Решение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 02.03.2022 № АКПИ21-1089

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующими абзаца четвертого пункта 15, пунктов 37(1), 53, 54, абзаца второго пункта 75 Основ ценообразования в сфере водоснабжения и водоотведения, утв. Постановлением Правительства РФ от 13.05.2013 № 406>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

председательствующего судьи Верховного Суда Российской Федерации Романенкова Н.С.,

судей Верховного Суда Российской Федерации Кириллова В.С., Назаровой А.М.,

при секретаре С.Г.,

с участием прокурора Засеевой Э.С.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению открытого акционерного общества хлопчатобумажный комбинат «Шуйские ситцы» о признании недействующими абзаца четвертого пункта 15, пунктов 37(1), 53, 54, абзаца второго пункта 75 Основ ценообразования в сфере водоснабжения и водоотведения, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 мая 2013 г. № 406,

согласно абзацу четвертому пункта 15 Основ ценообразования в сфере водоснабжения и водоотведения, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 мая 2013 г. № 406 (далее также — Основы ценообразования), положения названного пункта не применяются при установлении тарифов на транспортировку холодной воды и транспортировку сточных вод с применением метода сравнения аналогов.

В соответствии с пунктом 37(1) Основ ценообразования при установлении тарифов на транспортировку холодной воды и (или) транспортировку сточных вод метод экономически обоснованных расходов (затрат) применяется в отношении регулируемой организации в случаях, указанных в пункте 37 данного документа, если протяженность сетей холодного водоснабжения (водоотведения), эксплуатируемых этой регулируемой организацией, превышает 10 километров в централизованной системе холодного водоснабжения (водоотведения) или такая организация является гарантирующей организацией.

В силу пункта 53 Основ ценообразования метод сравнения аналогов применяется при установлении тарифов на транспортировку холодной воды в отношении регулируемой организации, осуществляющей указанный вид регулируемой деятельности в зоне деятельности гарантирующей организации, если протяженность сетей холодного водоснабжения, эксплуатируемых этой регулируемой организацией, не превышает 10 километров в централизованной системе холодного водоснабжения.

Метод сравнения аналогов применяется при установлении тарифов на транспортировку сточных вод в отношении регулируемой организации, осуществляющей указанный вид регулируемой деятельности в зоне деятельности гарантирующей организации, если протяженность сетей водоотведения, эксплуатируемых этой регулируемой организацией, не превышает 10 километров в централизованной системе водоотведения.

Метод сравнения аналогов не применяется в отношении гарантирующей организации.

Пунктом 54 Основ ценообразования предусмотрено, что орган регулирования тарифов определяет в соответствии с методическими указаниями величину необходимой валовой выручки регулируемой организации на очередной период регулирования исходя из экономически обоснованных затрат гарантирующей организации в централизованных системах водоснабжения и (или) водоотведения и протяженности сети регулируемой организации.

Размер удельных текущих расходов регулируемой организации, осуществляющей транспортировку холодной воды и (или) транспортировку сточных вод, определяется органом регулирования в соответствии с методическими указаниями в размере удельных текущих расходов на транспортировку холодной воды и (или) транспортировку сточных вод гарантирующей организации, в зоне деятельности которой осуществляется такая транспортировка.

В случае если на дату принятия решения об установлении тарифов для централизованной системы водоснабжения (водоотведения) не определена гарантирующая организация, размер удельных текущих расходов регулируемой организации на транспортировку воды и (или) транспортировку сточных вод определяется органом регулирования в размере удельных текущих расходов регулируемой организации, к сетям водоснабжения (водоотведения) которой, входящим в такую централизованную систему, присоединено наибольшее количество абонентов.

В случае если регулируемая организация, осуществляющая транспортировку холодной воды и (или) транспортировку сточных вод, не владеет на законных основаниях насосными станциями, канализационными насосными станциями, насосным оборудованием, иным оборудованием, потребляющим электрическую энергию, затрачиваемую в технологическом процессе транспортировки холодной воды и (или) транспортировки сточных вод, в размере удельных текущих расходов регулируемой организации при установлении тарифов не учитываются расходы регулируемой организации на электрическую энергию.

При непредставлении гарантирующей организацией в орган регулирования расчета размера удельных текущих расходов на транспортировку холодной воды и (или) транспортировку сточных вод в составе предложения об установлении тарифов в соответствии с подпунктом «р» пункта 17 Правил регулирования тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 мая 2013 г. № 406 «О государственном регулировании тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения», расчет размера указанных расходов гарантирующей организации осуществляется органом регулирования с использованием данных и источников их получения, указанных в пунктах 22 и 23 приведенного документа.

Абзацем вторым пункта 75 Основ ценообразования определено, что при установлении тарифов на транспортировку холодной воды, транспортировку сточных вод метод индексации применяется в отношении регулируемой организации, осуществляющей указанный вид регулируемой деятельности в зоне деятельности гарантирующей организации, если протяженность сетей холодного водоснабжения (водоотведения), эксплуатируемых этой регулируемой организацией, превышает 10 километров в централизованной системе холодного водоснабжения (водоотведения) или такая организация является гарантирующей организацией.

Открытое акционерное общество хлопчатобумажный комбинат «Шуйские ситцы» (далее — ОАО ХБК «Шуйские ситцы») обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующими абзаца четвертого пункта 15, пунктов 37(1), 53, 54, абзаца второго пункта 75 Основ ценообразования (в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 4 июля 2019 г. № 855), ссылаясь на то, что оспариваемые положения нормативного правового акта противоречат пунктам 2, 4 - 6 части 2 статьи 3, статьям 31, 32 Федерального закона от 7 декабря 2011 г. № 416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении», поскольку запрещают организации, владеющей сетями водоотведения протяженностью менее 10 километров, выбрать какой-либо иной метод регулирования, кроме метода сравнения аналогов.

Как указывает административный истец, ОАО ХБК «Шуйские ситцы» является собственником части сетей и сооружений единой городской системы водоотведения г. Шуи Ивановской области, оказывает гарантирующей организации услуги по транспортировке сточных вод по своим сетям. Постановлением Департамента энергетики и тарифов Ивановской области от 4 декабря 2019 г. № 53-к/11 «Об установлении и корректировке тарифов в сфере холодного водоснабжения и водоотведения для организаций, оказывающих услуги потребителям городского округа Шуя» тариф на транспортировку сточных вод для ОАО ХБК «Шуйские ситцы» на период с 1 января 2020 г. по 31 декабря 2020 г. установлен органом регулирования методом сравнения аналогов в размере 0,73 руб. за куб. м транспортируемых стоков с применением оспариваемых положений в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 4 июля 2019 г. № 855. В результате корректировки тариф был уменьшен почти в 10 раз. Уменьшение необходимой валовой выручки регулируемой организации произошло по причине очевидного несоответствия удельных затрат гарантирующей организации и затрат ОАО ХБК «Шуйские ситцы».

Так, ОАО ХБК «Шуйские ситцы» в технологическом процессе по транспортированию сточных вод использует насосную станцию, которая транспортирует сточные воды всего муниципального образования (за исключением небольшой части южного района) до очистных сооружений. Через его магистральные сети и насосные станции ежегодно проходит более 90% стоков г. Шуи. При этом протяженность сетей ОАО ХБК «Шуйские ситцы» составляет всего около 9 километров. Удельный расход электрической энергии на транспортировку 1 куб. м стоков составляет около 1 кВт.ч. Текущие расходы методом индексации на 2020 г. ранее утверждены Департаментом энергетики и тарифов Ивановской области в размере 22 715,042 тыс. руб. В свою очередь, гарантирующая организация обеспечивает эксплуатацию 86,78 километров сетей, а также нескольких небольших канализационно-насосных станций. Текущие расходы гарантирующей организации по транспортировке стоков по собственным сетям заявлены в размере 27 083,743 тыс. руб.

По утверждению административного истца, затраты на обеспечение электрической энергией насосной станции ОАО ХБК «Шуйские ситцы» с учетом протяженности сетей несопоставимы и значительно превышают затраты гарантирующей организации. Условия осуществления деятельности (протяженность сетей и мощность канализационных насосных станций) несопоставимы и не являются аналогичными. Однако решением Ивановского областного суда от 23 декабря 2020 г. по делу № 3а-96/2020, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 6 мая 2021 г., отказано в удовлетворении административного искового заявления ОАО ХБК «Шуйские ситцы» об оспаривании постановления Департамента энергетики и тарифов Ивановской области от 4 декабря 2019 г. № 53-к/11.

Исключив критерий сопоставимости условий осуществления деятельности, Правительство Российской Федерации установило порядок расчета тарифа исключительно пропорционально протяженности труб, чем ввело иное по сравнению с федеральным законом правовое регулирование и допустило превышение пределов административного усмотрения. Устанавливая запрет на компенсацию выпадающих доходов регулируемой организации методом сравнения аналогов, Правительство Российской Федерации нарушило установленные федеральным законом требования экономической обоснованности тарифов. Из Федерального закона «О водоснабжении и водоотведении» вытекает право регулируемой организации на выбор метода тарифного регулирования. Однако реализация указанного права невозможна, поскольку критерии, установленные Основами ценообразования, не позволяют организации, владеющей сетями водоотведения протяженностью менее 10 километров, выбрать какой-либо иной метод регулирования, кроме метода сравнения аналогов. В результате организации, пользующиеся методом сравнения аналогов, то есть не на основании показателей собственной деятельности, а на основании показателей гарантирующей организации, без применения каких-либо коэффициентов сопоставимости, не имеют возможности восполнить экономически обоснованные убытки от регулируемой деятельности (равно как регулирующий орган не имеет возможности учесть в последующих периодах регулирования необоснованно полученные доходы в целях снижения тарифа для конечных потребителей).

Представители административного истца ОАО ХБК «Шуйские ситцы» А., С.А. в судебном заседании поддержали заявленные требования.

Правительство Российской Федерации поручило представлять свои интересы в Верховном Суде Российской Федерации Министерству строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации (поручение от 11 января 2022 г. № ДГ-П16-98).

Представитель административного ответчика Правительства Российской Федерации К. возражала против удовлетворения заявленных требований и пояснила суду, что оспариваемые положения нормативного правового акта изданы в пределах полномочий Правительства Российской Федерации, соответствуют действующему законодательству и не нарушают права административного истца.

Выслушав сообщение судьи-докладчика Романенкова Н.С., объяснения представителей административного истца ОАО ХБК «Шуйские ситцы» А., С.А., административного ответчика Правительства Российской Федерации К., исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей, что административный иск не подлежит удовлетворению, и судебные прения, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения заявленных требований.

Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, а также обеспечивает их исполнение. Акты Правительства Российской Федерации, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации (статья 5 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»). Аналогичные полномочия Правительства Российской Федерации на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта содержались в статье 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации».

Регулируя отношения в сфере водоснабжения и водоотведения, Федеральный закон «О водоснабжении и водоотведении» к полномочиям Правительства Российской Федерации в сфере водоснабжения и водоотведения относит утверждение основ ценообразования в сфере водоснабжения и водоотведения (пункт 5 части 1 статьи 4).

Во исполнение требований федерального законодателя Правительство Российской Федерации постановлением от 13 мая 2013 г. № 406 утвердило Основы ценообразования в сфере водоснабжения и водоотведения, действующие в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 25 января 2022 г. № 44.

Первоначально нормативный правовой акт размещен на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) 15 мая 2013 г., опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации 20 мая 2013 г., № 20.

Оспариваемые положения Основ ценообразования изложены в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 4 июля 2019 г. № 855 «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 13 мая 2013 г. № 406», размещенного на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) 12 июля 2019 г. и опубликованного в Собрании законодательства Российской Федерации 15 июля 2019 г., № 28.

Основы ценообразования определяют систему, принципы и методы регулирования федеральным органом исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов, органами местного самоуправления поселений и городских округов (в случае если законами субъектов Российской Федерации полномочия на осуществление государственного регулирования тарифов переданы органам местного самоуправления поселений и городских округов) тарифов на товары (работы, услуги) организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности в сфере водоснабжения и водоотведения, тарифы которых подлежат государственному регулированию в соответствии с Федеральным законом «О водоснабжении и водоотведении», а также предельных индексов изменения тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения (пункт 1).

К общим принципам государственной политики в сфере водоснабжения и водоотведения Федеральный закон «О водоснабжении и водоотведении» в части 2 статьи 3 относит, в частности, установление тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения исходя из экономически обоснованных расходов организаций, осуществляющих горячее водоснабжение, холодное водоснабжение и (или) водоотведение, необходимых для осуществления водоснабжения и (или) водоотведения, достижение и соблюдение баланса экономических интересов организаций, осуществляющих горячее водоснабжение, холодное водоснабжение и (или) водоотведение, и их абонентов.

К порядку формирования тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения относятся общие положения пункта 15 Основ ценообразования, предусматривающие, что тарифы на транспортировку холодной воды (сточных вод) для организаций с протяженностью сетей в зоне деятельности гарантирующей организации менее 10 километров устанавливаются органом регулирования тарифов с учетом непревышения расходов гарантирующей организации на осуществление того же регулируемого вида деятельности, что соответствует законодательству в сфере водоснабжения и водоотведения и не нарушает права административного истца.

Определяя порядок осуществления горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и водоотведения, Федеральный закон «О водоснабжении и водоотведении» в части 1 статьи 12 закрепляет, что органы местного самоуправления (за исключением случаев, предусмотренных данным Федеральным законом) для каждой централизованной системы холодного водоснабжения и (или) водоотведения определяют гарантирующую организацию и устанавливают зоны ее деятельности.

Согласно части 2 статьи 32 Федерального закона «О водоснабжении и водоотведении» порядок формирования тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения с применением методов регулирования тарифов, предусмотренных данной статьей, устанавливается основами ценообразования в сфере водоснабжения и водоотведения, утвержденными Правительством Российской Федерации.

Из содержания пунктов 37(1), 53, 54 и абзаца второго пункта 75 Основ ценообразования, определяющих критерии выбора метода регулирования тарифов на транспортировку воды и сточных вод, следует, что в отношении регулируемых организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности по транспортировке воды или сточных вод в зоне деятельности гарантирующей организации, если протяженность водопроводных (канализационных) сетей, эксплуатируемых этой регулируемой организацией, не превышает 10 километров в централизованной системе холодного водоснабжения (централизованной системе водоотведения), в качестве метода регулирования тарифов на транспортировку воды и сточных вод применяется метод сравнения аналогов. Данные положения Основ ценообразования относятся к порядку формирования тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения, соответствуют законодательству в сфере водоснабжения и водоотведения и не нарушают права административного истца.

Доводы административного истца о том, что Правительство Российской Федерации исключило в методе сравнения аналогов критерий сопоставимости условий осуществления деятельности и запретило организации, владеющей сетями водоотведения протяженностью менее 10 километров, выбрать какой-либо иной метод регулирования, кроме метода сравнения аналогов, основаны на ошибочном толковании норм материального права, регулирующих вопросы установления тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения, и не могут повлечь удовлетворение заявленных требований.

Расчет тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения согласно части 1 статьи 32 Федерального закона «О водоснабжении и водоотведении» осуществляется исходя из объема поставленных товаров, оказанных услуг и величины необходимой валовой выручки, которая представляет собой экономически обоснованный объем финансовых средств, необходимый в течение очередного периода регулирования регулируемой организации для осуществления регулируемого вида деятельности и обеспечения достижения плановых значений показателей надежности, качества и энергетической эффективности объектов централизованных систем водоснабжения и (или) водоотведения, установленных на соответствующий период регулирования в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации в сфере водоснабжения и водоотведения (пункт 2 Основ ценообразования).

Необходимая валовая выручка рассчитывается методом экономически обоснованных расходов (затрат), методом индексации, методом доходности инвестированного капитала, методом сравнения аналогов. Названные методы регулирования тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения установлены федеральным законодателем, который раскрывает их содержание. В частности, методом сравнения аналогов в сфере холодного водоснабжения и водоотведения расчет необходимой валовой выручки осуществляется исходя из тарифов или экономически обоснованных затрат гарантирующей организации (до определения гарантирующей организации исходя из тарифов или экономически обоснованных затрат организации, осуществляющей водоподготовку, транспортировку и подачу холодной воды) на осуществление того же регулируемого вида деятельности в сопоставимых условиях.

Согласно части 3 статьи 32 Федерального закона «О водоснабжении и водоотведении» выбор метода регулирования тарифов осуществляется органом регулирования тарифов на основании критериев, установленных основами ценообразования в сфере водоснабжения и водоотведения, утвержденными Правительством Российской Федерации, и с учетом предложений организации, осуществляющей горячее водоснабжение, холодное водоснабжение и (или) водоотведение.

В пунктах 37(1), 53, 54, абзаце втором пункта 75 Основ ценообразования установлены критерии, в соответствии с которыми определяется выбор метода регулирования тарифов, обеспечивающих экономическую обоснованность расходов организаций, осуществляющих горячее водоснабжение, холодное водоснабжение и (или) водоотведение. Данные критерии не изменяют содержание метода сравнения аналогов, приведенного в пункте 4 части 1 статьи 32 Федерального закона «О водоснабжении и водоотведении».

Следовательно, ссылки административного истца на то, что Правительство Российской Федерации с превышением пределов административного усмотрения изменило содержание метода сравнения аналогов, исключив критерий сопоставимости условий осуществления деятельности, являются несостоятельными.

Правовое регулирование установления критериев определения метода тарифного регулирования осуществлено Правительством Российской Федерации в пределах полномочий, установленных федеральным законодателем, нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, который бы по-иному определял критерии выбора метода регулирования тарифов на транспортировку воды и сточных вод, не имеется.

Проверка правильности установления и исследования фактических обстоятельств, послуживших основанием к отказу в удовлетворении заявленных ОАО ХБК «Шуйские ситцы» требований, равно как и проверка правильности применения оспариваемых нормативных положений в конкретном деле, осуществляется в порядке, установленном законодательством об административном судопроизводстве.

В силу пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 175, 176, 180, 215 КАС РФ, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления открытого акционерного общества хлопчатобумажный комбинат «Шуйские ситцы» о признании недействующими абзаца четвертого пункта 15, пунктов 37(1), 53, 54, абзаца второго пункта 75 Основ ценообразования в сфере водоснабжения и водоотведения, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 мая 2013 г. № 406, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

---