Решение Верховного Суда РФ от 22.04.2021 № АКПИ21-132

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании частично недействующим Приказа ФТС России от 01.12.2008 № 1504>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Кириллова В.С.,

при секретаре С.,

с участием прокурора Засеевой Э.С.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Б. о признании частично недействующим приказа Федеральной таможенной службы от 1 декабря 2008 г. № 1504 «Об утверждении Положения о порядке заключения контракта о службе в таможенных органах Российской Федерации и типовой формы контракта о службе в таможенных органах Российской Федерации»,

приказом Федеральной таможенной службы (далее также — ФТС России) от 1 декабря 2008 г. № 1504 утверждено Положение о порядке заключения контракта о службе в таможенных органах Российской Федерации и типовой формы контракта о службе в таможенных органах Российской Федерации (далее — Приказ, Положение соответственно). Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее также — Минюст России) 24 марта 2009 г., регистрационный номер 13587, и опубликован в «Российской газете» 1 апреля 2009 г., № 55.

Б. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим Приказа в части выявленной недостаточной правовой урегулированности административных и иных публичных правоотношений, связанных с применением статьи 22.1 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации», что повлекло нарушение его прав, свобод и законных интересов. По мнению административного истца, приостановление службы в таможенных органах Российской Федерации в связи с избранием депутатом, влечет за собой приостановление действия контракта о службе в таможенных органах, ввиду чего срок действия контракта тоже приостанавливается. Б. считает, что нормы, касающиеся приостановления действия контракта о службе в таможенных органах на период осуществления сотрудником таможенных органов полномочий в законодательных (представительных) или исполнительных органах государственной власти либо органах местного самоуправления (депутатские полномочия), должны быть закреплены в Положении.

В обоснование своего требования Б. указывает, что приказом Минераловодской таможни от 27 июня 2008 г. № 193-к в период осуществления им полномочий депутата он был уволен со службы по основанию, предусмотренному подпунктом 4 пункта 2 статьи 48 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации» (по окончании срока службы, предусмотренного контрактом).

Федеральная таможенная служба в письменных возражениях указывала, что нормативный правовой акт принят федеральным органом исполнительной власти в пределах предоставленных ему полномочий, соответствует действующему законодательству и не нарушает прав административного истца.

Министерство юстиции Российской Федерации в письменных объяснениях считает, что Приказ издан уполномоченным органом и зарегистрирован в установленном порядке.

В судебном заседании административный истец Б. поддержал заявленное требование.

Представитель ФТС России Е. не признала административный иск.

Представитель Минюста России К. считает, что исковые требования не подлежат удовлетворению.

Выслушав объяснения административного истца Б., возражения представителя Федеральной таможенной службы Е., объяснения представителя Министерства юстиции Российской Федерации К., проверив оспариваемый нормативный акт на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей необходимым в удовлетворении заявленного требования отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

Порядок прохождения службы в таможенных органах и организациях Федеральной таможенной службы (далее — таможенные органы) и основы правового положения должностных лиц таможенных органов урегулированы Федеральным законом «О службе в таможенных органах Российской Федерации».

Согласно пункту 3 статьи 10 поименованного федерального закона порядок заключения контракта и его типовая форма устанавливаются руководителем Федеральной таможенной службы.

Подпунктом 9.18 пункта 9 Положения о Федеральной таможенной службе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 16 сентября 2013 г. № 809, закреплено, что руководитель ФТС России устанавливает типовую форму контракта о службе в таможенных органах и порядок его заключения.

Таким образом, оспариваемый нормативный правовой акт принят компетентным федеральным органом исполнительной власти при реализации предоставленных ему полномочий. Порядок принятия, государственной регистрации и опубликования нормативного правового акта соблюден и не оспаривается административным истцом.

Служба в таможенных органах является особым видом государственной службы граждан Российской Федерации, осуществляющих профессиональную деятельность по реализации функций, прав и обязанностей таможенных органов, входящих в систему правоохранительных органов Российской Федерации (статья 1 Федерального закона «О службе в таможенных органах Российской Федерации»).

В соответствии с пунктом 2 статьи 6, пунктами 1 и 5 статьи 10 данного федерального закона поступление на службу в таможенные органы граждан является добровольным и осуществляется на условиях контракта о службе в таможенных органах (далее — контракт). Контракт заключается в письменной форме между гражданином и соответствующим таможенным органом в лице его начальника на срок один год, три года, пять или десять лет, а также до достижения гражданином предельного возраста пребывания на службе в таможенных органах с соблюдением требований названного федерального закона. Контракт может быть заключен на новый срок по соглашению сторон до истечения срока его действия.

Деятельность, которую осуществляют таможенные органы, предопределяет специальный правовой статус сотрудников этих органов. Государство, регулируя служебные отношения указанной категории граждан, в том числе порядок поступления и прохождения службы, вправе устанавливать в этой сфере особые правила, в частности предусмотреть замещение должностей сотрудников таможенных органов только на основании контракта, заключаемого на определенный срок.

Конституционный Суд Российской Федерации применительно к различным видам деятельности, связанным с осуществлением публичных функций, высказывал в решениях суждение о том, что гражданин, добровольно избирая такой род занятий, соглашается с условиями и ограничениями, с которыми связан приобретаемый им правовой статус (определения от 1 декабря 1999 г. № 219-О, от 7 декабря 2001 г. № 256-О, от 20 октября 2005 г. № 378-О, от 5 марта 2009 г. № 377-О-О и от 16 апреля 2009 г. № 566-О-О).

Установление федеральным законодателем определенных ограничений прав и свобод в отношении лиц, проходящих правоохранительную службу, само по себе не противоречит статьям 19 (часть 1), 37 (часть 1) и 55 (части 2, 3) Конституции Российской Федерации и согласуется с положениями пункта 2 статьи 1 Конвенции № 111 «Относительно дискриминации в области труда и занятий», принятой в Женеве 25 ноября 1958 г. на 42-й сессии Генеральной конференции Международной организации труда относительно дискриминации в области труда и занятий, согласно которым не считаются дискриминацией различия, исключения или предпочтения в области труда и занятий, основанные на специфических (квалификационных) требованиях, связанных с определенной работой (постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 6 июня 1995 г. № 7-П).

В статье 48 Федерального закона «О службе в таможенных органах Российской Федерации» предусмотрены основания увольнения со службы в таможенных органах. Подпунктом 4 пункта 2 указанной статьи предусмотрено, что сотрудник таможенного органа может быть уволен со службы в таможенных органах по окончании срока службы, предусмотренного контрактом.

Положение определяет порядок и условия заключения контракта о службе в таможенных органах Российской Федерации на должностях сотрудников таможенных органов, предусмотренных штатными расписаниями таможенных органов и учреждений, находящихся в ведении ФТС России, права и обязанности граждан Российской Федерации и сотрудников таможенных органов при заключении контракта о службе в таможенных органах Российской Федерации (пункт 1).

В силу пункта 19 Положения не позднее чем за три месяца до истечения срока контракта сотрудник должен быть письменно предупрежден об истечении срока контракта и о возможности его увольнения со службы в таможенных органах в соответствии с подпунктом 4 пункта 2 статьи 48 Федерального закона «О службе в таможенных органах Российской Федерации».

Статья 22.1 Федерального закона «О службе в таможенных органах Российской Федерации», поименованная как «Гарантии сотрудникам таможенных органов, избранным (назначенным) в законодательные (представительные) или исполнительные органы государственной власти либо органы местного самоуправления», предусматривает, что сотрудники таможенных органов, избранные (назначенные) членами Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, избранные депутатами Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, депутатами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, высшими должностными лицами субъектов Российской Федерации (руководителями высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации), депутатами представительных органов местного самоуправления и выборными должностными лицами органов местного самоуправления, на период осуществления указанных полномочий приостанавливают службу в таможенных органах (пункт 1).

Такое законодательное регулирование согласуется с Европейской Хартией местного самоуправления, в соответствии с пунктом 1 статьи 7 которой статус местных выборных лиц должен обеспечивать свободное осуществление их мандата.

При этом согласно пункту 3 статьи 22.1 Федерального закона «О службе в таможенных органах Российской Федерации» период осуществления полномочий, указанных в пункте 1 данной статьи, в календарном исчислении засчитывается сотрудникам таможенных органов в общий трудовой стаж, а также в выслугу лет, дающую право на присвоение очередного специального звания, дополнительный отпуск, назначение пенсии за выслугу лет, процентной надбавки за выслугу лет к окладу денежного содержания.

Исходя из данного законоположения, предусматривающего универсальные гарантии для сотрудников таможенных органов, период осуществления сотрудниками полномочий, указанных в пункте 1 статьи 22.1 Федерального закона «О службе в таможенных органах Российской Федерации», приостанавливает исполнение служебных обязанностей в таможенных органах, но не срок действия контракта.

Федеральный закон «О службе в таможенных органах Российской Федерации», устанавливая добровольность поступления гражданина на службу в таможенные органы и срок, на который контракт о службе может быть заключен между ним и соответствующим таможенным органом в лице его начальника, определяет условия возникновения служебных отношений и их продолжительность, обеспечивая тем самым определенность правового положения сторон контракта о службе в таможенных органах и в первую очередь сотрудника таможенных органов, на основе добровольного поступления на службу реализующего право на свободное распоряжение своими способностями к труду и приступающего к осуществлению профессиональной деятельности, правовое регулирование которой имеет существенные особенности, обусловленные спецификой данного вида государственной службы.

Заключение служебного контракта на установленный законом срок предполагает, что по окончании данного срока отношения между сторонами могут быть прекращены независимо от каких бы то ни было обстоятельств. Прекращение контракта о службе в таможенных органах по данному основанию соответствует общеправовому принципу стабильности договора (контракта) с учетом того, что гражданин, заключая контракт на определенный срок, знает о его прекращении по истечении заранее оговоренного периода и соглашается на прохождение службы на таких условиях. При этом истечение срока службы, предусмотренного контрактом, происходит независимо от воли его сторон, не имеющих возможности оказать какое-либо влияние на наступление данного факта, а потому указанное основание прекращения службы в таможенных органах не связано с инициативой начальника таможенного органа.

Правовая природа контракта как акта, заключаемого на конкретный срок, предполагает, что регулируемые им правоотношения при наступлении определенной календарной даты (истечение срока) прекращаются. Заключая контракт о службе в таможенных органах, гражданин тем самым соглашается и с тем, что по окончании предусмотренного контрактом срока его служба в таможенных органах будет прекращена.

Каких-либо исключений, устанавливающих невозможность прекратить служебные отношения в связи с истечением срока действия контракта, законом не установлено.

Следовательно, Приказ и Положение не могут расцениваться как нарушающие права административного истца как сами по себе, так и во взаимосвязи с пунктом 2 статьи 6, пунктом 1 статьи 10, подпунктом 4 пункта 2 и пунктом 3 статьи 48 Федерального закона «О службе в таможенных органах Российской Федерации».

Приказ в оспариваемой части, вопреки доводу административного истца, отвечает общеправовым критериям определенности, ясности и не допускает неоднозначное толкование.

Как следует из содержания административного искового заявления, требование административного истца о признании Приказа в оспариваемой части недействующим фактически основано на его несогласии с действиями и решениями конкретного таможенного органа, в котором он ранее проходил службу, а также с состоявшимися судебными постановлениями по его иску, однако проверка законности и обоснованности таких действий и решений, судебных постановлений по конкретным делам не входит в предмет настоящего административного дела.

Поскольку Приказ в оспариваемой части не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает прав административного истца в упоминаемых им аспектах, соответствует требованиям правовой определенности и не допускает неоднозначного толкования, в удовлетворении заявленного требования надлежит отказать согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления Б. о признании частично недействующим приказа Федеральной таможенной службы от 1 декабря 2008 г. № 1504 «Об утверждении Положения о порядке заключения контракта о службе в таможенных органах Российской Федерации и типовой формы контракта о службе в таможенных органах Российской Федерации» отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---