Решение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 19.07.2021 № АКПИ21-366

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании частично недействующими пунктов 6, 7 Порядка проведения территориальными органами Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации периодических проверок частных охранников и работников юридических лиц с особыми уставными задачами на пригодность к действиям в условиях, связанных с применением огнестрельного оружия и специальных средств, утв. Приказом Росгвардии от 25.11.2019 № 387>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Кириллова В.С.,

при секретаре С.Г.,

с участием прокурора Гавриловой М.Н.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Автономной некоммерческой организации дополнительного профессионального образования «ДИНАМО-ЦЕНТР» о признании частично недействующими пунктов 6, 7 Порядка проведения территориальными органами Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации периодических проверок частных охранников и работников юридических лиц с особыми уставными задачами на пригодность к действиям в условиях, связанных с применением огнестрельного оружия и специальных средств, утвержденного приказом Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации от 25 ноября 2019 г. № 387,

приказом Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации (далее также — Росгвардия) от 25 ноября 2019 г. № 387 (далее — Приказ) утвержден Порядок проведения территориальными органами Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации периодических проверок частных охранников и работников юридических лиц с особыми уставными задачами на пригодность к действиям в условиях, связанных с применением огнестрельного оружия и специальных средств (далее — Порядок). Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее также — Минюст России) 24 января 2020 г., регистрационный номер 57271, и опубликован на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) 28 января 2020 г.

Согласно пункту 6 Порядка периодические проверки частных охранников и работников юридических лиц с особыми уставными задачами на пригодность к действиям в условиях, связанных с применением огнестрельного оружия и специальных средств (далее также — периодическая проверка) проводятся комиссией по периодическим проверкам (далее также — комиссия) в территориальном органе Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации (далее также — территориальный орган) на территории субъекта Российской Федерации, в котором зарегистрирована частная охранная организация (далее также — ЧОО) или юридическое лицо с особыми уставными задачами (далее также — юридическое лицо) либо находится объект охраны (защиты), а в случае отсутствия в территориальном органе условий, необходимых для проведения периодических проверок, — в образовательных организациях, имеющих такие условия и располагающихся на территории субъекта Российской Федерации, в котором расположен указанный территориальный орган (далее также — места проведения периодических проверок).

Образовательная организация, выразившая желание на безвозмездной основе участвовать в проведении периодических проверок, направляет в территориальный орган обращение с приложением к нему документов, подтверждающих наличие у нее условий, а также отсутствие в течение года на дату обращения в территориальный орган повторного совершенного образовательной организацией административного правонарушения в области оборота оружия и патронов к нему.

Пунктом 7 Порядка установлено, что места проведения периодических проверок, а также их количество, необходимое для проведения периодических проверок, определяются решением координационного совета при территориальном органе по вопросам частной охранной деятельности (далее — координационный совет) с учетом специфики территориального распределения ЧОО и юридических лиц, фактической численности частных охранников и работников, состоящих на учете в территориальном органе, фактической численности сотрудников подразделений лицензионно-разрешительной работы и государственного контроля территориальных органов, выделяемых в состав комиссии, а также условий, необходимых для проведения периодических проверок, имеющихся в территориальных органах или образовательных организациях.

Решение о выборе мест проведения периодических проверок, а также их количестве принимается большинством голосов членов координационного совета на основе открытого голосования, которое оформляется протоколом и подписывается председателем и секретарем координационного совета.

Автономная некоммерческая организация дополнительного профессионального образования «ДИНАМО-ЦЕНТР» (далее — АНО ДПО «ДИНАМО-ЦЕНТР») обратилась в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании не действующими пунктов 6 и 7 Порядка в части, касающейся предоставления территориальным органам Росгвардии права привлекать образовательные организации для материального обеспечения контрольно-надзорных функций (проведение периодических проверок) на безвозмездной основе, без соблюдения конкурентных и контрактных правил, а также предоставления права отбора образовательных организаций для обеспечения проведения периодических проверок координационному совету по вопросам частной охранной деятельности при Росгвардии. По мнению административного истца, оспариваемые положения противоречат части 1 статьи 34 Конституции Российской Федерации, пунктам 2 и 7 статьи 3, статье 606 Гражданского кодекса Российской Федерации, пунктам 2, 5, 8, 8.1 части 1 статьи 3, статье 8 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», частям 1 и 2 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции», приказу Росгвардии от 30 января 2017 г. № 23 «О Координационном совете по вопросам частной охранной деятельности при Федеральной службе войск национальной гвардии Российской Федерации»; устанавливают правила безвозмездного пользования территориальными органами имуществом образовательных организаций для обеспечения проведения периодических проверок, то есть регулируют гражданско-правовые имущественные отношения. Считает, что условия и правила участия образовательных организаций в обеспечении проведения территориальными органами периодических проверок лишают АНО ДПО «ДИНАМО-ЦЕНТР» возможности участвовать в их обеспечении на конкурсной основе с соблюдением конкурсных процедур и получать доход от предоставления своего имущества и персонала органу исполнительной власти.

С учетом дополнений к административному иску полагает, что оспариваемые положения предоставляют административному ответчику необоснованную широту усмотрения и дискрецию полномочий при отборе образовательных организаций, чем нарушают требования антикоррупционного законодательства и создают основу для проявления фактов коррупции; нарушают требования пункта 6 статьи 3 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», части 2 статьи 1 Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», пунктов 3 и 4 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96; не отвечают общеправовому критерию формальной определенности, так как их содержание не обеспечивает однозначное понимание и толкование, приводит к возможности произвольного применения.

В обоснование требования административный истец указывает, что Главное управление Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации по г. Москве письмом от 18 марта 2020 г. № 20106/9-1078 сообщило, что координационный совет на основании пункта 7 Порядка принял решение о том, что материально-техническая база АНО ДПО «ДИНАМО-ЦЕНТР» не будет использоваться комиссией для проведения периодических проверок, чем нарушаются права административного истца на участие в гражданском обороте.

Федеральная служба войск национальной гвардии Российской Федерации и Министерство юстиции Российской Федерации в письменных возражениях указали, что Порядок утвержден федеральным органом исполнительной власти в соответствии с имеющимися у него полномочиями, оспариваемые нормативные положения не противоречат действующему законодательству и не нарушают прав административного истца.

В судебном заседании представитель административного истца Автономной некоммерческой организации дополнительного профессионального образования «ДИНАМО-ЦЕНТР» С.Д. поддержал заявленные требования, обосновывая их вышеприведенными доводами.

В судебном заседании представители Росгвардии А. и Е., представитель Минюста России Б. возражали против удовлетворения административного иска.

Выслушав доводы представителя административного истца Автономной некоммерческой организации дополнительного профессионального образования «ДИНАМО-ЦЕНТР» С.Д., возражения представителей Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации А. и Е., представителя Министерства юстиции Российской Федерации Б., проверив оспариваемые нормативные положения на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гавриловой М.Н., полагавшей необходимым в удовлетворении заявленного требования отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

В соответствии с частью третьей статьи 16 Закона Российской Федерации от 11 марта 1992 г. № 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» частные охранники обязаны проходить периодические проверки на пригодность к действиям в условиях, связанных с применением огнестрельного оружия и (или) специальных средств. Содержание периодических проверок, порядок и сроки их проведения определяются федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в сфере частной охранной деятельности.

Частью шестой статьи 12 Федерального закона 13 декабря 1996 г. № 150-ФЗ «Об оружии» установлено, что выдача оружия работникам юридических лиц с особыми уставными задачами осуществляется по решению руководителей данных юридических лиц после прохождения указанными работниками соответствующей подготовки и при отсутствии у них оснований, препятствующих получению лицензии на приобретение гражданского оружия. Эти работники обязаны проходить периодическую проверку на пригодность к действиям в условиях, связанных с применением огнестрельного оружия, и иметь разрешение федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в сфере оборота оружия, или его территориального органа на хранение и ношение служебного оружия, а также ежегодно проходить химико-токсикологические исследования наличия в организме человека наркотических средств, психотропных веществ и их метаболитов. Содержание программы подготовки и порядок проведения проверки определяются федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в сфере оборота оружия.

Частью третьей статьи 6 Федерального закона от 14 апреля 1999 г. № 77-ФЗ «О ведомственной охране» и частью 4 статьи 12.3 Федерального закона от 9 февраля 2007 г. № 16-ФЗ «О транспортной безопасности» закреплено, что работники ведомственной охраны и подразделений транспортной безопасности обязаны ежегодно проходить периодические проверки на пригодность к действиям в условиях, связанных с применением огнестрельного оружия и специальных средств. Порядок прохождения указанных периодических проверок устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере оборота оружия.

В силу пункта 18 части 1 статьи 9 Федерального закона от 3 июля 2016 г. № 226-ФЗ «О войсках национальной гвардии Российской Федерации» войска национальной гвардии наделены полномочиями проводить периодические проверки частных охранников и работников юридических лиц с особыми уставными задачами на пригодность к действиям в условиях, связанных с применением оружия и специальных средств.

Следовательно, федеральным законодательством установлена обязанность лиц со специальным правовым статусом, предполагающим применение огнестрельного оружия и (или) специальных средств, проходить периодические проверки для подтверждения пригодности к действиям в условиях, связанных с применением специальных средств и огнестрельного оружия.

Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере деятельности войск национальной гвардии Российской Федерации, в сфере оборота оружия, в сфере частной охранной деятельности, в сфере частной детективной деятельности и в сфере вневедомственной охраны, является Федеральная служба войск национальной гвардии Российской Федерации (пункт 1 Положения о Федеральной службе войск национальной гвардии Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 30 сентября 2016 г. № 510).

Таким образом, Порядок утвержден уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. Порядок принятия нормативного правового акта, а также требования к его государственной регистрации и опубликованию соблюдены и не оспариваются административным истцом.

Доводы административного истца о противоречии оспариваемых пунктов Порядка пунктам 2 и 7 статьи 3, статье 606 Гражданского кодекса Российской Федерации, пунктам 2, 5, 8, 8.1 части 1 статьи 3, статье 8 Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», частям 1 и 2 статьи 15 Федерального закона «О защите конкуренции» основаны на неправильном толковании норм права.

Порядок, как указано в его пункте 1, определяет правила проведения территориальными органами периодических проверок частных охранников и работников юридических лиц с особыми уставными задачами на пригодность к действиям в условиях, связанных с применением огнестрельного оружия и специальных средств, содержание периодических проверок и срок их проведения.

Согласно пункту 2 Порядка для проведения периодических проверок в территориальных органах создаются комиссии, в состав которых включаются должностные лица подразделений лицензионно-разрешительной работы и государственного контроля территориальных органов, а также должностные лица структурных подразделений собственной безопасности оперативно-территориальных объединений войск национальной гвардии Российской Федерации (по согласованию).

В состав комиссии в том числе включаются (по согласованию) руководители организаций, осуществляющих образовательную деятельность по основным программам профессионального обучения, дополнительным профессиональным программам и образовательным программам в области физической культуры и спорта, представители органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих управление в сфере образования, физической культуры и спорта, а также представители объединений работодателей и иных организаций, осуществляющих деятельность в сфере охраны и безопасности, общее количество которых не может составлять более 30% от количественного состава комиссии.

Положение о комиссии и ее состав утверждаются приказом начальника территориального органа (пункт 3 Порядка).

В соответствии с частью первой статьи 11.1 Закона Российской Федерации «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» право на приобретение правового статуса частного охранника предоставляется гражданам, прошедшим профессиональное обучение для работы в качестве частного охранника и сдавшим квалификационный экзамен, и подтверждается удостоверением частного охранника.

В силу абзаца первого части первой статьи 15.2 указанного закона профессиональное обучение для работы в качестве частных детективов, частных охранников и дополнительное профессиональное образование руководителей частных охранных организаций осуществляются в организациях, осуществляющих образовательную деятельность по основным программам профессионального обучения и дополнительным профессиональным программам.

По смыслу пункта 6 Порядка проведение периодических проверок на базе образовательных организаций, имеющих необходимые условия для проведения проверок частных охранников и работников юридических лиц с особыми уставными задачами на пригодность к действиям в условиях, связанных с применением огнестрельного оружия и специальных средств, производится только в случае их волеизъявления о возможности участия на безвозмездной основе в проведении периодических проверок.

Пункт 7 Порядка содержит критерии отбора мест проведения периодических проверок, которые могут проводиться и на базе образовательных организаций, давших согласие на это, а также предусматривает, что решение об определении мест проведения периодических проверок принимается координационным советом при территориальном органе по вопросам частной охранной деятельности.

Исходя из вышеприведенных норм действующего законодательства следует, что проведение периодических проверок является обязанностью Росгвардии, относится к ее исключительной компетенции, связано с государственно-властными и административно-распорядительными полномочиями административного ответчика и осуществляется созданными в территориальных органах Росгвардии комиссиями по периодическим проверкам.

При этом образовательные организации полномочия территориальных органов Росгвардии по осуществлению периодических проверок не осуществляют, поскольку это не входит в их уставную деятельность. Образовательные организации на безвозмездной основе и при наличии своего согласия на это предоставляют материально-техническую базу, которая может использоваться при проведении проверок.

Поскольку образовательная деятельность отграничена от деятельности комиссии, проведение периодических проверок не относится к приему квалификационных экзаменов у частных охранников и работников юридических лиц с особыми уставными задачами, не является образовательной услугой, осуществляется Росгвардией на безвозмездной основе.

Таким образом, оспариваемые пункты Порядка обеспечивают возможность исполнения территориальными органами Росгвардии обязанностей при организации деятельности, связанной с проведением периодических проверок, и не устанавливают каких-либо ограничений по использованию имущества образовательной организации, не ограничивают компетенцию его органов управления по принятию таких решений, не налагают каких-либо обязанностей на образовательные организации по предоставлению имущества и персонала при проведении периодических проверок территориальному органу Росгвардии.

Вопреки утверждению АНО ДПО «ДИНАМО-ЦЕНТР», пункты 6 и 7 Порядка не противоречат положениям Гражданского кодекса Российской Федерации, поскольку оспариваемый акт регулирует административные правоотношения, к которым гражданское законодательство не применяется.

Указанные в административном исковом заявлении Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» и Федеральный закон «О защите конкуренции» имеют иные самостоятельные предметы правового регулирования, в которые непосредственно не входят отношения, связанные с порядком проведения территориальными органами периодических проверок частных охранников и работников юридических лиц с особыми уставными задачами на пригодность к действиям в условиях, связанных с применением огнестрельного оружия и специальных средств. Условия доступа на товарный рынок образовательных услуг не зависит от действий Росгвардии по установлению мест проведения периодических проверок, поэтому содержание оспариваемых в части пунктов им не может противоречить.

В свою очередь, Порядок согласован Федеральной антимонопольной службой (письмо от 19 июля 2019 г. № АЦ/62024/19), являющейся уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в сфере контроля за соблюдением антимонопольного законодательства (глава 6 Федерального закона «О защите конкуренции», пункт 1 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. № 331).

Федеральный закон «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» в статье 3 предусматривает проведение федеральным органом исполнительной власти в области юстиции антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

Осуществляемая Минюстом России государственная регистрация нормативных правовых актов также включает антикоррупционную экспертизу этого акта (пункт 11 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009). По заключению антикоррупционной экспертизы проекта Приказа, проведенной Министерством юстиции Российской Федерации, коррупциогенные факторы не выявлены.

Кроме того, из материалов административного дела и объяснений представителя Минюста России следует, что проект Приказа проходил процедуру публичного обсуждения, предусмотренную Правилами проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. № 1318, в котором приняли участие в том числе Торгово-промышленная палата Российской Федерации, ассоциация предприятий комплексной безопасности «ДУБРОВНИК», астраханское региональное отраслевое объединение работодателей в сфере охраны и безопасности, общероссийское отраслевое объединение работодателей в сфере охраны и безопасности «Федеральный координационный центр руководителей охранных структур», ООО «УК-Аллигатор», ООО «Охранная фирма „Титан“, региональное отраслевое объединение — ассоциация работодателей в сфере охраны и безопасности „Координационный центр руководителей охранных структур Пермского края“, региональное отраслевое объединение работодателей „МАГАДАН“, региональное отраслевое объединение работодателей в сфере охраны и безопасности Федерального координационного центра руководителей охранных структур Ленинградской области и региональное отраслевое объединение работодателей Московской области в сфере охраны и безопасности „Глобал-Безопасность“.»

По проекту Приказа было получено заключение об оценке регулирующего воздействия Министерства экономического развития Российской Федерации (письмо от 21 августа 2019 г. № 27807-СШ/Д26и), согласно которому в проекте Приказа не были выявлены положения, вводящие избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующие их введению, а также положения, приводящие к необоснованным расходам физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

В связи с этим являются несостоятельными ссылка административного истца о том, что оспариваемые положения Порядка нарушают требования пункта 6 статьи 3 Федерального закона «О противодействии коррупции», части 2 статьи 1 Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», пунктов 3 и 4 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.

Утверждение административного истца в ходе судебного разбирательства о нарушении его права на участие в гражданском обороте образовательных услуг ввиду правовой неопределенности оспариваемых положений основаны на предположениях о необходимости иного способа правового регулирования рассматриваемых правоотношений, что не является основанием для признания незаконным оспариваемого Порядка. Указанные доводы, по сути, сводятся к требованию решить вопрос об осуществлении нормативно-правового регулирования, что не относится к компетенции Верховного Суда Российской Федерации.

Основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

В связи с этим несостоятельны ссылки административного истца на положения приказа Росгвардии от 30 января 2017 г. № 23 «О Координационном совете по вопросам частной охранной деятельности при Федеральной службе войск национальной гвардии Российской Федерации», поскольку названный акт не является нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу по отношению к оспариваемому Порядку.

Безосновательным является и утверждение административного истца о несоответствии пунктов 6 и 7 Порядка части 1 статьи 34 Конституции Российской Федерации.

Реализуя конституционное право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, граждане вправе определять сферу этой деятельности и осуществлять соответствующую деятельность в индивидуальном порядке либо совместно с другими лицами. Деятельность некоммерческой организации дополнительного профессионального образования не является предпринимательской, однако и она влечет определенные экономические риски, поскольку сама осуществляет предпринимательскую деятельность.

Требование административного истца о признании пунктов 6 и 7 Порядка в оспариваемой части недействующими основано на его несогласии с действиями координационного совета по вопросам частной охранной деятельности при Главном управлении Росгвардии по г. Москве, которые не входят в предмет проверки суда по настоящему административному делу.

В системе действующего правового регулирования оспариваемые нормативные положения не нарушает прав административного истца в указанных им аспектах, соответствуют требованию правовой определенности и по своему содержанию не допускают неоднозначного толкования.

Порядок в оспариваемой части соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, что по результатам рассмотрения административного искового заявления влечет принятие судом решения об отказе в удовлетворении заявленного требования согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления Автономной некоммерческой организации дополнительного профессионального образования «ДИНАМО-ЦЕНТР» о признании частично недействующими пунктов 6, 7 Порядка проведения территориальными органами Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации периодических проверок частных охранников и работников юридических лиц с особыми уставными задачами на пригодность к действиям в условиях, связанных с применением огнестрельного оружия и специальных средств, утвержденного приказом Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации от 25 ноября 2019 г. № 387, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---