Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 17.05.2022 № АПЛ22-132

<Об оставлении без изменения Решения Верховного Суда РФ от 14.02.2022 № АКПИ21-1063, которым было отказано в удовлетворении заявления о признании недействующим абзаца третьего пункта 7 Порядка формирования и изменения перечня объектов размещения твердых коммунальных отходов на территории субъекта Российской Федерации, утв. Приказом Минприроды России от 14.05.2019 № 303>

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Манохиной Г.В.,

членов коллегии Вавилычевой Т.Ю., Тютина Д.В.,

при секретаре Ш.,

с участием прокурора Власовой Т.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Ч. о признании недействующим абзаца третьего пункта 7 Порядка формирования и изменения перечня объектов размещения твердых коммунальных отходов на территории субъекта Российской Федерации, утвержденного приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 14 мая 2019 г. № 303,

по апелляционной жалобе Ч. на решение Верховного Суда Российской Федерации от 14 февраля 2022 г. по делу № АКПИ21-1063, которым в удовлетворении административного иска отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Манохиной Г.В., возражения представителей Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации Н., П. относительно доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации (далее также — Минприроды России) от 14 мая 2019 г. № 303, который зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России) 20 мая 2019 г., регистрационный номер 54658, и в этот же день размещен на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) (далее — Приказ), утвержден Порядок формирования и изменения перечня объектов размещения твердых коммунальных отходов на территории субъекта Российской Федерации (далее — Порядок). Приказом Минприроды России от 19 октября 2021 г. № 765 (действует с 22 апреля 2022 г.) Порядок признан утратившим силу.

Как следует из преамбулы Приказа и пункта 1 Порядка, он принят в соответствии с пунктом 8 статьи 29.1 Федерального закона от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее также — Федеральный закон об отходах) и устанавливал порядок включения объектов размещения твердых коммунальных отходов, введенных в эксплуатацию до 1 января 2019 г. и не имеющих документации, предусмотренной законодательством Российской Федерации (далее также — Объекты), в перечень объектов размещения твердых коммунальных отходов на территории субъекта Российской Федерации (далее — Перечень), внесения изменений в Перечень.

Порядок определял, что Перечень ведется уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в электронном виде (пункт 2). Юридические лица и индивидуальные предприниматели, которые являются правообладателями земельного участка, на котором расположен Объект, и которые планируют осуществлять деятельность по размещению твердых коммунальных отходов на Объекте (далее — Заявитель), направляют в уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации заявление о включении Объекта в Перечень. В случае, если Объект расположен на земельном участке, находящемся в государственной или муниципальной собственности, и пользователь земельного участка не определен, в качестве Заявителя выступает орган местного самоуправления муниципального образования, на территории которого расположен Объект (пункт 5).

Пункт 7 Порядка в абзаце третьем закреплял, что к заявлению о включении Объекта в Перечень Заявитель прилагает документ, подтверждающий ввод Объекта в эксплуатацию (разрешение на ввод Объекта в эксплуатацию, акт органа государственной власти или акт органа местного самоуправления, подтверждающий ввод Объекта в эксплуатацию).

Ч., проживающий в <...>, оспорил в Верховном Суде Российской Федерации абзац третий пункта 7 Порядка по мотиву неопределенности содержащегося в нем понятия Объекта, под которым может пониматься как полигон твердых бытовых отходов, так и конкретный земельный участок с размещенными на нем твердыми коммунальными отходами. Административный истец указал, что законодательство Российской Федерации определяет объект размещения отходов как специальное оборудованное сооружение, которое в соответствии с пунктами 10 и 10.2 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации может быть отнесено и к объектам капитального строительства, подлежащим вводу в эксплуатацию, и к некапитальным сооружениям, ввод которых в эксплуатацию не предусмотрен. Порядок, по мнению Ч., закрепляет включение в Перечень только сооружений, отвечающих признакам капитального строения, введенных в эксплуатацию и являющихся объектами недвижимого имущества.

В обоснование заявленного требования административный истец ссылался на то, что оспариваемая норма нарушает его право на благоприятную окружающую среду, создает угрозу причинения вреда экологии и нарушения эпидемиологического благополучия его и других жителей Омского района Омской области. В частности, имеющаяся в ней неопределенность повлекла неоднозначное применение Приказа при выдаче Минприроды России заключения от 15 октября 2020 г. № 25/60 о возможности использования АО «Полигон» (ИНН <...>) объекта размещения твердых коммунальных отходов, расположенного в селе Надеждино. На основании данного заключения принадлежащий обществу земельный участок с кадастровым номером 55:20:131103:358 включен в перечень объектов размещения твердых коммунальных отходов, введенных в эксплуатацию до 1 января 2019 г. и не имеющих документации, предусмотренной законодательством Российской Федерации, на территории Омской области. В то же время в селе Надеждино не существует введенного в эксплуатацию полигона твердых бытовых отходов.

Минприроды России и привлеченный к участию в деле в качестве заинтересованного лица Минюст России административный иск не признали, считая, что Порядок принят федеральным органом исполнительной власти в пределах предоставленных ему полномочий, оспариваемое положение соответствует действующему законодательству, его содержание является определенным, не вызывает неоднозначного толкования и не нарушает прав и свобод административного истца.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 14 февраля 2022 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Ч. в апелляционной жалобе (поданной его представителем С.) просит данное решение отменить, как вынесенное с нарушением норм материального и процессуального права, и принять по делу новое решение об удовлетворении заявленного требования, так как исходя из буквального толкования абзаца третьего пункта 7 Порядка речь в нем идет об объекте капитального строительства, который вводится в эксплуатацию. Суд первой инстанции необоснованно отклонил его (административного истца) довод о несоответствии оспариваемого положения пунктам 10 и 10.2 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, определяющим понятия объектов капитального строительства и некапитальных строений и сооружений. Как неоднократно отмечал Конституционный Суд Российской Федерации, неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения, а значит — нарушению принципа равенства всех перед законом и судом. Включение земельного участка с кадастровым номером 55:20:131103:358 в перечень объектов размещения твердых коммунальных отходов, введенных в эксплуатацию до 1 января 2019 г. и не имеющих документации, предусмотренной законодательством Российской Федерации, на территории Омской области на основании Приказа при неопределенности абзаца третьего пункта 7 Порядка нарушает его (Ч.) право на благоприятную окружающую среду, создает угрозу причинения вреда экологии и нарушения эпидемиологического благополучия его и жителей Омского района Омской области в целом. Кроме того, в обжалуемом решении не указана дата принятия его в окончательной форме.

В возражениях на апелляционную жалобу Минприроды России полагает ее необоснованной и не подлежащей удовлетворению, Минюст России поддержал позицию по данному делу, изложенную в суде первой инстанции, и просил рассмотреть жалобу в отсутствие своего представителя.

Ч. и его представитель, представитель Минюста России в судебное заседание Апелляционной коллегии Верховного Суда Российской Федерации не явились, о его времени и месте извещены в установленном законом порядке, их явка не признана судом обязательной, препятствий для рассмотрения дела без их участия с учетом требований части 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации не имеется.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены обжалуемого решения суда не находит.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 названного кодекса основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. Отказывая Ч. в удовлетворении заявленного требования, суд первой инстанции правомерно исходил из того, что по настоящему административному делу такое основание для признания Порядка в оспариваемой части не действующим отсутствует.

Вывод суда первой инстанции о наличии у Минприроды России компетенции на утверждение Порядка соответствует пункту 8 статьи 29.1 Федерального закона об отходах, пунктам 1, 5.2 Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2015 г. № 1219.

Федеральным законом о правовых основах обращения с отходами производства и потребления (далее — отходы) в целях предотвращения их вредного воздействия на здоровье человека и окружающую среду, а также вовлечения отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья является Федеральный закон об отходах, который, раскрывая в статье 1 используемые в нем основные понятия, определяет объекты размещения отходов как специально оборудованные сооружения, предназначенные для размещения отходов (полигон, шламохранилище, в том числе шламовый амбар, хвостохранилище, отвал горных пород и другое) и включающие в себя объекты хранения отходов и объекты захоронения отходов (абзац десятый).

Статья 12 содержит требования к объектам размещения отходов, в пункте 6 закрепляет внесение объектов размещения отходов в государственный реестр объектов размещения отходов, а в пункте 7 запрещает размещение отходов на объектах, не внесенных в данный реестр.

Федеральным законом от 29 июня 2012 г. № 96-ФЗ в Федеральный закон об отходах введена статья 29.1 «Переходные положения», которая Федеральным законом от 25 декабря 2018 г. № 483-ФЗ дополнена наряду с прочими пунктами 2.1, 8, 9.

В силу пункта 2.1 до 1 января 2023 г. запрет, установленный пунктом 7 статьи 12 Федерального закона об отходах, также не распространяется на объекты, указанные в пункте 8 статьи 29.1.

Согласно пункту 8 до 1 января 2023 г. объекты размещения твердых коммунальных отходов, введенные в эксплуатацию до 1 января 2019 г. и не имеющие документации, предусмотренной законодательством Российской Федерации, могут быть использованы для размещения твердых коммунальных отходов. Указанные объекты при наличии заключения федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды, о возможности использования указанных объектов для размещения твердых коммунальных отходов по решению уполномоченного органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации могут быть включены в Перечень. Порядок формирования и изменения Перечня и порядок подготовки заключения, предусмотренного этим пунктом, устанавливаются поименованным федеральным органом исполнительной власти. Данные о месте нахождения объектов размещения твердых коммунальных отходов, включенных в Перечень, вносятся в территориальную схему обращения с отходами соответствующего субъекта Российской Федерации. Объекты, указанные в названном пункте, подлежат исключению из территориальной схемы обращения с отходами не позднее 1 января 2023 г. и подлежат обустройству и рекультивации в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Пункт 9 статьи 29.1 Федерального закона об отходах устанавливает, что объекты, включенные в Перечень и территориальную схему обращения с отходами, могут использоваться для размещения твердых коммунальных отходов без лицензии на осуществление деятельности по размещению отходов I — IV классов опасности. Деятельность по размещению твердых коммунальных отходов на объектах, включенных в Перечень, регулируется в порядке, предусмотренном данным федеральным законом для объектов размещения отходов.

Принятый в целях реализации пункта 8 статьи 29.1 Федерального закона об отходах о соответствующем переходном периоде Порядок в абзаце четвертом пункта 7 перечислял требования к объектам размещения твердых коммунальных отходов, введенным в эксплуатацию до 1 января 2019 г. и не имеющим документации, предусмотренной законодательством Российской Федерации, а именно наличие: легкого ограждения по периметру всей территории Объекта; производственно-бытового здания на территории Объекта; шлагбаума у производственно-бытового здания; контрольно-дезинфицирующей установки с устройством бетонной ванны для ходовой части мусоровозов, с использованием эффективных дезсредств, разрешенных к применению Минздравом России; переносного сетчатого ограждения как можно ближе к месту разгрузки и складирования твердых коммунальных отходов, перпендикулярно направлению господствующих ветров, для задержки легких фракций твердых коммунальных отходов, высыпающихся при разгрузке твердых коммунальных отходов из мусоровозов и перемещаемых бульдозерами к рабочей карте.

Проанализировав приведенные выше законоположения, оспариваемый абзац, а также абзац четвертый пункта 7 Порядка в их системе, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что действие Порядка распространялось на объекты размещения твердых коммунальных отходов, под которыми понимаются специально оборудованные сооружения, отвечающие следующим условиям: предназначены для размещения таких отходов, не имеют предусмотренной законодательством Российской Федерации документации и введены в эксплуатацию до 1 января 2019 г.

Правомерен и вывод суда об отсутствии оснований для применения части 3 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, поскольку данных о несоответствии применения на практике оспариваемой нормы ее истолкованию, выявленному судом при рассмотрении данного административного дела с учетом места оспариваемого нормативного правового акта в системе нормативных правовых актов, не имеется.

Вывод суда первой инстанции о том, что заявленное Ч. требование фактически обусловлено его несогласием с действиями и решениями Минприроды России, связанными с выдачей заключения по конкретным объектам размещения твердых коммунальных отходов, подтверждается содержанием как административного иска, так и апелляционной жалобы. Между тем проверка законности и обоснованности таких действий и решений не может быть осуществлена судом при рассмотрении административного дела в рамках абстрактного нормоконтроля.

Вопреки доводу административного истца, воспроизведенному им и в апелляционной жалобе, абзац третий пункта 7 Порядка, который подлежал применению во взаимосвязи с другими его нормами, включая пункт 1, абзац четвертый пункта 7, положений, противоречащих пункту 10 (относящему для целей Градостроительного кодекса Российской Федерации к объекту капитального строительства здание, строение, сооружение, объекты, строительство которых не завершено, за исключением некапитальных строений, сооружений и неотделимых улучшений земельного участка (замощение, покрытие и другие) и пункту 10.2 (относящему к некапитальным строениям, сооружениям строения, сооружения, которые не имеют прочной связи с землей и конструктивные характеристики которых позволяют осуществить их перемещение и (или) демонтаж и последующую сборку без несоразмерного ущерба назначению и без изменения основных характеристик строений, сооружений (в том числе киосков, навесов и других подобных строений, сооружений) статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, не содержит.

Суд первой инстанции правильно отверг, как несостоятельное, утверждение Ч. о нарушении оспариваемой нормой его прав, поскольку абзац третий пункта 7 Порядка согласуется с положениями законодательства, регулирующими рассматриваемые отношения.

Довод апелляционной жалобы о несоблюдении судом разъяснения пункта 5 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 11 июня 2020 г. № 5 «О применении судами норм Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, регулирующих производство в суде апелляционной инстанции» об указании в решении даты принятия его в окончательной форме, что влияет на срок подачи апелляционной жалобы, не свидетельствует о незаконности обжалуемого судебного акта, поскольку поданная Ч. жалоба принята и рассмотрена судом апелляционной инстанции.

В обжалуемом решении дан правильный правовой анализ норм, регулирующих рассматриваемые отношения, оно должным образом мотивировано, в нем отражены все юридически значимые обстоятельства по делу, перечисленные в части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, нарушений процессуальных норм права судом не допущено.

Установив, что Порядок, принятый правомочным федеральным органом исполнительной власти, в оспариваемой части какому-либо федеральному закону или иному нормативному правовому акту большей юридической силы не противоречит, суд первой инстанции правомерно отказал в удовлетворении заявленного Ч. требования.

Предусмотренные статьей 310 названного кодекса основания для отмены решения в апелляционном порядке отсутствуют.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 14 февраля 2022 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Ч. — без удовлетворения.

---