Решение Верховного Суда РФ от 19.11.2020 № АКПИ20-719

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующим официального разъяснения Минтранса РФ от 27.01.2012 № АН-25/650>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Назаровой А.М.

при секретаре С.Г.

с участием прокурора Степановой Л.Е.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «Пограничная транспортно-экспедиционная компания» об оспаривании официального разъяснения Министерства транспорта Российской Федерации от 27 января 2012 г. № АН-25/650,

Министерством транспорта Российской Федерации (далее — Минтранс России) 27 января 2012 г. издано официальное разъяснение № АН-25/650 (далее — Разъяснение) об оформлении перевозочных документов с указанием кодов Гармонизированной номенклатуры грузов и Единой тарифно-статистической номенклатуры грузов, в котором сообщается, что в соответствии с подпунктом 2.2.1 раздела 2 Прейскуранта 10-01 «Тарифы на перевозку грузов и услуги инфраструктуры, выполняемые российскими железными дорогами» при перевозках указанного ниже груза в перевозочных документах должны указываться следующие коды Гармонизированной номенклатуры грузов (ГНГ) и Единой тарифно-статистической номенклатуры грузов (ЕТСНГ): груз «Изделие в форме кирпича, необожженного» (код ТН ВЭД ТС 6815 91 00) отнесен к следующим кодам: 302032 ЕТСНГ «Кирпич кислотоупорный и огнеупорный (бокситовый, магнезитовый, сифонный, тальковый, фасонный, хромомагнезитовый и др.), не поименованный в алфавите»; 68159100 ГНГ «Изделия прочие из камня или других минеральных веществ, содержащие магнезит, доломит или хромит».

Общество с ограниченной ответственностью «Пограничная транспортно-экспедиционная компания» (далее — Общество), оказывающее заинтересованным лицам транспортно-экспедиционные услуги, обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании не действующим Разъяснения со дня принятия, ссылаясь на то, что Минтранс России не имел полномочий на отнесение грузов к кодам ЕТСНГ, предусмотренным подпунктом 2.2.1 раздела 2 Прейскуранта 10-01 «Тарифы на перевозку грузов и услуги инфраструктуры, выполняемые российскими железными дорогами», утвержденного постановлением Федеральной энергетической комиссии Российской Федерации от 17 июня 2003 г. № 47-т/5 (далее — Прейскурант 10-01), которые были реализованы в Разъяснении.

В обоснование требования административный истец указал, что ЕТСНГ является международным нормативным правовым актом, поскольку на двадцатом заседании Совета по железнодорожному транспорту государств-участников Содружества Независимых Государств (далее — Совет) (состоялось в январе 1998 г. в г. Алма-Ате (Алматы) было согласовано применение на железных дорогах государств-участников СНГ, Литвы и Эстонии ЕТСНГ, утвержденной Министерством путей сообщения Российской Федерации (далее — МПС России), при организации планирования перевозок грузов в международном сообщении с 1 марта 1998 г. и при оформлении перевозочных документов с 1 апреля 1998 г. Действие ЕТСНГ решением Совета санкционировано на территории нескольких государств. На двадцать шестом заседании Совета (март 2000 г., г. Ашхабад) МПС России с согласия всех железнодорожных администраций были предоставлены полномочия по внесению согласованных изменений и дополнений в ЕТСНГ. Впоследствии, Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» МПС России упразднено и образовано открытое акционерное общество «Российские железные дороги» (далее — ОАО «РЖД»). Функции упраздненного министерства переданы Минтрансу России, Федеральной службе по надзору в сфере транспорта и Федеральному агентству железнодорожного транспорта. Полномочие по отнесению грузов к кодам ЕТСНГ в Положении о Министерстве транспорта Российской Федерации, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. № 395 (далее — Положение о Минтрансе России), не предусмотрено.

Разъяснение в качестве акта, содержащего разъяснения законодательства и обладающего нормативными свойствами, было применено арбитражными судами при принятии решений, которыми удовлетворен иск ОАО «РЖД» о взыскании с Общества штрафа.

В судебном заседании представители административного истца С.В. и С.К. поддержали заявленное требование, настаивая на его удовлетворении.

В письменных возражениях на административный иск административный ответчик Минтранс России и заинтересованное лицо ОАО «РЖД» указали, что Разъяснение издано в полном соответствии с требованиями законодательства и в рамках реализации полномочий, предоставленных Минтрансу России в качестве «железнодорожной администрации».

В судебном заседании представитель Минтранса России К. и представитель ОАО «РЖД» Г. поддержали изложенные в возражениях правовые позиции, просили отказать в удовлетворении требования.

Министерство юстиции Российской Федерации просило рассмотреть дело в отсутствие представителя.

Выслушав стороны, заинтересованное лицо, проверив оспариваемый акт на наличие в нем нормативных свойств, позволяющих применять их неоднократно в качестве обязательных предписаний в отношении неопределенного круга лиц, а также на соответствие его действующему законодательству, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., полагавшей административный иск не подлежащим удовлетворению, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

Соглашением о координационных органах железнодорожного транспорта Содружества Независимых Государств от 14 февраля 1992 г. образован Совет по железнодорожному транспорту государств-участников Содружества Независимых Государств, состоящий из глав администраций и органов управления железнодорожным транспортом государств — членов Содружества Независимых Государств, для координации работы железнодорожного транспорта на межгосударственном уровне и выработки согласованных принципов его деятельности, основные задачи и функции которого определены в Положении о Совете по железнодорожному транспорту государств-участников Содружества, утвержденном Протоколом заседания Совета глав правительств государств-участников Содружества от 20 марта 1992 г. (далее — Положение о Совете).

Из Положения о Совете следует, что его основными задачами являются координация работы железнодорожного транспорта на межгосударственном уровне и в железнодорожном сообщении с третьими странами, выработка согласованных условий и принципов работы железнодорожного транспорта для обеспечения функционирования и развития транспортно-экономических связей между государствами-участниками Содружества в рамках единого экономического пространства, принятие нормативных документов по кругу своей деятельности. К функциям Совета относится в том числе утверждение нормативных документов, регламентирующих организацию перевозочного процесса в межгосударственном сообщении и в сообщениях с третьими странами.

В соответствии с пунктом 1 по пункту 11 повестки дня Протокола двадцатого заседания Совета (состоялось 29 — 30 января 1998 г. в г. Алматы) на железных дорогах государств-участников СНГ, Литвы и Эстонии согласовано применение ЕТСНГ при организации планирования перевозок грузов в международном сообщении с 1 марта 1998 г. и при оформлении перевозочных документов с 1 апреля 1998 г.

Согласно пунктам 38, 39 по пункту 1 повестки дня Протокола пятьдесят седьмого заседания Совета, которое состоялось 16 — 17 октября 2012 г. в г. Ашхабаде, принято решение о создании при Совете Экспертной группы по внесению изменений в ЕТСНГ (далее — Экспертная группа) и поручено Проектно-конструкторскому технологическому бюро по системам информатизации — филиалу ОАО «РЖД» (ПКТБ ЦКИ ОАО «РЖД») ведение ЕТСНГ и перекодировочных таблиц между ЕТСНГ и ГНГ для задач межгосударственного уровня.

Минтранс России при реализации обязательств в установленной сфере деятельности, вытекающих из международных договоров Российской Федерации, осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию как компетентный орган в области железнодорожного транспорта, в том числе как «железнодорожная администрация» (абзац четвертый пункта 1 Положения о Минтрансе России).

На пятьдесят девятом заседании Совета утверждено Положение об экспертной группе Совета по железнодорожному транспорту по внесению изменений в ЕТСНГ (далее — Положение) (Протокол от 19 — 20 ноября 2013 г.).

В силу пункта 2.1 Положения в состав Экспертной группы входят уполномоченные представители железнодорожных администраций, ПКТБ ЦКИ ОАО «РЖД», Информационного вычислительного центра железнодорожных администраций (ИВЦ ЖА), Дирекции Совета по железнодорожному транспорту.

Основными задачами экспертной группы являются рассмотрение ходатайств железнодорожных администраций по внесению изменений и дополнений в ЕТСНГ; по соответствию кодов грузов ЕТСНГ кодам грузов ГНГ; по отнесению грузов к кодам ЕТСНГ (пункт 1.4 Положения).

Пункт 4 Положения определяет, что железнодорожные администрации представляют не позднее чем за 2 месяца до проведения очередного совещания Экспертной группы в Дирекцию Совета следующие документы в электронном виде: обращение железнодорожной администрации с обоснованием и информацией по условиям перевозок; ГОСТ либо ТУ, СТО, ОСТ (за исключением импортных грузов); заключение экспертизы (сертификаты на продукцию, паспорт качества), характеристику груза по форме Приложения 3 Правил перевозок опасных грузов по железным дорогам, паспорт безопасности — при необходимости.

Минтранс России, наделенный полномочиями «железнодорожной администрации» в рассматриваемых правоотношениях, в установленном порядке направляет необходимые документы в Совет для принятия заключения о возможности вынесения вопроса отнесения груза к определенному коду ЕТСНГ на заседание Экспертной группы, по результатам проведения которого данный вопрос передается на заседание Совета, принимающего решение по отнесению грузов к определенным кодам ЕТСНГ (пункт 1 Положения).

Решение Совета доводится до сведения третьих лиц путем издания приказа Минтранса России об исполнении итогов заседания Совета, который публикуется в газете «Транспорт России».

Вместе с тем в силу положения абзаца второго подпункта 2.2.1 пункта 2.2 раздела 2 Прейскуранта 10-01, в соответствии с которым издано Разъяснение, при невозможности отнесения перевозимого груза к одному из наименований позиции ЕТСНГ решение об отнесении груза к соответствующему коду позиции ЕТСНГ принимает федеральный орган исполнительной власти в области железнодорожного транспорта при представлении грузоотправителем соответствующей документации на указанный груз.

Минтранс России является федеральным органом исполнительной власти, в том числе в области железнодорожного транспорта (пункт 1 Положения о Минтрансе России).

В оспариваемом акте Минтранс России не принимал решения о необходимости создания нового кода в перечне ЕТСНГ, а дал разъяснение относительно заполнения перевозочных документов в части указания в них уже существующих кодов ЕТСНГ и ГНГ.

При этом следует учитывать, что полномочия по отнесению какого-либо груза к соответствующему коду отнесены к компетенции Экспертной группы с момента ее создания. Установление соответствия продукции кодам действующих номенклатур оформляется в приложениях к протоколам Совета.

Как указано в абзаце первом пункта 2.2.1 Прейскуранта № 10-01, наименование груза и его код при перевозке грузов в прямом железнодорожном сообщении, в прямом смешанном сообщении, в непрямом смешанном сообщении указывается грузоотправителем в перевозочных документах в соответствии с Перечнем позиций ЕТСНГ с указанием тарифных классов грузов и минимальных весовых норм в тоннах загрузки универсальных вагонов (далее — Перечень позиций ЕТСНГ), который представлен в приложении 2 Тарифного руководства № 1, с внесением в такие перевозочные документы отличительных признаков груза (в твердом или жидком состоянии, в свежем или охлажденном виде и другие сведения о грузе и его свойствах), если эти признаки оказывают влияние на уровень тарифа. При перевозке грузов в указанных случаях в перевозочных документах дополнительно может быть указано наименование груза и его код в соответствии с ГНГ, издаваемой отдельно, если эта информация оказывает влияние на порядок определения тарифа. Если такого наименования в алфавитном списке нет, то не допускается наименование груза обобщающими названиями позиций ЕТСНГ и груз должен обозначаться под тем наименованием, под которым он указан в соответствующей документации на данный груз, с указанием кода того груза, поименованного в алфавитном списке ЕТСНГ, к которому груз можно отнести по его свойствам, или к грузу этой позиции под обобщающим наименованием «не поименованные в алфавите».

При перевозке экспортных и импортных грузов, следующих в прямом и непрямом международном сообщении, грузоотправителем проставляется наименование груза и его код в соответствии с ГНГ, а также наименование и код груза в соответствии с ЕТСНГ (абзац третий подпункта 2.2.1 раздела 2 Прейскуранта № 10-01).

Согласно Перечню позиций ЕТСНГ изменения в тарифные классы грузов вносятся федеральным органом исполнительной власти по регулированию естественных монополий на транспорте, которым в соответствии с Положением о Федеральной антимонопольной службе, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. № 331, является Федеральная антимонопольная служба Российской Федерации.

Анализ приведенных нормативных правовых актов позволяет сделать вывод о том, что Разъяснение издано компетентным органом и не содержит противоречащих действующему законодательству положений.

В пункте 3 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» разъяснено, что существенными признаками, характеризующими акты, содержащие разъяснения законодательства и обладающие нормативными свойствами, являются: издание их органами государственной власти, органами местного самоуправления, иными органами, уполномоченными организациями или должностными лицами, наличие в них результатов толкования норм права, которые используются в качестве общеобязательных в правоприменительной деятельности в отношении неопределенного круга лиц.

Оспариваемый акт, изданный во исполнение предписания Федеральной энергетической комиссии Российской Федерации, такими свойствами не обладает.

В соответствии с частью 5 статьи 217.1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании акта, обладающего нормативными свойствами, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый акт полностью или в части не обладает нормативными свойствами и соответствует содержанию разъясняемых им нормативных положений.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215, 217.1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления общества с ограниченной ответственностью «Пограничная транспортно-экспедиционная компания» об оспаривании официального разъяснения Министерства транспорта Российской Федерации от 27 января 2012 г. № АН-25/650 отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---