Решение Верховного Суда РФ от 06.07.2020 № АКПИ20-7

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании частично недействующим пункта 16 методических указаний по осуществлению органами государственной власти субъектов Российской Федерации и администрацией г. Байконура переданных им полномочий Российской Федерации по предоставлению, в том числе по доставке, компенсаций и других выплат гражданам, подвергшимся воздействию радиации, утв. Приказом Минтруда России от 22.04.2019 № 280н>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Кириллова В.С.,

при секретаре Гудковой Е.Ю.,

с участием прокурора Степановой Л.Е.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Силантьева Алексея Владимировича о признании частично недействующим пункта 16 методических указаний по осуществлению органами государственной власти субъектов Российской Федерации и администрацией г. Байконура переданных им полномочий Российской Федерации по предоставлению, в том числе по доставке, компенсаций и других выплат гражданам, подвергшимся воздействию радиации, утвержденных приказом Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации от 22 апреля 2019 г. № 280н,

приказом Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации (далее также — Минтруд России) от 22 апреля 2019 г. № 280н (далее — Приказ), утверждены методические указания по осуществлению органами государственной власти субъектов Российской Федерации и администрацией г. Байконура переданных им полномочий Российской Федерации по предоставлению, в том числе по доставке, компенсаций и других выплат гражданам, подвергшимся воздействию радиации (далее — Методические указания). Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее также — Минюст России) 10 октября 2019 г., регистрационный номер 56193, опубликован на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) 11 октября 2019 г.

В соответствии с пунктом 16 Методических указаний при принятии решения о предоставлении получателям компенсации, предусмотренной статьей 41 Закона Российской Федерации от 15 мая 1991 г. № 1244-1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» (далее — Закон Российской Федерации от 15 мая 1991 г. № 1244-1), следует учитывать, что согласно данной статье указанная компенсация предоставляется нетрудоспособным членам семьи, потерявшим кормильца из числа участников ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС, указанных в пунктах 3 и 4 части первой статьи 13 Закона Российской Федерации от 15 мая 1991 г. № 1244-1, бывшим на его иждивении, а также их детям независимо от того, состояли ли они на иждивении участника ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС.

Силантьев А.В. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании не действующим пункта 16 Методических указаний в части слов «указанных в пунктах 3 и 4 части первой статьи 13 Закона Российской Федерации от 15 мая 1991 г. № 1244-1», ссылаясь на его противоречие статье 41 Закона Российской Федерации от 15 мая 1991 г. № 1244-1, абзацу пятому пункта 1 Правил предоставления гражданам компенсаций за вред, нанесенный здоровью вследствие чернобыльской катастрофы, компенсации на оздоровление, а также компенсаций семьям за потерю кормильца, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2004 г. № 907 «О социальной поддержке граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС». По мнению административного истца, Минтруд России превысил свои полномочия, предоставленные в пункте 2 части девятой статьи 51 Закона Российской Федерации от 15 мая 1991 г. № 1244-1, исключив возможность получения им после 1 декабря 2019 г. ежемесячной компенсации за потерю кормильца, принимавшего участие в ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС. Считает, что оспариваемое положение нарушает его права и права неопределенного круга лиц на получение ежемесячной компенсации за потерю кормильца, участвовавшего в ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС.

В обоснование административного иска Силантьев А.В. указывает, что ему как единственному нетрудоспособному члену семьи, бывшему на иждивении умершего кормильца, участвовавшего в ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС, была назначена ежемесячная денежная компенсация за потерю кормильца в размере 238 руб. 30 коп. Отдел социальной защиты населения по г. Новомосковску Тульской области письмом от 28 ноября 2019 г. № 1601/11/7840 на основании Методических указаний уведомил его о прекращении выплаты ежемесячной компенсации за потерю кормильца с 1 декабря 2019 г.

Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации и Министерство юстиции Российской Федерации в письменных возражениях указали, что нормативный правовой акт принят федеральным органом исполнительной власти в пределах предоставленных ему полномочий, оспариваемое нормативное положение соответствует действующему законодательству и не нарушает прав, свобод и законных интересов административного истца.

В судебном заседании представитель административного истца Силантьева А.В. по доверенности Китаев В.В. поддержал заявленное требование.

Представитель административного ответчика Минтруда России Кириллова М.В. и представитель заинтересованного лица Минюста России Максутов Р.А. не признали административный иск.

Выслушав объяснения представителя административного истца Китаева В.В., возражения представителя административного ответчика Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации Кирилловой М.В., представителя заинтересованного лица Министерства юстиции Российской Федерации Максутова Р.А., проверив оспариваемое нормативное положение на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., полагавшей необходимым в удовлетворении заявленного требования отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения заявленного требования.

Отношения, связанные с чернобыльской катастрофой, регулируются Законом Российской Федерации от 15 мая 1991 г. № 1244-1, направленным, как указано в его статье 1, на защиту прав и интересов граждан Российской Федерации, которые оказались в зоне влияния неблагоприятных факторов, возникших вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, либо принимали участие в ликвидации ее последствий.

Частью первой статьи 5.1 поименованного закона установлено, что Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации осуществление полномочия по предоставлению, в том числе по доставке, гражданам компенсаций и других выплат (за исключением компенсаций и других выплат, предоставляемых военнослужащим, сотрудникам органов внутренних дел, учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, федеральной противопожарной службы Государственной противопожарной службы, таможенных органов Российской Федерации, пенсионерам из числа этих лиц, в том числе работающим (независимо от места работы), гражданскому персоналу указанных федеральных органов исполнительной власти, а также пенсионерам из числа лиц, уволенных из федеральных органов налоговой полиции, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, в том числе работающим (независимо от места работы), предусмотренных пунктами 4, 5 (в части дополнительного оплачиваемого отпуска), 12 (в части ежемесячной денежной компенсации на питание ребенка) и 13 части первой, частью четвертой (в части пособия на погребение) статьи 14, пунктами 3 и 4 части первой статьи 15, частью первой статьи 16, пунктами 3 (в части среднего заработка), 4 - 6 и 13 статьи 17, пунктами 1 - 3, абзацем четвертым пункта 4, пунктами 5 и 7 (за исключением ежемесячного пособия по уходу за ребенком в двойном размере, выплачиваемого гражданам, подлежащим обязательному социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством, в части, приходящейся на выплату данного пособия до достижения ребенком возраста полутора лет), 8 - 10 части первой статьи 18, пунктами 1 и 2, абзацем вторым пункта 3, пунктами 4, 6 и 7 части второй статьи 19, пунктами 1 - 3 и абзацем четвертым пункта 4 части второй статьи 20, пунктом 3 части первой статьи 25, частями первой, второй и четвертой статьи 39, статьями 40 и 41 данного закона.

В силу части первой статьи 15.1 Федерального закона от 26 ноября 1998 г. № 175-ФЗ «О социальной защите граждан Российской Федерации, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году на производственном объединении „Маяк“ и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча» (далее — Федеральный закон от 26 ноября 1998 г. № 175-ФЗ) Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации осуществление полномочия по выплате, в том числе по доставке, гражданам ежемесячных денежных компенсаций, предусмотренных статьями 8 и 9 этого закона (за исключением ежемесячной денежной компенсации, предоставляемой военнослужащим, сотрудникам органов внутренних дел, учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, федеральной противопожарной службы Государственной противопожарной службы, таможенных органов Российской Федерации, пенсионерам из числа этих лиц, в том числе работающим (независимо от места работы), гражданскому персоналу указанных федеральных органов исполнительной власти, а также пенсионерам из числа лиц, уволенных из федеральных органов налоговой полиции, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, в том числе работающим (независимо от места работы).

Аналогичные положения содержатся в части первой статьи 7.1 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 2-ФЗ «О социальных гарантиях гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне» (далее — Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 2-ФЗ).

Согласно пункту 2 части девятой статьи 5.1 Закона Российской Федерации от 15 мая 1991 г. № 1244-1, части восьмой статьи 15.1 Федерального закона от 26 ноября 1998 г. № 175-ФЗ, части 8 статьи 7.1 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 2-ФЗ федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере труда и социальной защиты населения, издает обязательные для исполнения органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации методические указания по осуществлению переданного в соответствии с частью первой этой статьи полномочия.

Таким органом в силу пункта 1 Положения о Министерстве труда и социальной защиты Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 19 июня 2012 г. № 610, является Минтруд России.

Оспариваемый нормативный правовой акт утвержден уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в целях реализации требований федеральных законов и в пределах предоставленных такому органу полномочий. Порядок принятия, государственной регистрации и опубликования нормативного правового акта соблюден.

Закон Российской Федерации от 15 мая 1991 г. № 1244-1 гарантирует гражданам Российской Федерации, оказавшимся в зоне влияния неблагоприятных факторов, возникших вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС 26 апреля 1986 года, либо принимавших участие в ликвидации ее последствий, возмещение вреда, причиненного вследствие этой катастрофы их здоровью и имуществу, возмещение вреда за риск вследствие проживания и работы на территории, подвергшейся радиоактивному загрязнению, превышающему допустимые уровни в результате чернобыльской катастрофы, а также предоставление мер социальной поддержки (статьи 1 и 3).

Статьей 2 Закона Российской Федерации от 15 мая 1991 г. № 1244-1 определено, что отношения, связанные с чернобыльской катастрофой, регулируются данным законом, действующим законодательством Российской Федерации в части норм, не противоречащих Закону, и другими актами законодательства Российской Федерации, издаваемыми в соответствии с ними.

Целевым назначением Закона Российской Федерации от 15 мая 1991 г. № 1244-1 является предоставление государством гражданам Российской Федерации денежных и материальных компенсаций за вред, причиненный их здоровью вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС. Меры социальной поддержки для таких граждан и виды возмещения вреда, включая объем, дифференцируются в зависимости от характера и степени вреда, причиненного здоровью и имуществу. Характер и степень причиненного вреда определяются в соответствии с объективными критериями, определенными названным законом.

С учетом указанных критериев в Законе Российской Федерации от 15 мая 1991 г. № 1244-1 определен правовой статус ряда категорий граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие чернобыльской катастрофы, для которых определяются способы и объем возмещения вреда, а также другие меры социальной поддержки (статья 13 Закона).

Раздел V Закона Российской Федерации от 15 мая 1991 г. № 1244-1 (статьи 39 - 42.1) содержит нормы, предусматривающие различные компенсации гражданам за вред, нанесенный здоровью в результате чернобыльской катастрофы.

Статья 41 Закона Российской Федерации от 15 мая 1991 г. № 1244-1 предусматривает компенсацию семьям за потерю кормильца, участвовавшего в ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС.

Согласно части первой статьи 41 Закона Российской Федерации от 15 мая 1991 г. № 1244-1 право на ежемесячную компенсацию за потерю кормильца-участника ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС имеют нетрудоспособные члены семьи, бывшие на его иждивении. При этом детям ежемесячная компенсация назначается независимо от того, состояли ли они на иждивении.

Компенсация назначается на каждого нетрудоспособного члена семьи в размере 92 рублей 66 копеек независимо от размера пенсии, которая установлена для этих граждан законодательством Российской Федерации, а в случае получения двух пенсий указанная компенсация назначается по выбору к одной из получаемых пенсий (часть вторая статьи 41 Закона Российской Федерации от 15 мая 1991 г. № 1244-1).

Возникновение у членов семьи умершего права на предоставление мер социальной поддержки связано с наличием у кормильца правового статуса лица, здоровью которого был причинен вред в связи с радиационным воздействием, обусловленным чернобыльской катастрофой.

В соответствии с частью четвертой статьи 15 Закона Российской Федерации от 15 мая 1991 г. № 1244-1 гражданам, указанным в пунктах 1 и 2 части первой статьи 13 данного закона, выдаются специальные удостоверения инвалидов, а гражданам, указанным в пунктах 3 и 4 части первой статьи 13 Закона, выдаются удостоверения участников ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС и нагрудные знаки.

Выдача удостоверения, подтверждающего право на возмещение вреда и получение мер социальной поддержки, является завершающим этапом правоприменительной процедуры и представляет собой формальное подтверждение специального правового статуса инвалида вследствие чернобыльской катастрофы или участника ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС, установленного на основании документов, подтверждающих наличие юридических фактов, которые обусловливают возмещение вреда и предоставление предусмотренных законом мер социальной поддержки.

По смыслу приведенных нормативных положений (статьи 41 Закона) в их взаимосвязи с положениями статьи 13 и части четвертой статьи 15 указанного закона, что право на упомянутую ежемесячную денежную компенсацию за потерю кормильца имеют бывшие на его иждивении нетрудоспособные члены семьи кормильца — участника ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС, при этом перечень участников ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС определен в пунктах 3 и 4 части первой статьи 13 Закона Российской Федерации от 15 мая 1991 г. № 1244-1.

Согласно пункту 1 Методических указаний они разработаны в целях обеспечения единообразного осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации и администрацией г. Байконура переданных им полномочий Российской Федерации по предоставлению, в том числе по доставке, компенсаций и других выплат гражданам, подвергшимся воздействию радиации.

Таким образом, оспариваемый административным истцом пункт 16 Методических указаний в части слов «указанных в пунктах 3 и 4 части первой статьи 13 Закона Российской Федерации от 15 мая 1991 г. № 1244-1» соответствует статье 41 Закона Российской Федерации от 15 мая 1991 г. № 1244-1 и не противоречит ее нормативному содержанию.

Из буквального и смыслового толкования оспариваемого нормативного правового акта следует, что подобное предписание отвечает общеправовому критерию формальной определенности, ясности и недвусмысленности нормы.

В целях реализации Закона Российской Федерации от 15 мая 1991 г. № 1244-1 постановлением Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2004 г. № 907 утверждены Правила предоставления гражданам компенсаций за вред, нанесенный здоровью вследствие чернобыльской катастрофы, компенсации на оздоровление, а также компенсаций семьям за потерю кормильца (далее — Правила).

Правила определяют порядок предоставления гражданам компенсаций за вред, нанесенный здоровью вследствие чернобыльской катастрофы, компенсации на оздоровление, а также компенсаций семьям за потерю кормильца (далее — компенсация), предусмотренных Законом Российской Федерации от 15 мая 1991 г. № 1244-1 (далее — Закон), в том числе ежемесячной компенсации семьям за потерю кормильца, участвовавшего в ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС, предусмотренной частями первой и второй статьи 41 Закона (абзац пятый пункта 1 Правил).

Пунктом 3 Правил предусмотрено, что члены семьи, потерявшей кормильца вследствие чернобыльской катастрофы или кормильца, участвовавшего в ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС, указанные в статьях 39 и 41 Закона, прилагают к заявлению в том числе заверенную копию удостоверения умершего участника ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС (подпункт «а» пункта 3 Правил).

Таким образом, из взаимосвязанных положений статьи 41 Закона Российской Федерации от 15 мая 1991 г. № 1244-1, а также вышеприведенных положений Правил следует, что указанные нормы связывают предоставление гражданину соответствующих мер социальной поддержки с предъявлением соответствующего удостоверения участника ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС, дающего право на такие меры, и направлены на обеспечение обоснованности социальной защиты.

При этом оспариваемый пункт 16 Методических указаний, вопреки доводам административного истца, не противоречит абзацу пятому пункта 1 Правил и не нарушает его прав и законных интересов в указанном аспекте.

В силу пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления Силантьева Алексея Владимировича о признании частично недействующим пункта 16 методических указаний по осуществлению органами государственной власти субъектов Российской Федерации и администрацией г. Байконура переданных им полномочий Российской Федерации по предоставлению, в том числе по доставке, компенсаций и других выплат гражданам, подвергшимся воздействию радиации, утвержденных приказом Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации от 22 апреля 2019 г. № 280н, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---