исполнительной власти по техническому регулированию и устанавливает обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования (продукции или к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации).

Согласно абзацу второму пункта 1 статьи 9 «Порядок разработки, принятия, изменения и отмены технического регламента» поименованного федерального закона до вступления в силу технического регламента, принятого международным договором Российской Федерации, подлежащим ратификации в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, или в соответствии с международным договором Российской Федерации, ратифицированным в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, технический регламент может быть принят в том числе постановлением Правительства Российской Федерации в соответствии с этим федеральным законом.

С учетом приведенных законоположений, а также норм как действовавшего на день издания Технического регламента Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (статья 23), так и действующего в настоящее время одноименного Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ (статья 5) суд первой инстанции пришел к верному выводу о том, что оспариваемый нормативный правовой акт утвержден Правительством Российской Федерации в пределах предоставленных полномочий с соблюдением формы и порядка введения в действие.

Как следует из пункта 1 Технического регламента, его целями являются защита жизни и (или) здоровья граждан, имущества физических и (или) юридических лиц, государственного и (или) муниципального имущества, охрана окружающей среды, жизни и (или) здоровья животных и растений, предупреждение действий, вводящих в заблуждение приобретателей, а также обеспечение энергетической эффективности.

Действие Технического регламента, исходя из его пунктов 2 - 5, распространяется на сети газораспределения и газопотребления, а также на связанные с ними процессы проектирования (включая инженерные изыскания), строительства, реконструкции, монтажа, эксплуатации (включая техническое обслуживание, текущий ремонт), капитального ремонта, консервации и ликвидации, за исключением случаев, перечисленных в пунктах 3 - 5 Технического регламента.

Раздел VI Технического регламента, определяя требования к сетям газораспределения и газопотребления на этапе эксплуатации, в абзаце втором пункта 76 предписывает проведение технического диагностирования газопроводов, зданий, сооружений, технологических устройств сетей газораспределения и газопотребления для установления возможности их эксплуатации после сроков, указанных в проектной документации.

Довод ООО «МЕГА ПЛЮС», воспроизведенный им и в апелляционной жалобе, о противоречии оспариваемого абзаца частям 12 (в прежней редакции), 13 статьи 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации являлся предметом надлежащей проверки суда первой инстанции и правомерно отвергнут, как несостоятельный. Регулируя вопросы архитектурно-строительного проектирования, Градостроительный кодекс Российской Федерации в упомянутых частях предусматривает, какие разделы включаются в состав проектной документации объектов капитального строительства, в том числе представляемой на экспертизу проектной документации и в органы государственного строительного надзора, тогда как оспариваемая норма закрепляет условие, при котором допускается эксплуатация объектов технического регулирования после сроков, указанных в проектной документации. Отсутствуют также основания считать пункт 76 Технического регламента в оспариваемой части не соответствующим действующей с 1 октября 2021 г. редакции части 12 названной статьи, поскольку она делегирует Правительству Российской Федерации определение состава и содержания проектной документации (с учетом особенностей, предусмотренных данной статьей).

Отказывая в удовлетворении административного иска, суд правильно исходил из того, что какого-либо федерального закона или другого нормативного правового акта большей юридической силы, которому противоречило бы оспариваемое предписание и который иначе регламентировал бы вопрос дальнейшей эксплуатации объектов технического регулирования по истечении сроков, указанных в проектной документации, не имеется.

Ссылка в апелляционной жалобе на нарушение судом первой инстанции пункта 4 части 4 статьи 180 Кодекса опровергается мотивировочной частью обжалуемого решения, содержащей указание нормативных правовых актов, которыми руководствовался суд при принятии решения.

Утверждение в апелляционной жалобе о несоблюдении судом пункта 3 части 4 статьи 180 Кодекса об указании в мотивировочной части решения суда доводов, по которым он отверг те или иные доказательства, также безосновательно. По поводу несогласия административного истца с предписаниями Ростехнадзора в обжалуемом решении правомерно отмечено, что осуществление проверки правильности применения законодательства о техническом регулировании и других нормативных правовых актов возможно только соответствующим судом в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством, в рамках конкретного дела.

Довод апелляционной жалобы о том, что у суда имелись основания для применения части 3 статьи 215 Кодекса, несостоятелен, так как при рассмотрении настоящего административного дела судом не установлено, что применение на практике оспариваемой нормы не соответствует ее истолкованию, выявленному судом с учетом места Технического регламента в системе нормативных правовых актов.

Ссылки в апелляционной жалобе на то, что процедура технического диагностирования газопроводов, спроектированных до вступления в силу Технического регламента, не содержащих в проекте сведения о сроке эксплуатации, дорогостоящая, организации, эксплуатирующие опасные производственные объекты, вынуждены нести существенные затраты в результате формального применения оспариваемого положения Ростехнадзором и судами, не опровергают вывод суда о законности абзаца второго пункта 76 Технического регламента и не могут повлечь отмену решения суда.

В обжалуемом решении дан правовой анализ норм, регулирующих рассматриваемые отношения, оно должным образом мотивировано, в нем отражены все юридически значимые обстоятельства по делу, перечисленные в части 8 статьи 213 Кодекса.

Установив, что Технический регламент, принятый правомочным государственным органом исполнительной власти в целях в том числе защиты жизни и (или) здоровья граждан, имущества физических и (или) юридических лиц, государственного и (или) муниципального имущества, охраны окружающей среды, жизни и (или) здоровья животных и растений, в оспариваемой части какому-либо федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, не противоречит, суд правильно отказал в удовлетворении заявленного ООО «МЕГА ПЛЮС» требования (пункт 2 части 2 статьи 215 Кодекса).

Предусмотренные статьей 310 Кодекса основания для отмены решения в апелляционном порядке отсутствуют.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 26 июля 2021 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу ООО «МЕГА ПЛЮС» — без удовлетворения.

---