Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 11.05.2021 № АПЛ21-130

<Об оставлении без изменения Решения Верховного Суда РФ от 28.01.2021 № АКПИ20-924, которым было отказано в удовлетворении заявления о признании частично недействующим Приказа ФАС России от 08.07.2020 № 623/20 «Об утверждении тарифов на услуги по транспортировке газа по газораспределительным сетям ООО „ЗеФС-Газораспределение“ на территории Нижегородской области»>

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Манохиной Г.В.,

членов коллегии Вавилычевой Т.Ю., Нефедова О.Н.,

при секретаре Г.,

с участием прокурора Власовой Т.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «ЗеФС-Газораспределение» о признании частично недействующим приказа Федеральной антимонопольной службы от 8 июля 2020 г. № 623/20 «Об утверждении тарифов на услуги по транспортировке газа по газораспределительным сетям ООО „ЗеФС-Газораспределение“ на территории Нижегородской области»

по апелляционной жалобе общества с ограниченной ответственностью «ЗеФС-Газораспределение» на решение Верховного Суда Российской Федерации от 28 января 2021 г. по делу № АКПИ20-924, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Манохиной Г.В., объяснения представителей общества с ограниченной ответственностью «ЗеФС-Газораспределение» С.С. и Б., поддержавших доводы апелляционной жалобы, возражения относительно доводов апелляционной жалобы представителя Федеральной антимонопольной службы С.Е., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

Федеральная антимонопольная служба (далее — ФАС России) приказом от 8 июля 2020 г. № 623/20 (далее — Приказ) утвердила тарифы на услуги по транспортировке газа по газораспределительным сетям ООО «ЗеФС-Газораспределение» на территории Нижегородской области согласно приложению к Приказу.

Нормативный правовой акт 18 сентября 2020 г. зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России), регистрационный номер 59956, и в тот же день размещен на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru).

Общество с ограниченной ответственностью «ЗеФС-Газораспределение» (далее также — Общество, ООО «ЗеФС-Газораспределение»), являющееся владельцем газораспределительной сети и осуществляющее транспортировку газа от поставщика к конечным потребителям на территории Нижегородской области, обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением, в котором просило признать Приказ недействующим. В обоснование заявления ссылалось на то, что тарифы на услуги по транспортировке газа (далее также — тарифы), установленные ФАС России, в нарушение предписаний Федерального закона от 31 марта 1999 г. № 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации» (далее — Закон о газоснабжении), Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» (далее — Закон о промышленной безопасности опасных производственных объектов), Федерального закона от 6 декабря 2011 г. № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете», Основных положений формирования и государственного регулирования цен на газ, тарифов на услуги по его транспортировке и платы за технологическое присоединение газоиспользующего оборудования к газораспределительным сетям на территории Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2000 г. № 1021 (далее — Основные положения), Методических указаний по регулированию тарифов на услуги по транспортировке газа по газораспределительным сетям, утвержденных приказом Федеральной службы по тарифам от 15 декабря 2009 г. № 411-э/7 (далее — Методические указания), не обеспечивают возмещение экономически обоснованных расходов Общества на оплату труда минимального штата работников газовой службы, необходимых для безопасного выполнения газоопасных работ (безопасного технического обслуживания) на опасном производственном объекте (надземный газопровод и подземный газопровод с заложением более 1 метра ниже уровня земли), а также расходов на амортизацию основных средств, рассчитанных с учетом восстановительной стоимости на основании произведенной в установленном порядке переоценки основных средств.

ФАС России возражала против удовлетворения административного иска, указав, что Приказ принят в пределах ее полномочий, соответствует нормативным правовым актам большей юридической силы, а установленные им тарифы являются экономически обоснованными.

Минюст России, привлеченный к участию в деле в качестве заинтересованного лица, в письменном отзыве на административное исковое заявление ссылался на то, что Приказ принят компетентным федеральным органом исполнительной власти, в установленном порядке прошел государственную регистрацию в данном министерстве, при этом экономическое обоснование применения расчетов тарифов не входит в предмет правовой экспертизы, проводимой Минюстом России при поступлении акта на государственную регистрацию.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 28 января 2021 г. в удовлетворении административного искового заявления Обществу отказано.

В апелляционной жалобе Общество, не соглашаясь с таким решением, просит его отменить и принять по делу новое решение об удовлетворении административного иска. Ссылается на то, что судом первой инстанции при рассмотрении данного дела необоснованно не применен Закон о промышленной безопасности опасных производственных объектов, а также на то, что в нарушение требований Закона о газоснабжении, Закона о промышленной безопасности опасных производственных объектов и подзаконных нормативных правовых актов ФАС России при установлении тарифов приняла расходы на оплату труда, исходя из штата газовой службы Общества в количестве 2 человек, тогда как экономически обоснованным является минимальный штат работников газовой службы в количестве 4 человек.

В письменных возражениях на апелляционную жалобу ФАС России просит в ее удовлетворении отказать, считая, что оснований для отмены или изменения решения суда первой инстанции, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, не имеется.

Минюст России в отзыве на апелляционную жалобу поддержал правовую позицию по данному административному делу, изложенную в суде первой инстанции, и просил рассмотреть жалобу без участия представителя министерства.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены обжалуемого решения суда не находит.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. По настоящему административному делу такое основание для признания Приказа недействующим отсутствует.

В силу части 1 статьи 4 Федерального закона от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ «О естественных монополиях» транспортировка газа по трубопроводам относится к сфере деятельности субъектов естественных монополий.

Частью 1 статьи 21 Закона о газоснабжении установлено, что оказание услуг по транспортировке газа по трубопроводам осуществляется в условиях естественной монополии и регулируется в соответствии с законодательством Российской Федерации о естественных монополиях, данным законом и другими федеральными законами.

Приказом ФАС России от 19 ноября 2018 г. № 1582/18 ООО «ЗеФС-Газораспределение», осуществляющее деятельность в сфере транспортировки газа по трубопроводам, включено в реестр субъектов естественных монополий в топливно-энергетическом комплексе, в отношении которых осуществляются государственное регулирование и контроль.

Статьей 23 Закона о газоснабжении утверждение тарифов на услуги по транспортировке газа по газораспределительным сетям, которые могут быть дифференцированы с учетом экономических и социальных условий газоснабжения частей территорий субъектов Российской Федерации, на срок не менее трех и не более пяти лет и определение порядка их применения отнесены к полномочиям федерального органа исполнительной власти в области регулирования тарифов.

Аналогичная норма содержится в подпункте «г» пункта 7 Основных положений.

Таким органом исходя из положений пункта 1 и подпункта 5.3.21.16 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. № 331, является ФАС России.

Согласно пунктам 16, 17 Основных положений государственное регулирование цен (тарифов) осуществляется в установленном порядке на основании заявлений организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности, и по инициативе регулирующих органов; такая организация представляет в регулирующий орган заявление об установлении (изменении) цен (тарифов) с приложением материалов, указанных в пункте 24 Основных положений.

Как усматривается из материалов дела, 26 ноября 2019 г. Общество обратилось в ФАС России с заявлением об установлении для него тарифов по транспортировке газа по газораспределительным сетям на период 2020 — 2024 гг., приложив документы и материалы, указанные в пункте 24 Основных положений.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что Приказ, на основании которого утверждены тарифы на услуги по транспортировке газа по газораспределительным сетям ООО «ЗеФС-Газораспределение» на территории Нижегородской области, издан ФАС России в пределах предоставленных ему федеральным законодателем полномочий.

Частью 2 статьи 21 Закона о газоснабжении определено, что при государственном регулировании цен на газ и тарифов на услуги по транспортировке газа учитываются экономически обоснованные затраты и прибыль, а также уровень обеспечения организаций — собственников систем газоснабжения финансовыми средствами на расширение добычи газа, сети газопроводов и подземных хранилищ газа.

Государственное регулирование цен на газ, включая розничные цены на газ и розничные цены на сжиженный газ, размера платы за снабженческо-сбытовые услуги, оказываемые потребителям газа его поставщиками, и тарифов на услуги по его транспортировке, а также платы за технологическое присоединение газоиспользующего оборудования к газораспределительным сетям и (или) стандартизированных тарифных ставок, определяющих ее величину, осуществляется путем установления фиксированных цен (тарифов) или их предельных уровней в том числе исходя из возмещения организациям, осуществляющим регулируемые виды деятельности, экономически обоснованных затрат, связанных с добычей, транспортировкой, переработкой, хранением, распределением и поставкой (реализацией) газа (при регулировании оптовых цен), а также возмещения экономически обоснованных затрат, связанных с транспортировкой и распределением газа (при регулировании тарифов) (подпункт «а» пункта 11 Основных положений).

Пунктом 14 Основных положений предусмотрено, что при рассмотрении экономических обоснований затрат и прибыли регулирующие органы принимают во внимание в том числе: прогнозируемые цены (тарифы) на продукцию (услуги), потребляемую организациями, осуществляющими регулируемые виды деятельности, а также налоги и иные обязательные платежи в соответствии с законодательством Российской Федерации (подпункт «а»); размер прибыли, необходимой для обеспечения указанных организаций средствами на обслуживание заемного капитала, развитие производства, выплату дивидендов и другие обоснованные расходы (подпункт «в»); планы капитальных вложений указанных организаций и источники их финансирования с целью учета в структуре цен (тарифов) затрат на привлечение заимствований и других источников финансирования инвестиций, а также отчеты по использованию инвестиционных средств за предыдущие периоды (подпункт «г»); динамику затрат и прибыли в предыдущий период регулирования, а также показатели инфляции за истекший период (подпункт «д»).

Как следует из пунктов 3, 4 Методических указаний, тарифы применяются при расчетах за услуги по транспортировке газа по газораспределительным сетям, которые находятся у газораспределительной организации в собственности или на иных законных основаниях.

Пунктами 5 и 9 Методических указаний определено, что расчет тарифов предусматривает их установление на уровне, обеспечивающем субъекту регулирования получение планируемого объема выручки от оказания услуг по регулируемому виду деятельности в размере, необходимом в том числе для возмещения экономически обоснованных расходов, связанных с транспортировкой газа; фактические и плановые расходы субъекта регулирования подлежат анализу с учетом действующих нормативов, их экономической обоснованности, а также фактических индексов-дефляторов по прошлым периодам и прогнозных на период регулирования.

Приведенные нормы действующего законодательства были соблюдены ФАС России при принятии оспариваемого Приказа и применены судом первой инстанции при рассмотрении и разрешении настоящего административного дела.

Довод административного истца о том, что в нарушение требований закона ФАС России при установлении тарифов приняла сумму расходов на фонд оплаты труда, исходя из штата газовой службы Общества в количестве 2 человек, тогда как экономически обоснованным является минимальный штат работников газовой службы в количестве 4 человек, судом первой инстанции проверялся и получил надлежащую правовую оценку в обжалуемом решении.

Так, установлено, что ООО «ЗеФС-Газораспределение» по статье «Фонд оплаты труда» на 2020 год были заявлены расходы в размере 1 985,18 тыс. руб., рассчитанном Обществом с учетом создания в 2020 г. собственной газовой службы исходя из численности персонала, занятого в деятельности по транспортировке газа, 4 человека и среднемесячной заработной платы в размере 41 357,92 тыс. руб.

При этом из материалов дела следует, что в 2019 г. услуги по техническому обслуживанию газораспределительных сетей Общества оказывало ООО «Дзержинскгоргаз».

Учитывая небольшую протяженность газопровода, принадлежащего административному истцу, и заключение договора со специализированной организацией, обеспечивающей техническое обслуживание его газораспределительных сетей, ФАС России при утверждении оспариваемых тарифов исходила из того, что содержание собственной газовой службы для небольшого участка газопровода приведет к необоснованному увеличению тарифов.

Из представленного ООО «ЗеФС-Газораспределение» в ФАС России штатного расписания усматривается, что Общество не имело каких-либо структурных подразделений. Указанное штатное расписание содержало 4 ставки: генерального директора, его заместителя (начальника газовой службы), слесаря по обслуживанию газопроводов и газового оборудования, слесаря по обслуживанию КИП. Все они были отнесены административным истцом к административно-управленческому персоналу. С учетом изложенного в обжалуемом решении правомерно отмечено, что для формирования бригады газовой службы из 4 работников Обществу необходимо было включить в нее всех сотрудников, в том числе генерального директора. Данное обстоятельство может свидетельствовать об отсутствии у административного истца планов по реальному формированию бригады такого численного состава.

На основании приведенных обстоятельств суд первой инстанции сделал правильный вывод о том, что утвержденные Приказом расходы на оплату труда в размере 967,44 тыс. руб. являются экономически обоснованными, фонд оплаты труда рассчитан исходя из численности 2 человека и уровня средней заработной платы на уровне учтенной в предыдущем периоде регулирования с учетом индекса-дефлятора 40 310 тыс. руб.

Вопреки доводам апелляционной жалобы ФАС России не была определена численность газовой службы Общества в количестве 2 человек, в то время как действующим законодательством установлен экономически обоснованный минимальный штат работников газовой службы в количестве 4 человек (бригада из 3 рабочих под руководством специалиста). Административным ответчиком создание газовой службы с учетом всех имеющихся факторов, влияющих на формирование тарифов, признано нецелесообразным и экономически необоснованным. При этом было также принято во внимание, что в необходимую валовую выручку административного истца включены ставки административно-управленческого персонала, а не работников газовой службы.

Указанные обстоятельства подтверждаются материалами настоящего административного дела, исследованными судом первой инстанции, и Обществом в апелляционной жалобе не опровергнуты.

Ссылка в апелляционной жалобе на то, что указанная в обжалуемом решении справка, подтверждающая оказание услуг по техническому обслуживанию газораспределительных сетей Общества в 2019 г. сторонней организацией — ООО «Дзержинскгоргаз», не может служить допустимым доказательством по делу, является несостоятельной, поскольку данный фактор принимается во внимание регулирующим органом при рассмотрении экономических обоснований затрат и прибыли.

Учитывая, что создание собственной газовой службы Общества при возможности заключения договора со специализированной организацией, обеспечивающей техническое обслуживание его газораспределительных сетей, признано нецелесообразным, у суда первой инстанции не было оснований для применения в указанном административном истцом аспекте положений Закона о промышленной безопасности опасных производственных объектов, который определяет правовые, экономические и социальные основы обеспечения безопасной эксплуатации опасных производственных объектов, направлен на предупреждение аварий на таких объектах и обеспечение готовности эксплуатирующих опасные производственные объекты юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к локализации и ликвидации последствий этих аварий. Как обоснованно указано в обжалуемом решении, данный закон непосредственно не регулирует отношения, связанные с установлением цен (тарифов), в том числе на транспортировку газа по трубопроводам, а также деятельность федерального органа исполнительной власти в области регулирования тарифов.

Судом первой инстанции также правомерно отвергнуты доводы ООО «ЗеФС-Газораспределение», касающиеся заявленных им расходов на амортизационные отчисления в размере 4 223,55 тыс. руб., расчет которых произведен с учетом переоценки основных средств.

В нормативных правовых актах, регулирующих сферу газоснабжения, не регламентирован порядок определения расходов на амортизацию основных средств при проведении переоценки имущества.

Административный истец не представил документы, подтверждающие экономическую обоснованность заявленных амортизационных отчислений (в частности, документы, подтверждающие использование амортизации, или утвержденную в установленном порядке инвестиционную программу).

В то же время при установлении тарифа орган регулирования обязан исходить из экономически обоснованных затрат и прибыли, а не заявленных субъектом, осуществляющим регулируемый вид деятельности.

Поскольку представленными документами не подтверждалось направление амортизационных отчислений непосредственно на капитальные вложения, у ФАС России отсутствовала возможность учета заявленных административным истцом амортизационных отчислений. Вследствие этого административным ответчиком были приняты амортизационные отчисления на имущество, используемое для оказания услуг по транспортировке газа, без учета переоценки.

При вынесении решения судом первой инстанции принято во внимание заключение экспертной группы ФАС России по вопросу обоснования уровня тарифа на услуги ООО «ЗеФС-Газораспределение» по транспортировке газа по газораспределительным сетям на территории Нижегородской области от 11 июня 2020 г. Из него следует, что экспертной группой проведен анализ всех понесенных Обществом затрат по всем представленным им показателям, по которым в заключении приводится обоснование и содержатся выводы, согласующиеся с пунктами 5, 9 Методических указаний.

Суд первой инстанции правомерно указал в решении, что пункт 26 Методических указаний предусматривает возможность пересмотра тарифа в течение периода регулирования в связи с обращением субъекта регулирования в случае возникновения причин, повлекших за собой убыточность регулируемого вида деятельности, или иных обоснованных причин.

Доводы как административного искового заявления, так и апелляционной жалобы фактически базируются на собственных расчетах Общества, которые сами по себе не являются основанием для признания Приказа недействующим. Решение об установлении тарифов по транспортировке газа по газораспределительным сетям ООО «ЗеФС-Газораспределение» на территории Нижегородской области принято исходя из всех факторов, принимаемых во внимание регулирующим органом в соответствии с Законом о газоснабжении, Основными положениями и Методическими указаниями.

Суд первой инстанции принял решение с учетом правовых норм, регулирующих рассматриваемые отношения, при правильном их толковании. Выводы суда о законности оспариваемого акта подробно мотивированы и соответствуют обстоятельствам административного дела.

Установив, что какому-либо федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, Приказ не противоречит, суд первой инстанции правомерно, руководствуясь пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, отказал Обществу в удовлетворении заявленного требования.

Обжалуемое судебное решение вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 28 января 2021 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью «ЗеФС-Газораспределение» — без удовлетворения.

---