Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 12.08.2021 № АПЛ21-267

<Об оставлении без изменения решения Верховного Суда РФ от 22.04.2021 № АКПИ21-132, которым было оставлено без удовлетворения заявление о признании частично недействующим Приказа ФТС России от 01.12.2008 № 1504>

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Манохиной Г.В.,

членов коллегии Нефедова О.Н., Тютина Д.В.,

при секретаре Г.,

с участием прокурора Гончаровой Н.Ю.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Б.А. о признании частично недействующим приказа Федеральной таможенной службы от 1 декабря 2008 г. № 1504 «Об утверждении Положения о порядке заключения контракта о службе в таможенных органах Российской Федерации и типовой формы контракта о службе в таможенных органах Российской Федерации»

по апелляционной жалобе и дополнению к ней Б.А. на решение Верховного Суда Российской Федерации от 22 апреля 2021 г. по делу № АКПИ21-132, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Манохиной Г.В., объяснения Б.А., поддержавшего доводы апелляционной жалобы и дополнения к ней, возражения относительно доводов апелляционной жалобы представителей Федеральной таможенной службы Е., Б.С., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

в соответствии со статьей 10 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации» Федеральной таможенной службой (далее также — ФТС России) издан приказ от 1 декабря 2008 г. № 1504 (далее — Приказ), которым утверждено Положение о порядке заключения контракта о службе в таможенных органах Российской Федерации и типовой формы контракта о службе в таможенных органах Российской Федерации (далее — Положение).

Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России) 24 марта 2009 г., регистрационный номер 13587, официально опубликован в «Российской газете» 1 апреля 2009 г., № 55.

Положение определяет порядок и условия заключения контракта о службе в таможенных органах Российской Федерации на должностях сотрудников таможенных органов, предусмотренных штатными расписаниями таможенных органов и учреждений, находящихся в ведении ФТС России, права и обязанности граждан Российской Федерации и сотрудников таможенных органов при заключении контракта о службе в таможенных органах Российской Федерации.

Б.А., проходивший службу в таможенных органах Российской Федерации — Минераловодской таможне в должности начальника учетно-регистрационного отделения и уволенный со службы 27 июня 2008 г. по истечении срока службы, предусмотренного контрактом, в соответствии с подпунктом 4 пункта 2 статьи 48 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации» (далее — Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 114-ФЗ), обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании не действующим Приказа в части выявленной недостаточной правовой урегулированности административных и иных публичных правоотношений, связанных с применением статьи 22.1 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 114-ФЗ. Полагает, что приостановление службы в таможенных органах Российской Федерации в связи с избранием депутатом влечет за собой как приостановление действия контракта о службе в таможенных органах, так и срока действия контракта. По его (Б.А.) мнению, нормы, касающиеся приостановления действия (срока) контракта о службе в таможенных органах на период осуществления сотрудником таможенных органов полномочий в законодательных (представительных) или исполнительных органах государственной власти либо органах местного самоуправления (депутатские полномочия), должны быть урегулированы Положением.

Нарушение своих прав и законных интересов усматривает в том, что приказом Минераловодской таможни от 27 июня 2008 г. № 193-к в период осуществления им полномочий депутата муниципального учреждения совета Ленинского поселения он был уволен со службы в таможенных органах по основанию, предусмотренному подпунктом 4 пункта 2 статьи 48 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 114-ФЗ (по окончании срока службы, предусмотренного контрактом).

ФТС России в суде первой инстанции административный иск не признала, ссылаясь на то, что Приказ издан федеральным органом исполнительной власти в пределах предоставленных полномочий, соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, прав и законных интересов административного истца не нарушает.

Минюст России в письменных объяснениях, адресованных суду первой инстанции, возражал против удовлетворения заявленного требования, указав, что оспариваемый нормативный правовой акт издан уполномоченным органом исполнительной власти, прошел государственную регистрацию и зарегистрирован в установленном законом порядке.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 22 апреля 2021 г. в удовлетворении административного искового заявления Б.А. отказано.

В апелляционной жалобе и дополнении к ней Б.А., не согласившись с решением суда, просит его отменить, как незаконное и необоснованное, и принять новое решение об удовлетворении его административного искового заявления. Считает, что суд первой инстанции неправильно определил обстоятельства, имеющие значение для дела; не рассмотрел все доводы, изложенные им в подтверждение незаконности оспариваемого Положения; нарушены и неправильно применены нормы материального и процессуального права; выводы суда не соответствуют фактическим обстоятельствам административного дела; в нарушение требований статьи 135 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд не провел надлежащую подготовку административного дела к судебному разбирательству, а именно на стадии подготовки административного дела к судебному разбирательству не рассмотрены его ходатайства: о привлечении к участию в деле в качестве заинтересованного лица Министерства финансов Российской Федерации (далее — Минфин России); об истребовании доказательств (статистических данных применения статьи 22.1 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 114-ФЗ); о назначении правовой экспертизы оспариваемого Приказа; о привлечении к участию в деле специалистов ФТС России. Полагает, что суд не рассмотрел все его доводы, приведенные им в подтверждение незаконности оспариваемых положений нормативного правового акта; не исследовал вопросы приостановления службы, правовых последствий правового статуса сотрудника приостановившего службу в таможенных органах на период осуществления полномочий депутата, правовой урегулированное Приказа в связи с применением статьи 22.1 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 114-ФЗ; не исследовал и не учел опубликованную им (Б.А.) научную статью по рассматриваемым правоотношениям.

Минюст России в возражениях на апелляционную жалобу поддержал правовую позицию по настоящему делу, изложенную в суде первой инстанции, и просил рассмотреть жалобу в отсутствие представителя министерства.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и дополнения к ней, возражения на доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены решения суда не находит.

В соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1997 г. № 114-ФЗ, регулирующим порядок прохождения службы в таможенных органах и организациях Федеральной таможенной службы и основы правового положения должностных лиц таможенных органов (преамбула), поступление на службу в таможенные органы граждан является добровольным и осуществляется на условиях контракта о службе в таможенных органах (пункт 2 статьи 6). Порядок заключения контракта и его типовая форма устанавливаются руководителем Федеральной таможенной службы (пункт 3 статьи 10).

Положением о Федеральной таможенной службе, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 16 сентября 2013 г. № 809 (действовавшим на время издания оспариваемого Приказа), предусмотрено, что руководитель ФТС России устанавливает типовую форму контракта о службе в таможенных органах и порядок его заключения (подпункт 9.18 пункта 9).

На основании изложенного суд пришел к обоснованному выводу о том, что Положение принято ФТС России в пределах предоставленных федеральным законодателем полномочий, с соблюдением установленных действующим законодательством формы и порядка введения его в действие. Данное обстоятельство административным истцом в апелляционной жалобе не оспаривается.

В силу пункта 3 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта выясняет соответствие этого акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Рассматривая и разрешая данное административное дело, суд первой инстанции выполнил приведенные требования Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и пришел к правильному выводу о том, что Приказ в оспариваемой части не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и прав и законных интересов административного истца не нарушает.

Федеральным законом от 21 июля 1997 г. № 114-ФЗ предусмотрено, что служба в таможенных органах является особым видом государственной службы граждан Российской Федерации, осуществляющих профессиональную деятельность по реализации функций, прав и обязанностей таможенных органов, входящих в систему правоохранительных органов Российской Федерации, поступление на которую является добровольным и осуществляется на условиях контракта о службе в таможенных органах (статья 1, пункт 2 статьи 6).

Контракт о службе в таможенных органах (далее — контракт) заключается в письменной форме между гражданином и соответствующим таможенным органом в лице его начальника на срок один год, три года, пять или десять лет, а также до достижения гражданином предельного возраста пребывания на службе в таможенных органах с соблюдением требований названного федерального закона. Контракт может быть заключен на новый срок по соглашению сторон до истечения срока его действия (пункты 1, 5 статьи 10 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 114-ФЗ).

Согласно статье 48 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 114-ФЗ сотрудник таможенного органа может быть уволен со службы в таможенных органах по основанию, в том числе, окончания срока службы, предусмотренного контрактом (подпункт 4 пункта 2).

Из приведенных законоположений следует, что поступление на службу в таможенные органы граждан является добровольным и осуществляется на основании контракта, заключаемого в письменной форме между начальником и гражданином на определенный срок, по истечении которого сотрудник может быть уволен со службы, если по соглашению сторон до истечения срока его действия не будет заключен контракт на новый срок. Таким образом, гражданин, заключая контракт на определенный срок, знает о его прекращении по истечении оговоренного периода и соглашается на прохождение службы на таких условиях.

Положением определено, что контракт заключается в письменной форме между гражданином (сотрудником) и соответствующим таможенным органом в лице его начальника (далее — Стороны) на срок один год, три года, пять или десять лет, а также до достижения гражданином предельного возраста пребывания на службе в таможенных органах с соблюдением требований Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 114-ФЗ и данного Положения (пункт 8). Контракт носит срочный характер. Срок действия контракта определяется Сторонами и закрепляется в контракте. Началом действия контракта является дата, указанная в тексте контракта (пункт 10). Контракт может быть заключен на новый срок по соглашению Сторон в иные сроки до истечения срока действующего контракта (пункт 18). Не позднее чем за три месяца до истечения срока контракта сотрудник должен быть письменно предупрежден об истечении срока контракта и о возможности его увольнения со службы в таможенных органах в соответствии с подпунктом 4 пункта 2 статьи 48 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 114-ФЗ (пункт 19).

Проанализировав предписания оспариваемого Положения на соответствие нормам действующего законодательства Российской Федерации, регулирующего правоотношения в рассматриваемой сфере, и отказывая в удовлетворении административного иска, суд пришел к правильному выводу о том, что они соответствуют приведенным пункту 2 статьи 6, пунктам 1, 5 статьи 10, подпункту 4 пункта 2 статьи 48 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 114-ФЗ, согласуются с правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации, высказанными по вопросу конституционности указанных положений Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 114-ФЗ в определениях от 1 декабря 1999 г. № 219-О, от 7 декабря 2001 г. № 256-О, от 20 октября 2005 г. № 378-О, от 5 марта 2009 г. № 377-О-О, от 16 апреля 2009 г. № 566-О-О, не допускают неоднозначного толкования и, следовательно, прав и законных интересов административного истца в указанном им аспекте не нарушают.

Доводы административного истца о противоречии оспариваемых предписаний Положения, предусматривающих прекращение служебных отношений в связи с истечением срока действия контракта, статье 22.1 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 114-ФЗ, были предметом рассмотрения суда первой инстанции и обоснованно отвергнуты.

В соответствии со статьей 22.1 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 114-ФЗ сотрудники таможенных органов, избранные (назначенные) членами Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, избранные депутатами Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, депутатами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, высшими должностными лицами субъектов Российской Федерации (руководителями высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации), депутатами представительных органов местного самоуправления и выборными должностными лицами органов местного самоуправления, на период осуществления указанных полномочий приостанавливают службу в таможенных органах (пункт 1). После прекращения полномочий, указанных в пункте 1 названной статьи, сотрудникам таможенных органов предоставляется ранее занимаемая должность или с их согласия другая равноценная должность по прежнему либо иному месту службы (пункт 2). Период осуществления полномочий, указанных в пункте 1 данной статьи, в календарном исчислении засчитывается сотрудникам таможенных органов в общий трудовой стаж, а также в выслугу лет, дающую право на присвоение очередного специального звания, дополнительный отпуск, назначение пенсии за выслугу лет, процентной надбавки за выслугу лет к окладу денежного содержания (пункт 3).

Из приведенной нормы закона следует, что она устанавливает универсальные гарантии сотрудникам таможенных органов, избранным (назначенным) в законодательные (представительные) или исполнительные органы государственной власти либо органы местного самоуправления и предусматривает на период осуществления сотрудниками таможенных органов указанных в ней полномочий приостановление исполнения служебных обязанностей сотрудника таможенной службы. Приостановление действия (срока) контракта о службе в таможенных органах в период осуществления депутатских полномочий положения статьи 22.1 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 114-ФЗ, как ошибочно указывает административный истец в апелляционной жалобе, не предусматривают.

При таких данных суд обоснованно не согласился с доводом административного истца, приведенным им и в апелляционной жалобе, о том, что приостановление службы в таможенных органах в связи с осуществлением сотрудником полномочий депутата влечет за собой приостановление срока действия контракта, и признал его неосновательным.

Как правильно указал суд в обжалуемом решении, прекращение контракта в связи с окончанием срока его действия, предусмотренного контрактом, является самостоятельным основанием к прекращению служебных отношений независимо от каких бы то ни было обстоятельств, что соответствует общеправовому принципу стабильности договора (контракта) с учетом того, что гражданин, заключая контракт на определенный срок, знает о его прекращении по истечении заранее оговоренного периода и соглашается на прохождение службы на таких условиях. Истечение срока службы, предусмотренного контрактом, происходит независимо от воли его Сторон, не имеющих возможности оказать какое-либо влияние на наступление данного факта, поэтому указанное основание прекращения службы в таможенных органах не связано с инициативой начальника таможенного органа.

Исходя из положений федерального законодательства, регулирующего вопросы прохождения службы в таможенных органах Российской Федерации, правовая природа контракта как акта, заключаемого на конкретный срок прохождения службы, предполагает, что предусмотренные им правоотношения при наступлении определенной календарной даты (истечение срока) прекращаются, а гражданин, добровольно заключивший такой контракт о службе в таможенных органах, тем самым соглашается с тем, что по окончании предусмотренного этим контрактом срока его служба в таможенных органах будет прекращена.

Какого-либо иного федерального закона или нормативного правового акта большей юридической силы, который устанавливал бы иной порядок правового регулирования рассматриваемых правоотношений, не имеется.

Вопреки утверждениям административного истца в апелляционной жалобе оспоренное в части Положение основано на нормах действующего законодательства Российской Федерации, принято в целях обеспечения определенности правового положения сторон контракта о службе в таможенных органах, в частности сотрудника таможенных органов, на основе добровольного поступления его на службу, реализации его права на свободное распоряжение своими способностями к труду.

Содержание оспариваемых предписаний Положения является ясным и определенным, основания для применения части 3 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации отсутствуют, так как данных о том, что применение на практике оспариваемого в части нормативного правового акта не соответствует его истолкованию, выявленному судом при рассмотрении данного административного дела с учетом места этого акта в системе нормативных правовых актов, не имеется.

Указывая в апелляционной жалобе на правовую неопределенность и неурегулированность Положения в оспариваемой части, административный истец фактически просит внести в нормативный правовой акт дополнения (изменения) в предложенном им варианте. В силу действующего законодательства разрешение таких вопросов не отнесено к компетенции Верховного Суда Российской Федерации. Более того, неполнота правовой нормы может быть восполнена федеральным государственным органом исполнительной власти, осуществляющим правовое регулирование в соответствующей сфере и не может устраняться судом путем признания этой нормы недействующей.

Ссылки административного истца в апелляционной жалобе на противоречие Положения в оспариваемой части требованиям Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», Указа Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 г. № 2253 «Об отнесении таможенных органов Российской Федерации к государственным военизированным организациям», Указа Президента Российской Федерации от 16 сентября 1999 г. № 1237 «Вопросы прохождения военной службы» несостоятельны, поскольку данные правовые акты не регулируют порядок заключения контракта о службе в таможенных органах Российской Федерации и приостановление действия (срока) контракта о службе в таможенных органах в период осуществления депутатских полномочий не предусматривают.

Доводы апелляционной жалобы о том, что судом первой инстанции были неправильно определены обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения данного административного дела, не рассмотрены все доводы административного истца, приведенные им в подтверждение о незаконности оспариваемых положений нормативного правового акта; не исследованы вопросы: приостановления службы; правовых последствий правового статуса сотрудника приостановившего службу в таможенных органах в период осуществления полномочий депутата; не оценена опубликованная им (Б.А.) научная статья, не могут повлечь отмену обжалуемого решения суда первой инстанции.

В соответствии со статьей 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определяющей обязанности суда при разрешении административных дел об оспаривании нормативных правовых актов, при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 названной статьи, в полном объеме (часть 7).

Частью 8 указанной статьи Кодекса предусмотрено, что при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет, нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

При рассмотрении данного административного дела все перечисленные обстоятельства судом первой инстанции были выяснены и отражены в обжалуемом решении. Обстоятельствам, доводам административного истца, имеющим правовое значение для рассмотрения и разрешения данного административного дела, судом дана надлежащая оценка в обжалованном решении.

Установив, что Положение в оспариваемой части не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, соответствует требованиям правовой определенности, суд первой инстанции правомерно, руководствуясь пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, отказал административному истцу в удовлетворении административного искового заявления.

Поскольку оспоренные правовые положения соответствуют законодательству, регламентирующему правоотношения в рассматриваемой сфере, довод административного истца о том, что введенное регулирование нарушает его права и законные интересы, является неосновательным.

Доводы административного истца в апелляционной жалобе о том, что судом первой инстанции не была проведена надлежащая подготовка данного административного дела к судебному разбирательству, не рассмотрены его ходатайства: о привлечении к участию в деле в качестве заинтересованного лица Минфина России; об истребовании доказательств (статистических данных применения статьи 22.1 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 114-ФЗ); о назначении правовой экспертизы оспариваемого Приказа; о привлечении к участию в деле специалистов ФТС России, опровергаются содержанием определения Верховного Суда Российской Федерации от 10 февраля 2021 г. (л.д. 1, 2), из которого усматривается, что подготовка административного дела к судебному разбирательству проведена судом в соответствии с требованиями действующего процессуального законодательства (статьи 21, 29, 127, 132 - 135, 139 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации); определением Верховного Суда Российской Федерации от 24 февраля 2021 г. об отказе в удовлетворении ходатайства Б.А. о привлечении к участию в деле в качестве заинтересованного лица Минфина России (л.д. 39, 40); определением Верховного Суда Российской Федерации от 1 марта 2021 г. об отказе в удовлетворении ходатайства Б.А. о назначении правовой экспертизы (л.д. 53, 54); протоколом судебного заседания от 22 апреля 2021 г., из содержания которого следует, что ходатайства Б.А. об истребовании статистических данных и о привлечении к участию в деле специалистов ФТС России являлись предметом обсуждения в суде первой инстанции и правильно отклонены, как не имеющие правового значения при рассмотрении и разрешении административного дела об оспаривании нормативного правового акта (л.д. 104, 105).

Согласно частям 4, 5 статьи 38, статье 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации административное дело об оспаривании нормативного правового акта рассматривается судом с участием лиц, обратившихся в суд с административным исковым заявлением, представителей органа государственной власти, принявшего оспариваемый нормативный правовой акт. В силу статьи 47 названного кодекса судом к участию в административном деле также могут быть привлечены заинтересованные лица, если их права и обязанности могут быть затронуты решением суда. Таких оснований по данному делу не имелось.

Утверждение в апелляционной жалобе о том, что судом первой инстанции неправомерно отказано в привлечении к участию в деле в качестве заинтересованного лица Минфина России, несостоятельно, так как обжалуемым судебным актом права и обязанности данного юридического лица не затрагиваются.

Решение суда первой инстанции отвечает требованиям Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в нем дан подробный правовой анализ обжалуемых административным истцом нормативных положений, получили оценку его доводы, имеющие значение для настоящего дела, выводы суда о законности Положения в оспариваемой части соответствуют обстоятельствам административного дела и федеральному законодательству. Процессуальных нарушений, на которые Б.А. ссылается в апелляционной жалобе и которые бы влекли отмену решения суда, не установлено.

Доводы, изложенные административным истцом в апелляционной жалобе и дополнении к ней, основаны на ошибочном толковании норм действующего законодательства, регулирующего рассматриваемые вопросы, и не влекут отмену принятого судом первой инстанции решения.

Обжалуемое судебное решение вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 22 апреля 2021 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Б.А. — без удовлетворения.

---