Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 25.02.2021 № АПЛ21-1

<Об оставлении без изменения решения Верховного Суда РФ от 19.11.2020 № АКПИ20-719, которым было отказано в удовлетворении заявления о признании недействующим официального разъяснения Минтранса РФ от 27.01.2012 № АН-25/650>

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Манохиной Г.В.,

членов коллегии Зайцева В.Ю., Нефедова О.Н.,

при секретаре Г.,

с участием прокурора Гончаровой Н.Ю.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «Пограничная транспортно-экспедиционная компания» об оспаривании официального разъяснения Министерства транспорта Российской Федерации от 27 января 2012 г. № АН-25/650

по апелляционной жалобе общества с ограниченной ответственностью «Пограничная транспортно-экспедиционная компания» на решение Верховного Суда Российской Федерации от 19 ноября 2020 г. по делу № АКПИ20-719, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., объяснения представителя административного истца С., поддержавшего апелляционную жалобу, представителя Министерства транспорта Российской Федерации К.Д., представителя открытого акционерного общества «Российские железные дороги» К.С., возражавших против доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

Министерство транспорта Российской Федерации (далее — Минтранс России) 27 января 2012 г. издало официальное разъяснение № АН-25/650 «Об оформлении перевозочных документов с указанием кодов Гармонизированной номенклатуры грузов и Единой тарифно-статистической номенклатуры грузов» (далее — Разъяснение). В Разъяснении сообщается, что в соответствии с подпунктом 2.2.1 раздела 2 Прейскуранта 10-01 «Тарифы на перевозку грузов и услуги инфраструктуры, выполняемые российскими железными дорогами» при перевозках указанного ниже груза в перевозочных документах должны указываться следующие коды Гармонизированной номенклатуры грузов (ГНГ) и Единой тарифно-статистической номенклатуры грузов (ЕТСНГ): груз «Изделие в форме кирпича, необожженного» (код ТН ВЭД ТС 6815 91 00) отнесен к следующим кодам: 302032 ЕТСНГ «Кирпич кислотоупорный и огнеупорный (бокситовый, магнезитовый, сифонный, тальковый, фасонный, хромомагнезитовый и др.), не поименованный в алфавите»; 68159100 ГНГ «Изделия прочие из камня или других минеральных веществ, содержащие магнезит, доломит или хромит».

Общество с ограниченной ответственностью «Пограничная транспортно-экспедиционная компания» (далее — Общество), оказывающее заинтересованным лицам транспортно-экспедиционные услуги, обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании Разъяснения не действующим со дня принятия.

В обоснование заявленного требования Общество сослалось на то, что Минтранс России не имел полномочий на отнесение грузов к кодам ЕТСНГ, предусмотренным подпунктом 2.2.1 раздела 2 Прейскуранта 10-01 «Тарифы на перевозку грузов и услуги инфраструктуры, выполняемые российскими железными дорогами», утвержденного постановлением Федеральной энергетической комиссии Российской Федерации от 17 июня 2003 г. № 47-т/5 (далее — Прейскурант 10-01).

В заявлении указано, что на двадцатом заседании Совета по железнодорожному транспорту государств — участников Содружества Независимых Государств (далее — Совет), состоявшемся в январе 1998 г. в г. Алма-Ате (Алматы), было согласовано применение на железных дорогах государств — участников СНГ, Литвы и Эстонии ЕТСНГ, утвержденной Министерством путей сообщения Российской Федерации (далее — МПС России), при организации планирования перевозок грузов в международном сообщении с 1 марта 1998 г. и при оформлении перевозочных документов с 1 апреля 1998 г. Действие ЕТСНГ решением Совета санкционировано на территории нескольких государств. На двадцать шестом заседании Совета (март 2000 г., г. Ашхабад) МПС России с согласия всех железнодорожных администраций были предоставлены полномочия по внесению согласованных изменений и дополнений в ЕТСНГ. Впоследствии Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» МПС России упразднено и образовано открытое акционерное общество «Российские железные дороги» (далее — ОАО «РЖД»). Функции упраздненного министерства переданы Минтрансу России, Федеральной службе по надзору в сфере транспорта и Федеральному агентству железнодорожного транспорта. Полномочие по отнесению грузов к кодам ЕТСНГ в Положении о Министерстве транспорта Российской Федерации, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. № 395 (далее — Положение о Минтрансе России), не предусмотрено.

Разъяснение в качестве акта, содержащего разъяснения законодательства и обладающего нормативными свойствами, было применено арбитражными судами при принятии решений, которыми удовлетворен иск ОАО «РЖД» о взыскании с Общества штрафа.

В письменных возражениях Минтранс России и ОАО «РЖД» указали, что Разъяснение издано в соответствии с требованиями законодательства и в рамках реализации полномочий, предоставленных Минтрансу России.

Министерство юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России) направило в суд письменный отзыв, в котором просило рассмотреть дело в его отсутствие, указав, что Разъяснение не подлежало представлению на государственную регистрацию в данное министерство в порядке, предусмотренном Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 19 ноября 2020 г. в удовлетворении административного искового заявления Обществу отказано.

В апелляционной жалобе административный истец, не согласившись с таким решением, просит его отменить и принять по делу новое решение об удовлетворении административного иска ввиду неправильного применения норм материального права.

В письменных возражениях на апелляционную жалобу Минтранс России и ОАО «РЖД» просят в ее удовлетворении отказать, а обжалуемое решение оставить без изменения, считая, что решение суда является законным и обоснованным, а апелляционная жалоба не содержит доводов, которые могли бы служить основанием для его отмены.

Минюст России, извещенный о времени и месте судебного заседания апелляционной инстанции, в письме от 11 февраля 2021 г. поддержал позицию, изложенную в суде первой инстанции, и просил рассмотреть апелляционную жалобу без участия своего представителя.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражения на нее, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены обжалуемого решения суда не находит.

Соглашением о координационных органах железнодорожного транспорта Содружества Независимых Государств от 14 февраля 1992 г. образован Совет по железнодорожному транспорту государств — участников Содружества Независимых Государств, состоящий из глав администраций и органов управления железнодорожным транспортом государств — членов Содружества Независимых Государств, для координации работы железнодорожного транспорта на межгосударственном уровне и выработки согласованных принципов его деятельности, основные задачи и функции которого определены в Положении о Совете по железнодорожному транспорту государств — участников Содружества Независимых Государств, утвержденном Протоколом заседания Совета глав правительств государств — участников Содружества Независимых Государств от 20 марта 1992 г. (далее — Положение о Совете).

Основными задачами Положения о Совете являются координация работы железнодорожного транспорта на межгосударственном уровне и в железнодорожном сообщении с третьими странами, выработка согласованных условий и принципов работы железнодорожного транспорта для обеспечения функционирования и развития транспортно-экономических связей между государствами — участниками Содружества Независимых Государств в рамках единого экономического пространства, принятие нормативных документов по кругу своей деятельности. К функциям Совета относится в том числе утверждение нормативных документов, регламентирующих организацию перевозочного процесса в межгосударственном сообщении и в сообщениях с третьими странами.

В соответствии с пунктом 1 по пункту 11 повестки дня протокола двадцатого заседания Совета (состоялось 29 — 30 января 1998 г. в г. Алматы) на железных дорогах государств — участников СНГ, Литвы и Эстонии согласовано применение ЕТСНГ при организации планирования перевозок грузов в международном сообщении с 1 марта 1998 г. и при оформлении перевозочных документов с 1 апреля 1998 г.

Пунктами 38, 39 по пункту 1 повестки дня протокола пятьдесят седьмого заседания Совета, которое состоялось 16 — 17 октября 2012 г. в г. Ашхабаде, принято решение о создании при Совете Экспертной группы по внесению изменений в ЕТСНГ (далее — Экспертная группа) и поручено Проектно-конструкторскому технологическому бюро по системам информатизации — филиалу ОАО «РЖД» (ПКТБ ЦКИ ОАО «РЖД») ведение ЕТСНГ и перекодировочных таблиц между ЕТСНГ и ГНГ для задач межгосударственного уровня.

В силу абзаца четвертого пункта 1 Положения о Минтрансе России Минтранс России при реализации обязательств в установленной сфере деятельности, вытекающих из международных договоров Российской Федерации, осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию как компетентный орган в области железнодорожного транспорта, в том числе как «железнодорожная администрация».

На пятьдесят девятом заседании Совета утверждено Положение об экспертной группе Совета по железнодорожному транспорту по внесению изменений в ЕТСНГ (далее — Положение) (протокол от 19 — 20 ноября 2013 г.).

Пункт 2.1 Положения устанавливает, что в состав Экспертной группы входят уполномоченные представители железнодорожных администраций, ПКТБ ЦКИ ОАО «РЖД», Информационного вычислительного центра железнодорожных администраций (ИВЦ ЖА), дирекции Совета по железнодорожному транспорту.

Основными задачами Экспертной группы являются рассмотрение ходатайств железнодорожных администраций по внесению изменений и дополнений в ЕТСНГ; по соответствию кодов грузов ЕТСНГ кодам грузов ГНГ; по отнесению грузов к кодам ЕТСНГ (пункт 1.4 Положения).

Согласно пункту 4.1 Положения железнодорожные администрации представляют не позднее чем за 2 месяца до проведения очередного совещания Экспертной группы в дирекцию Совета следующие документы в электронном виде: обращение железнодорожной администрации с обоснованием и информацией по условиям перевозок; ГОСТ либо ТУ, СТО, ОСТ (за исключением импортных грузов); заключение экспертизы (сертификаты на продукцию, паспорт качества); характеристику груза по форме приложения № 3 к Правилам перевозок опасных грузов по железным дорогам; паспорт безопасности — при необходимости.

Минтранс России, наделенный полномочиями «железнодорожной администрации» в рассматриваемых правоотношениях, в установленном порядке направляет необходимые документы в Совет для принятия заключения о возможности вынесения вопроса отнесения груза к определенному коду ЕТСНГ на заседание Экспертной группы, по результатам проведения которого данный вопрос передается на заседание Совета, принимающего решение по отнесению грузов к определенным кодам ЕТСНГ.

Минтранс России издает приказ об исполнении итогов заседания Совета, который публикуется в газете «Транспорт России».

Таким образом, в настоящее время вопросы об отнесении груза к определенному коду ЕТСНГ являются компетенцией Экспертной группы, а участие Минтранса России в формировании предложений по внесению изменений и отнесению грузов к конкретным кодам ЕТСНГ осуществляется в рамках реализации функций железнодорожной администрации.

Вместе с тем, исходя из абзаца второго подпункта 2.2.1 пункта 2.2 раздела 2 Прейскуранта 10-01, в соответствии с которым издано Разъяснение, при невозможности отнесения перевозимого груза к одному из наименований позиции ЕТСНГ решение об отнесении груза к соответствующему коду позиции ЕТСНГ принимает федеральный орган исполнительной власти в области железнодорожного транспорта при представлении грузоотправителем соответствующей документации на указанный груз.

В силу пункта 1 Положения о Минтрансе России данное министерство является федеральным органом исполнительной власти, в том числе в области железнодорожного транспорта.

Следовательно, после упразднения МПС России и до создания Экспертной группы Минтранс России мог принимать решения об отнесении груза к соответствующему коду позиции ЕТСНГ.

Суд первой инстанции правильно указал, что в оспариваемом акте Минтранс России не принимал решения о необходимости создания нового кода в перечне ЕТСНГ, а дал разъяснение относительно заполнения перевозочных документов в части указания в них уже существующих кодов ЕТСНГ и ГНГ.

При этом следует учитывать, что полномочия по отнесению какого-либо груза к определенному коду являются компетенцией Экспертной группы со дня ее создания. Установление соответствия продукции кодам действующих номенклатур оформляется в приложениях к протоколам Совета.

В абзаце первом пункта 2.2.1 Прейскуранта № 10-01 установлено, что наименование груза и его код при перевозке грузов в прямом железнодорожном сообщении, в прямом смешанном сообщении, в непрямом смешанном сообщении указывается грузоотправителем в перевозочных документах в соответствии с Перечнем позиций ЕТСНГ с указанием тарифных классов грузов и минимальных весовых норм в тоннах загрузки универсальных вагонов (далее — Перечень позиций ЕТСНГ), который представлен в приложении 2 к Тарифному руководству № 1, с внесением в такие перевозочные документы отличительных признаков груза (в твердом или жидком состоянии, в свежем или охлажденном виде и другие сведения о грузе и его свойствах), если эти признаки оказывают влияние на уровень тарифа. При перевозке грузов в указанных случаях в перевозочных документах дополнительно может быть указано наименование груза и его код в соответствии с ГНГ, издаваемой отдельно, если эта информация оказывает влияние на порядок определения тарифа. Если такого наименования в алфавитном списке нет, то не допускается наименование груза обобщающими названиями позиций ЕТСНГ и груз должен обозначаться под тем наименованием, под которым он указан в соответствующей документации на данный груз, с указанием кода того груза, поименованного в алфавитном списке ЕТСНГ, к которому груз можно отнести по его свойствам, или к грузу этой позиции под обобщающим наименованием «не поименованные в алфавите».

Абзац третий подпункта 2.2.1 раздела 2 Прейскуранта № 10-01 предусматривает, что при перевозке экспортных и импортных грузов, следующих в прямом и непрямом международном сообщении, грузоотправителем проставляется наименование груза и его код в соответствии с ГНГ, а также наименование и код груза в соответствии с ЕТСНГ.

В силу пункта 1 части 5 статьи 217.1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании акта, содержащего разъяснения законодательства и обладающего нормативными свойствами, суд принимает решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый акт полностью или в части не соответствует действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений, устанавливает не предусмотренные разъясняемыми нормативными положениями общеобязательные правила, распространяющиеся на неопределенный круг лиц и рассчитанные на неоднократное применение.

По настоящему административному делу указанных оснований для удовлетворения заявленных требований и признания Разъяснения не действующим не имеется.

Довод апелляционной жалобы о том, что Разъяснение обладает нормативными свойствами и не соответствует действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений, устанавливает не предусмотренные разъясняемыми нормативными положениями общеобязательные правила, судом первой инстанции обоснованно признан несостоятельным с приведением в решении соответствующих мотивов, которые основаны на материалах административного дела.

Как уже отмечалось, в оспариваемом акте Минтранс России не принимал решения о необходимости создания нового кода в перечне ЕТСНГ, а дал разъяснение относительно заполнения перевозочных документов в части указания в них уже существующих кодов ЕТСНГ и ГНГ.

Оспариваемое разъяснение дано в рамках полномочий, определенных Прейскурантом № 10-01, в случаях, когда при невозможности отнесения перевозимого груза к одному из наименований позиции ЕТСНГ решение об отнесении груза к соответствующему коду позиции ЕТСНГ принимал федеральный орган исполнительной власти в области железнодорожного транспорта.

Согласно пункту 2 части 5 статьи 217.1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании акта, содержащего разъяснения законодательства и обладающего нормативными свойствами, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый акт полностью или в части не обладает нормативными свойствами и соответствует содержанию разъясняемых им нормативных положений. На основании указанной нормы суд первой инстанции правомерно принял решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления Общества.

Решение суда первой инстанции принято с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права.

Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 19 ноября 2020 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью «Пограничная транспортно-экспедиционная компания» — без удовлетворения.

---