Решение Верховного Суда РФ от 28.01.2021 № АКПИ20-924

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании частично недействующим Приказа ФАС России от 08.07.2020 № 623/20 «Об утверждении тарифов на услуги по транспортировке газа по газораспределительным сетям ООО „ЗеФС-Газораспределение“ на территории Нижегородской области»>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Назаровой А.М.,

при секретаре К.,

с участием прокурора Гончаровой Н.Ю.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «ЗеФС-Газораспределение» о признании частично недействующим приказа Федеральной антимонопольной службы от 8 июля 2020 г. № 623/20 «Об утверждении тарифов на услуги по транспортировке газа по газораспределительным сетям ООО „ЗеФС-Газораспределение“ на территории Нижегородской области»,

приказом Федеральной антимонопольной службы от 8 июля 2020 г. № 623/20, зарегистрированным в Министерстве юстиции Российской Федерации 18 сентября 2020 г., № 59956, и опубликованным 18 сентября 2020 г. на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru (далее — Приказ), утверждены тарифы на услуги по транспортировке газа по газораспределительным сетям ООО «ЗеФС-Газораспределение» на территории Нижегородской области согласно приложению к Приказу.

Общество с ограниченной ответственностью «ЗеФС-Газораспределение» (далее — Общество, ООО «ЗеФС-Газораспределение») — владелец газораспределительной сети, осуществляющей транспортировку газа на территории Нижегородской области от поставщика к конечным потребителям, обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим Приказа, ссылаясь на то, что в нарушение положений Федерального закона от 31 марта 1999 г. № 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации» (далее — Закон о газоснабжении), Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» (далее — Федеральный закон № 116-ФЗ), Федерального закона от 6 декабря 2011 г. № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете» (далее — Федеральный закон № 402-ФЗ), Основных положений формирования и государственного регулирования цен на газ, тарифов на услуги по его транспортировке и платы за технологическое присоединение газоиспользующего оборудования к газораспределительным сетям на территории Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2000 г. № 1021 (далее — Основные положения), Методических указаний по регулированию тарифов на услуги по транспортировке газа по газораспределительным сетям, утвержденных приказом Федеральной службы по тарифам (далее — ФСТ России) от 15 декабря 2009 г. № 411-э/7 (далее — Методические указания) Федеральная антимонопольная служба (далее — ФАС России) установила тарифы на услуги по транспортировке газа (далее — тарифы), не обеспечивающие возмещение экономически обоснованных расходов Общества на оплату труда минимального штата работников газовой службы, необходимых для безопасного выполнения газоопасных работ (безопасного технического обслуживания) на опасном производственном объекте (надземный газопровод и подземный газопровод с заложением более 1 метра ниже уровня земли), а также расходов на амортизацию основных средств, рассчитанных с учетом восстановительной стоимости на основании произведенной в установленном порядке переоценки основных средств.

В судебном заседании представители административного истца Б.Е. и С. поддержали заявленное требование.

Административный ответчик ФАС России в письменных возражениях на административный иск указал на то, что Приказ издан компетентным органом, не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, тарифы являются экономически обоснованными.

Представители ФАС России Л. и Б.Ю. поддержали изложенную в возражениях правовую позицию.

Заинтересованное лицо Министерство юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России) в письменном отзыве на административное исковое заявление указало, что оспариваемый нормативный правовой акт принят компетентным органом, прошел государственную регистрацию в Минюсте России, опубликован в установленном порядке, не противоречит актам большей юридической силы, экономическое обоснование применения расчетов тарифов не входит в предмет правовой экспертизы, проводимой Минюстом России при поступлении акта на государственную регистрацию, и заявило о рассмотрении дела в отсутствие представителя.

Выслушав стороны, обсудив доводы заинтересованного лица, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей, что требование не подлежит удовлетворению, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

В соответствии со статьей 4 Федерального закона от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ «О естественных монополиях» транспортировка газа по трубопроводам относится к сфере деятельности субъектов естественных монополий.

Приказом ФАС России от 19 ноября 2018 г. № 1582/18 ООО «ЗеФС-Газораспределение», осуществляющее деятельность в сфере транспортировки газа по трубопроводам, включено в реестр субъектов естественных монополий в сфере услуг транспортировки газа по трубопроводам, в отношении которых осуществляются государственное регулирование и контроль.

Тарифы на услуги организаций — собственников газораспределительных сетей по транспортировке газа и порядок их применения утверждает федеральный орган исполнительной власти в области регулирования тарифов (статья 23 Закона о газоснабжении).

В силу подпункта «г» пункта 7 Основных положений федеральный орган исполнительной власти в сфере государственного регулирования цен (тарифов) в соответствии с разделом II Основных положений осуществляет государственное регулирование, в том числе тарифов на услуги по транспортировке газа по газораспределительным сетям.

Таким органом исходя из Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. № 331, является ФАС России, которая устанавливает (утверждает, регистрирует) тарифы на транспортировку газа по трубопроводам (пункт 5.3.21.16).

Из пунктов 16, 17 Основных положений следует, что государственное регулирование цен (тарифов), в том числе по транспортировке газа, осуществляется в установленном порядке на основании заявлений организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности, и по инициативе регулирующих органов. Организация, осуществляющая регулируемые виды деятельности, представляет в регулирующий орган заявление об установлении (изменении) цен (тарифов) с приложением материалов, указанных в пункте 24 Основных положений.

26 ноября 2019 г. административный истец обратился в ФАС России с заявлением об установлении для Общества тарифа по транспортировке газа по газораспределительным сетям.

На основании указанного заявления Приказом были утверждены тарифы. Приказ был зарегистрирован в Минюсте России и опубликован в установленном порядке.

Следовательно, Приказ издан полномочным органом с соблюдением установленной процедуры и порядка его издания и введения в действие.

Частью второй статьи 21 Закона о газоснабжении предусмотрено, что при государственном регулировании тарифов на услуги по транспортировке газа учитываются экономически обоснованные затраты и прибыль.

Согласно подпункту «а» пункта 11 Основных положений государственное регулирование цен на газ, включая розничные цены на газ и розничные цены на сжиженный газ, размера платы за снабженческо-сбытовые услуги, оказываемые потребителям газа его поставщиками, и тарифов на услуги по его транспортировке, а также платы за технологическое присоединение газоиспользующего оборудования к газораспределительным сетям и (или) стандартизированных тарифных ставок, определяющих ее величину, осуществляется путем установления фиксированных цен (тарифов) или их предельных уровней исходя в том числе из возмещения организациям, осуществляющим регулируемые виды деятельности, экономически обоснованных затрат, связанных с добычей, транспортировкой, переработкой, хранением, распределением и поставкой (реализацией) газа (при регулировании оптовых цен), а также возмещения экономически обоснованных затрат, связанных с транспортировкой и распределением газа (при регулировании тарифов).

Пунктом 14 Основных положений закреплены факторы, которые принимаются во внимание регулирующим органом при рассмотрении экономических обоснований затрат и прибыли.

Пунктами 3, 4 Методических указаний определено, что тарифы применяются при расчетах за услуги по транспортировке газа по газораспределительным сетям, которые находятся у газораспределительной организации в собственности или на иных законных основаниях.

Оспаривая Приказ, административный истец фактически не согласен с принятой ФАС России суммой расходов на оплату труда минимального штата работников, необходимого для создания газовой службы в целях безопасного выполнения газоопасных работ (безопасного технического обслуживания) на опасном производственном объекте в соответствии с требованиями Федерального закона № 116-ФЗ, в размере 967,44 тыс. руб. вместо заявленных им к учету 1 985,18 тыс. руб. на 2020 год.

Фонд оплаты труда рассчитан Обществом с учетом создания в 2020 году собственной газовой службы исходя из численности персонала 4 человека, занятого в деятельности по транспортировке газа, и среднемесячной заработной платы 41 357,92 руб.

Из справки, представленной Обществом в ФАС России, усматривается, что в 2019 году услуги по техническому обслуживанию газораспределительных сетей Общества оказывало ООО «Дзержинскгоргаз», что указывает на то, что ООО «ЗеФС-Газораспределение» не нуждается в содержании собственной газовой службы.

Учитывая небольшую протяженность газопровода, принадлежащего административному истцу, и заключение договора со специализированной организацией, обеспечивающей техническое обслуживание его газораспределительных сетей, ФАС России при утверждении оспариваемого тарифа исходила из того, что содержание собственной газовой службы для небольшого участка газопровода приведет к необоснованному увеличению тарифа. При исследовании штатного расписания, представленного Обществом в обоснование размера спорного тарифа, ФАС России установила, что Общество не имело каких-либо структурных подразделений, содержало 4 ставки: генерального директора, его заместителя (начальника газовой службы), слесаря по обслуживанию газопроводов и газового оборудования, слесаря по обслуживанию КИП, отнесенные административным истцом к административно-управленческому персоналу. Следовательно, для формирования бригады газовой службы из 4 работников административному истцу необходимо было включить в нее всех сотрудников, в том числе и генерального директора.

Из изложенного следует, что утвержденные Приказом расходы на оплату труда в размере 967,44 тыс. руб. экономически обоснованы, фонд оплаты труда рассчитан исходя из численности 2 человека и уровня средней заработной платы на уровне учтенной в предыдущем периоде регулирования с учетом индекса-дефлятора 40 310 тыс. руб.

Доводы административного истца о несоответствии утвержденного тарифа в оспариваемой части положениям Федерального закона № 116-ФЗ основаны на неправильном толковании норм материального права.

Названный закон, определяющий правовые, экономические и социальные основы обеспечения безопасной эксплуатации опасных производственных объектов, направленный на предупреждение аварий на опасных производственных объектах и обеспечение готовности эксплуатирующих опасные производственные объекты юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, не регулирует отношения, связанные с установлением цен (тарифов), в том числе на транспортировку газа по трубопроводам, а также деятельность федерального органа исполнительной власти в области регулирования тарифов.

Ссылка административного истца в обоснование заявленного требования на Положение о лицензировании эксплуатации взрывопожароопасных и химически опасных производственных объектов I, II и III классов опасности, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 10 июня 2013 г. № 492, и приказ Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 15 ноября 2013 г. № 542 «Об утверждении федеральных норм и правил в области промышленной безопасности „Правила безопасности сетей газораспределения и газопотребления“, не регулирующие спорные отношения и утратившие силу на дату рассмотрения дела в Верховном Суде Российской Федерации, является несостоятельной.»

Обращаясь в ФАС России с заявлением об установлении тарифа, Общество на 2020 год заявило расходы на амортизационные отчисления в размере 4 223,55 тыс. руб., расчет которых произвело с учетом переоценки основных средств.

В нормативных правовых актах, регулирующих сферу газоснабжения, не регламентирован порядок определения расходов на амортизацию основных средств при проведении переоценки имущества.

Административный истец не представил документы, подтверждающие экономическую обоснованность заявленных амортизационных отчислений. В частности, документы, подтверждающие использование амортизации, или же утвержденную в установленном порядке инвестиционную программу.

Принимая во внимание, что у ФАС России отсутствовала возможность учета заявленных амортизационных отчислений, поскольку представленными документами не подтверждалось направление указанных отчислений непосредственно на капитальные вложения, административным ответчиком были учтены амортизационные отчисления на имущество, используемое для оказания услуг по транспортировке газа, без учета переоценки.

В пункте 9 Методических указаний предписано, что фактические и плановые расходы субъекта регулирования (ГРО) подлежат анализу с учетом действующих нормативов, их экономической обоснованности, а также фактических индексов-дефляторов по прошлым периодам и прогнозных на период регулирования.

При установлении тарифа орган регулирования обязан исходить из экономически обоснованных затрат и прибыли, а не заявленных субъектом, осуществляющим регулируемый вид деятельности.

Из представленных административным ответчиком документов, в том числе заключения экспертной группы ФАС России по вопросу обоснования уровня тарифа на услуги Общества по транспортировке газа по газораспределительным сетям на территории Нижегородской области от 11 июня 2020 г., следует, что экспертной группой проведен анализ всех понесенных Обществом затрат по всем представленным административным истцом показателям, по которым в заключении приводится обоснование и содержатся выводы.

Выводы экспертной группы не противоречат пунктам 5 и 9 Методических указаний и административным истцом не опровергнуты.

При установлении тарифов регулирующий орган в силу пункта 24 Основных положений и пункта 24 Методических указаний исходил из представленных в соответствии с указанными нормами материалов.

Пунктом 26 Методических указаний в случае возникновения причин, повлекших за собой убыточность регулируемого вида деятельности, или иных обосновывающих причин субъекту регулирования предоставлено право обратиться с заявлением о пересмотре тарифа в течение периода регулирования.

Учитывая, что Приказ соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает прав, свобод и законных интересов административного истца, то в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в удовлетворении заявленного требования надлежит отказать.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления общества с ограниченной ответственностью «ЗеФС-Газораспределение» о признании частично недействующим приказа Федеральной антимонопольной службы от 8 июля 2020 г. № 623/20 «Об утверждении тарифов на услуги по транспортировке газа по газораспределительным сетям ООО „ЗеФС-Газораспределение“ на территории Нижегородской области» отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---