Решение Верховного Суда РФ от 14.02.2022 № АКПИ21-1063

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующим абзаца третьего пункта 7 Порядка формирования и изменения перечня объектов размещения твердых коммунальных отходов на территории субъекта Российской Федерации, утв. Приказом Минприроды России от 14.05.2019 № 303>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Кириллова В.С.,

при секретаре С.Г.,

с участием прокурора Гончаровой Н.Ю.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Ч. о признании недействующим абзаца третьего пункта 7 Порядка формирования и изменения перечня объектов размещения твердых коммунальных отходов на территории субъекта Российской Федерации, утвержденного приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 14 мая 2019 г. № 303,

приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации (далее также — Минприроды России) от 14 мая 2019 г. № 303 (далее — Приказ) утвержден порядок формирования и изменения перечня объектов размещения твердых коммунальных отходов на территории субъекта Российской Федерации (далее — Порядок). Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее также — Минюст России) 20 мая 2019 г., регистрационный номер 54658, и опубликован на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) 20 мая 2019 г.

Порядок формирования и изменения перечня объектов размещения твердых коммунальных отходов на территории субъекта Российской Федерации (далее — Перечень) устанавливает порядок включения объектов размещения твердых коммунальных отходов, введенных в эксплуатацию до 1 января 2019 г. и не имеющих документации, предусмотренной законодательством Российской Федерации (далее также — Объект), в Перечень, внесения изменений в Перечень (пункт 1 Порядка).

Согласно абзацам первому и третьему пункта 7 Порядка к заявлению о включении Объекта в Перечень Заявитель прилагает в том числе документ, подтверждающий ввод Объекта в эксплуатацию (разрешение на ввод Объекта в эксплуатацию, акт органа государственной власти или акт органа местного самоуправления, подтверждающий ввод Объекта в эксплуатацию).

Исходя из положений пункта 5 Порядка заявителями являются юридические лица и индивидуальные предприниматели, которые являются правообладателями земельного участка, на котором расположен Объект, и которые планируют осуществлять деятельность по размещению твердых коммунальных отходов на Объекте.

Ч. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим абзаца третьего пункта 7 Порядка, ссылаясь на неопределенность содержащегося в нем понятия «Объект», который, по мнению административного истца, может подразумевать под собой как полигон твердых бытовых отходов, так и конкретный земельный участок с размещенными на нем твердыми коммунальными отходами. Как указывает административный истец, законодательство Российской Федерации не содержит иного понятия объекта размещения отходов, кроме определения его как специального оборудованного сооружения, которое в соответствии с пунктами 10 и 10.2 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации может быть отнесено как к разряду объектов капитального строительства, подлежащих вводу в эксплуатацию, так и к разряду некапитальных, ввод которых в эксплуатацию не предусмотрен. Порядок, как полагает Ч., предусматривает включение в Перечень исключительно сооружений, которые отвечают признакам капитального строения, введены в эксплуатацию и являются объектами недвижимого имущества.

В обоснование заявленных требований Ч. указывает на то, что оспариваемая норма нарушает его право на благоприятную окружающую среду, создает угрозу причинения вреда экологии и нарушения эпидемиологического благополучия как административного истца, так и всех жителей Омского района Омской области. В частности, содержащаяся в ней неопределенность повлекла неоднозначное понимание и применение Приказа при выдаче Минприроды России заключения от 15 октября 2020 г. № 25/60 о возможности использования АО «Полигон» (ИНН <...>) объекта размещения твердых коммунальных отходов, расположенного по адресу: Омская область, Омский муниципальный район, Надеждинское сельское поселение, село Надеждино. На основании данного заключения земельный участок с кадастровым номером 55:20:131103:358, находящийся в собственности АО «Полигон», был включен в Перечень на территории Омской области. В то же время в селе Надеждино не существует введенного в эксплуатацию полигона твердых бытовых отходов.

Минприроды России и Минюст России в письменных возражениях указали, что Порядок принят федеральным органом исполнительной власти в пределах предоставленных ему полномочий, оспариваемое положение соответствует действующему законодательству, его содержание является определенным, не вызывает неоднозначного толкования и не нарушает прав и свобод административного истца.

В судебном заседании представитель административного истца С.Т. требование поддержала.

Представитель Минприроды России П. не признала административный иск.

Заинтересованное лицо Министерство юстиции Российской Федерации письменно заявило о рассмотрении административного дела в отсутствие своего представителя.

Выслушав объяснения представителя административного истца С.Т., возражения представителя Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации П., обсудив письменный отзыв Министерства юстиции Российской Федерации, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей необходимым отказать в удовлетворении административного иска, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

Правовые основы обращения с отходами производства и потребления в целях предотвращения вредного воздействия отходов производства и потребления на здоровье человека и окружающую среду, а также вовлечения таких отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья определены Федеральным законом от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления».

В соответствии с пунктом 8 статьи 29.1 названного федерального закона до 1 января 2023 г. объекты размещения твердых коммунальных отходов, введенные в эксплуатацию до 1 января 2019 г. и не имеющие документации, предусмотренной законодательством Российской Федерации, могут быть использованы для размещения твердых коммунальных отходов. Указанные объекты при наличии заключения федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды, о возможности использования указанных объектов для размещения твердых коммунальных отходов по решению уполномоченного органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации могут быть включены в перечень объектов размещения твердых коммунальных отходов на территории субъекта Российской Федерации. Порядок формирования и изменения перечня и порядок подготовки заключения, предусмотренного названным пунктом, устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды. Данные о месте нахождения объектов размещения твердых коммунальных отходов, включенных в перечень, вносятся в территориальную схему обращения с отходами соответствующего субъекта Российской Федерации. Объекты, указанные в этом пункте, подлежат исключению из территориальной схемы обращения с отходами не позднее 1 января 2023 г. и подлежат обустройству и рекультивации в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды, включая вопросы, касающиеся обращения с отходами производства и потребления, в том числе в области обращения с твердыми коммунальными отходами (за исключением вопросов тарифного регулирования), который вправе самостоятельно принимать нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности (пункт 1, пункт 5.2 Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2015 г. № 1219).

Таким образом, оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным федеральным органом исполнительной власти при реализации требований федерального закона, порядок принятия, государственной регистрации и опубликования нормативного правового акта соблюден и не оспаривается административным истцом.

Согласно абзацу десятому статьи 1 Федерального закона «Об отходах производства и потребления» под объектами размещения отходов понимаются специально оборудованные сооружения, предназначенные для размещения отходов (полигон, шламохранилище, в том числе шламовый амбар, хвостохранилище, отвал горных пород и другое) и включающие в себя объекты хранения отходов и объекты захоронения отходов.

В силу пункта 6 статьи 12 Федерального закона «Об отходах производства и потребления» объекты размещения отходов вносятся в государственный реестр объектов размещения отходов.

Размещение отходов на объектах, не внесенных в государственный реестр объектов размещения отходов, запрещается (пункт 7 статьи 12 поименованного федерального закона).

Федеральным законом от 25 декабря 2018 г. № 483-ФЗ «О внесении изменений в статью 29.1 Федерального закона „Об отходах производства и потребления“ срок перехода на новую систему обращения с твердыми коммунальными отходами продлен.»

В соответствии с пунктом 2.1 статьи 29.1 Федерального закона «Об отходах производства и потребления» до 1 января 2023 г. запрет, установленный пунктом 7 статьи 12 этого федерального закона, также не распространяется на объекты, указанные в пункте 8 данной статьи: объекты размещения твердых коммунальных отходов, введенные в эксплуатацию до 1 января 2019 г. и не имеющие документации, предусмотренной законодательством Российской Федерации.

Объекты, включенные в перечень и территориальную схему обращения с отходами, могут использоваться для размещения твердых коммунальных отходов без лицензии на осуществление деятельности по размещению отходов I — IV классов опасности. Деятельность по размещению твердых коммунальных отходов на объектах, включенных в перечень, регулируется в порядке, предусмотренном данным федеральным законом для объектов размещения отходов (пункт 9 статьи 29.1 Федерального закона «Об отходах производства и потребления»).

Правовое регулирование в области обращения с отходами, согласно пункту 1 статьи 2 Федерального закона «Об отходах производства и потребления», осуществляется данным федеральным законом, другими законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также муниципальными нормативными правовыми актами.

Порядок является нормативным правовым актом и устанавливает порядок включения объектов размещения твердых коммунальных отходов, введенных в эксплуатацию до 1 января 2019 г. и не имеющих документации, предусмотренной законодательством Российской Федерации, в перечень объектов размещения твердых коммунальных отходов на территории субъекта Российской Федерации.

Требования к объектам размещения твердых коммунальных отходов, введенным в эксплуатацию до 1 января 2019 г. и не имеющим документации, предусмотренной законодательством Российской Федерации, содержатся в абзаце четвертом пункта 7 Порядка.

Так, исходя из данной нормы по периметру всей территории объекта размещения твердых коммунальных отходов должно быть предусмотрено обустройство легкого ограждения, производственно-бытового здания, шлагбаума, контрольно-дезинфицирующей установки с устройством бетонной ванны для ходовой части мусоровозов, с использованием эффективных дезинфицирующих средств, разрешенных к применению Министерством здравоохранения Российской Федерации, переносное сетчатое ограждение как можно ближе к месту разгрузки и складирования твердых коммунальных отходов, перпендикулярно направлению господствующих ветров, для задержки легких фракций твердых коммунальных отходов.

Из анализа приведенных норм в системе действующего правового регулирования следует, что под объектами размещения отходов понимаются специально оборудованные сооружения, предназначенные для размещения отходов, введенные в эксплуатацию до 1 января 2019 г. и не имеющие документации, предусмотренной законодательством Российской Федерации, для размещения твердых коммунальных отходов.

Следовательно, оспариваемое нормативное положение, вопреки утверждениям административного истца, отвечает общеправовым критериям определенности, ясности и по своему содержанию не допускает неоднозначное толкование.

При этом использование оценочных характеристик объекта размещения твердых коммунальных отходов создает возможность применения указанной нормы к неограниченному числу конкретных правовых ситуаций.

Из представленных административным истцом документов не усматривается, что применение на практике оспариваемой части нормативного правового акта не соответствует ее истолкованию, выявленному судом с учетом места данного акта в системе нормативных правовых актов.

С учетом того, что федеральным законодателем установление порядка формирования и изменения перечня объектов размещения твердых коммунальных отходов на территории субъекта Российской Федерации отнесено к полномочиям конкретного федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды, отсутствует иной нормативный правовой акт большей юридической силы, который предусматривал бы отличное от оспариваемого положения правовое регулирование.

По изложенным мотивам нельзя согласиться и с доводами административного истца о том, что абзац третий пункта 7 Порядка, вопреки требованиям федерального закона, нарушает его права в упоминаемом им аспекте.

Доводы административного истца о несоответствии оспариваемого положения требованиям пунктов 10 и 10.2 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, которыми определены понятия объектов капитального строительства и некапитальных строений и сооружений, лишены правовых оснований.

Статьей 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности включает названный кодекс, другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

В части, не урегулированной законодательством о градостроительной деятельности, к этим отношениям применяется земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия народов Российской Федерации и иное законодательство Российской Федерации (часть 3 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» является специальным федеральным законом, регулирующим отношения в области обращения с отходами производства и потребления в целях предотвращения вредного воздействия отходов производства и потребления на здоровье человека и окружающую среду, а также вовлечения таких отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья.

Требование административного истца о признании абзаца третьего пункта 7 Порядка недействующим фактически основано на его несогласии с действиями и решениями Минприроды России, связанными с выдачей заключения по конкретным объектам размещения твердых коммунальных отходов, однако проверка законности и обоснованности таких действий и решений не входит в предмет настоящего административного дела.

При изложенных обстоятельствах Порядок в оспариваемой части соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, что по результатам рассмотрения административного искового заявления влечет принятие судом решения об отказе в удовлетворении заявленного требования согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления Ч. о признании недействующим абзаца третьего пункта 7 Порядка формирования и изменения перечня объектов размещения твердых коммунальных отходов на территории субъекта Российской Федерации, утвержденного приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 14 мая 2019 г. № 303, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---