Решение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 07.12.2020 № АКПИ20-679

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующими пунктов 1, 3, 7, 8, 9, 17, 21, 23, 26 Правил технологического присоединения энергопринимающих устройств потребителей электрической энергии, объектов по производству электрической энергии, а также объектов электросетевого хозяйства, принадлежащих сетевым организациям и иным лицам, к электрическим сетям, утв. Постановлением Правительства РФ от 27.12.2004 № 861>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

председательствующего судьи Верховного Суда Российской Федерации Романенкова Н.С.,

судей Верховного Суда Российской Федерации Борисовой Л.В., Назаровой А.М.,

при секретаре Б.,

с участием прокурора Масаловой Л.Ф.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Ш. о признании частично недействующими пунктов 1, 3, 7, 8, 9, 17, 21, 23, 26 Правил технологического присоединения энергопринимающих устройств потребителей электрической энергии, объектов по производству электрической энергии, а также объектов электросетевого хозяйства, принадлежащих сетевым организациям и иным лицам, к электрическим сетям, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2004 г. № 861,

гражданин Ш. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании частично недействующими пунктов 1, 3, 7, 8, 9, 17, 21, 23, 26 Правил технологического присоединения энергопринимающих устройств потребителей электрической энергии, объектов по производству электрической энергии, а также объектов электросетевого хозяйства, принадлежащих сетевым организациям и иным лицам, к электрическим сетям, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2004 г. № 861, ссылаясь на то, что оспариваемые положения нормативного правового акта не соответствуют статьям 20, 25, пункту 2 статьи 26 Федерального закона от 26 марта 2003 г. № 35-ФЗ «Об электроэнергетике», не отвечают идеологии и социальной направленности данного закона, являются неопределенными, необязательными к применению, неисполнимыми и не влекут за собой прикладного значения на всей территории Российской Федерации, противоречат нормам гражданского законодательства, поскольку не соответствуют принципу разумности и допускают злоупотребление правом как со стороны сетевой компании, так и со стороны застройщика — собственника сетей, нарушают его права собственника домовладения на получение услуг в сфере электроэнергетики, не обеспечивают доступность этих услуг для потребителей, так как не предусматривают ответственность собственника сетей и ответственность сетевой компании за бездействие в случае отказа собственника сетей в технологическом присоединении.

Как указывает административный истец, между ним и ООО «КЭСК» заключен договор от 18 октября 2018 г. № 01Б-10-18 об осуществлении технологического присоединения жилого дома, расположенного в Прикубанском округе города Краснодара, земельный участок предназначен для индивидуального жилищного строительства. Энергообеспечение данной недвижимости отсутствует в силу того, что сетевая организация не выполнила в отношении его энергопринимающих устройств мероприятия по технологическому присоединению.

Представитель административного истца по доверенности адвокат Попова И.В. в судебном заседании поддержала заявленные требования и пояснила суду, что решением Прикубанского районного суда г. Краснодара от 18 февраля 2020 г. признан недействительным договор об осуществлении технологического присоединения к электрическим сетям № 01Б-10-18 от 18 октября 2018 г., заключенный ООО «Кубанская электросетевая компания» с Ш. Данным судебным решением, вступившим в законную силу, признаны недействительными договоры об осуществлении технологического присоединения к электрическим сетям, заключенные этим обществом с другими гражданами.

Правительство Российской Федерации поручило представлять свои интересы в Верховном Суде Российской Федерации Министерству энергетики Российской Федерации, Федеральной антимонопольной службе (поручение от 15 октября 2020 г. № ДГ-П9-13064).

Представители Правительства Российской Федерации К., В., П. в судебном заседании возражали против удовлетворения заявленных требований и пояснили суду, что оспариваемые положения нормативного правового акта изданы в пределах полномочий Правительства Российской Федерации, соответствуют действующему законодательству и не нарушают прав административного истца.

Выслушав сообщение судьи-докладчика Романенкова Н.С., объяснения представителей административного истца Ш. по доверенности адвоката Поповой И.В., административного ответчика Правительства Российской Федерации К., В., П., исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей, что административный иск не подлежит удовлетворению, и судебные прения, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения заявленных требований.

Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, а также обеспечивает их исполнение. Акты Правительства Российской Федерации, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации (статья 5 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»).

Технологическое присоединение к объектам электросетевого хозяйства энергопринимающих устройств потребителей электрической энергии, объектов по производству электрической энергии, а также объектов электросетевого хозяйства, принадлежащих сетевым организациям и иным лицам, согласно пункту 1 статьи 26 Федерального закона «Об электроэнергетике» осуществляется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, и носит однократный характер.

Во исполнение требований федерального законодателя постановлением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2004 г. № 861 утверждены Правила технологического присоединения энергопринимающих устройств потребителей электрической энергии, объектов по производству электрической энергии, а также объектов электросетевого хозяйства, принадлежащих сетевым организациям и иным лицам, к электрическим сетям (далее — Правила), действующие в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 18 апреля 2020 г. № 554.

Нормативный правовой акт опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации 27 декабря 2004 г., № 52 (часть 2), «Российской газете» 19 января 2005 г.

Правила определяют порядок и особенности технологического присоединения энергопринимающих устройств потребителей электрической энергии, объектов по производству электрической энергии, а также объектов электросетевого хозяйства, принадлежащих сетевым организациям и иным лицам, к электрическим сетям, регламентируют процедуру присоединения энергопринимающих устройств к электрическим сетям сетевой организации, определяют существенные условия договора об осуществлении технологического присоединения к электрическим сетям, устанавливают требования к выдаче технических условий, в том числе индивидуальных, для присоединения к электрическим сетям, порядок проведения проверки выполнения заявителем и сетевой организацией технических условий, критерии наличия (отсутствия) технической возможности технологического присоединения и особенности технологического присоединения энергопринимающих устройств потребителей посредством перераспределения максимальной мощности между юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, а также особенности отказа потребителей электрической энергии от максимальной мощности в пользу сетевой организации (пункт 1 Правил).

Пунктом 1 Правил определен круг объектов, в отношении которых применяется процедура технологического присоединения, а именно: энергопринимающие устройства потребителей электрической энергии, объекты по производству электрической энергии, объекты электросетевого хозяйства, принадлежащие сетевым организациям и иным лицам. Гражданское законодательство не предусматривает ограничение прав лиц на владение лицами объектами электросетевого хозяйства, такое имущество не изъято и не ограничено в гражданском обороте.

Регулируя вопросы доступа к электрическим сетям и услугам по передаче электрической энергии, Федеральный закон «Об электроэнергетике» в пункте 1 статьи 26 предусматривает, что технологическое присоединение к объектам электросетевого хозяйства энергопринимающих устройств потребителей электрической энергии, объектов по производству электрической энергии, в том числе объектов микрогенерации, а также объектов электросетевого хозяйства, принадлежащих сетевым организациям и иным лицам, осуществляется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, и носит однократный характер.

Следовательно, доводы административного истца о том, что в пункте 1 Правил неконкретно и неопределенно дано понятие «иные лица», являются несостоятельными, поскольку Правительство Российской Федерации самостоятельно определяет содержание правовых норм.

Согласно пункту 3 Правил сетевая организация обязана выполнить в отношении любого обратившегося к ней лица мероприятия по технологическому присоединению при условии соблюдения им Правил и наличии технической возможности технологического присоединения.

Независимо от наличия или отсутствия технической возможности технологического присоединения на дату обращения заявителя сетевая организация обязана заключить договор с лицами, указанными в пунктах 12(1), 14 и 34 Правил, обратившимися в сетевую организацию с заявкой на технологическое присоединение энергопринимающих устройств, принадлежащих им на праве собственности или на ином предусмотренном законом основании, а также выполнить в отношении энергопринимающих устройств таких лиц мероприятия по технологическому присоединению.

Сетевая организация обязана соблюдать единые стандарты качества обслуживания сетевыми организациями потребителей услуг сетевых организаций, утверждаемые федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере топливно-энергетического комплекса, в отношении лица, обратившегося к ней с целью осуществления технологического присоединения энергопринимающих устройств.

В соответствии с абзацем четвертым пункта 1 статьи 26 Федерального закона «Об электроэнергетике» технологическое присоединение осуществляется на основании договора об осуществлении технологического присоединения к объектам электросетевого хозяйства, заключаемого между сетевой организацией и обратившимся к ней лицом. Указанный договор является публичным. Пункт 3 Правил определяет обязанности сетевой организации, направленные на обеспечение мероприятий по технологическому присоединению.

Суд также учитывает, что решением Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 12 августа 2011 г. по делу № ВАС-9742/11 проверена законность абзаца второго пункта 3 Правил на предмет соответствия Гражданскому кодексу Российской Федерации.

Если к деятельности сетевых организаций предъявляются специальные требования, то на собственников (владельцев) объектов электросетевого хозяйства, которые не являются сетевыми организациями и не осуществляют профессиональную экономическую деятельность в сфере электроэнергетики, не распространяются требования, предъявляемые к сетевым организациям.

Пункт 7 Правил устанавливает процедуру технологического присоединения, предусматривающую, в том числе подачу заявки юридическим или физическим лицом, которое имеет намерение осуществить технологическое присоединение, заключение договора, выполнение сторонами договора мероприятий по технологическому присоединению, предусмотренных договором, и составление акта об осуществлении технологического присоединения по установленной форме.

Правила недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии и оказания этих услуг, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2004 г. № 861, определяют акт о технологическом присоединении как документ, составленный по окончании процедуры технологического присоединения энергопринимающих устройств к электрическим сетям и подтверждающий технологическое присоединение в установленном порядке, в котором определены технические характеристики технологического присоединения, в том числе величина максимальной мощности, границы балансовой принадлежности объектов электроэнергетики (энергопринимающих устройств) сторон и границы ответственности сторон за эксплуатацию соответствующих объектов электроэнергетики (энергопринимающих устройств) и (или) объектов электросетевого хозяйства (пункт 2).

В соответствии с пунктом 1 статьи 539 Гражданского кодекса Российской Федерации по договору энергоснабжения энергоснабжающая организация обязуется подавать абоненту (потребителю) через присоединенную сеть энергию, а абонент обязуется оплачивать принятую энергию, а также соблюдать предусмотренный договором режим ее потребления, обеспечивать безопасность эксплуатации находящихся в его ведении энергетических сетей и исправность используемых им приборов и оборудования, связанных с потреблением энергии.

Наличие надлежащего технологического присоединения является условием (предпосылкой) для заключения договора энергоснабжения (купли — продажи электрической энергии).

Ссылки административного истца на отсутствие в пункте 7 Правил указания о том, что надлежащее присоединение, особенно объектов ИЖС, подтверждается и (или) оканчивается заключением договора энергоснабжения с гарантирующим поставщиком электроэнергии, не соответствуют требованиям законодательства об электроэнергетике.

Порядок технологического присоединения, утверждаемый Правительством Российской Федерации, в соответствии с пунктом 1 статьи 26 Федерального закона «Об электроэнергетике» должен предусматривать правила заключения и исполнения договоров об осуществлении технологического присоединения, в том числе существенные условия такого договора. Данный Федеральный закон не содержит требования о заключении договора энергоснабжения при определении порядка технологического присоединения.

Абзац шестнадцатый пункта 1 статьи 26 названного Федерального закона определяет содержание договора об осуществлении технологического присоединения, согласно которому сетевая организация принимает на себя обязательства по реализации мероприятий, необходимых для осуществления такого технологического присоединения, в том числе мероприятий по разработке и в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации об электроэнергетике, согласованию с системным оператором технических условий, обеспечению готовности объектов электросетевого хозяйства, включая их проектирование, строительство, реконструкцию, к присоединению энергопринимающих устройств и (или) объектов электроэнергетики, урегулированию отношений с третьими лицами в случае необходимости строительства (модернизации) такими лицами принадлежащих им объектов электросетевого хозяйства (энергопринимающих устройств, объектов электроэнергетики).

В силу пункта 8 Правил для заключения договора заявитель направляет заявку в сетевую организацию, объекты электросетевого хозяйства которой расположены на наименьшем расстоянии от границ участка заявителя, с учетом условий, установленных пунктом 8(1) Правил. Заявка направляется по формам согласно приложениям № 4 - 7 любым способом ее подачи (очно, почтой или с использованием официального сайта сетевой организации).

Для целей Правил под наименьшим расстоянием от границ участка заявителя до объектов электросетевого хозяйства сетевой организации понимается минимальное расстояние, измеряемое по прямой линии от границы участка (нахождения присоединяемых энергопринимающих устройств) заявителя до ближайшего объекта электрической сети (опора линий электропередачи, кабельная линия, распределительное устройство, подстанция), имеющего указанный в заявке класс напряжения, существующего или планируемого к вводу в эксплуатацию в соответствии с инвестиционной программой сетевой организации, утвержденной в установленном порядке, в сроки, предусмотренные подпунктом «б» пункта 16 Правил, исчисляемые со дня подачи заявки в сетевую организацию.

Сетевой организацией для осуществления процедуры технологического присоединения и гарантирующим поставщиком для заключения договора, обеспечивающего продажу электрической энергии (мощности) на розничном рынке (в случае, если в заявке указаны сведения в соответствии с подпунктом «л» пункта 9 Правил), наряду с использованием документов на бумажном носителе, оформление которых предусмотрено Правилами между сетевой организацией и заявителем в ходе осуществления процедуры технологического присоединения, а также между гарантирующим поставщиком и заявителем в ходе заключения договора, обеспечивающего продажу электрической энергии (мощности) на розничном рынке, обеспечивается возможность использования таких документов в электронной форме.

Сетевая организация, гарантирующий поставщик и заявитель — юридическое лицо или индивидуальный предприниматель для осуществления процедуры технологического присоединения и заключения договора, обеспечивающего продажу электрической энергии (мощности) на розничном рынке, подписывают документы в электронной форме с использованием усиленной квалифицированной электронной подписи. Заявитель — физическое лицо для осуществления процедуры технологического присоединения и заключения договора, обеспечивающего продажу электрической энергии (мощности) на розничном рынке, подписывает документы в электронной форме простой электронной подписью.

При этом в случае, если заявителем выбран способ обмена документами в электронной форме, сетевая организация и гарантирующий поставщик (в случае, если в заявке указаны сведения в соответствии с подпунктом «л» пункта 9 Правил) обязаны подписывать документы в электронной форме с использованием усиленной квалифицированной электронной подписи. В случае если заявителем выбран способ обмена документами в электронной форме, документы, оформление которых предусмотрено Правилами между сетевой организацией и заявителем в ходе осуществления процедуры технологического присоединения, а также между гарантирующим поставщиком и заявителем в ходе заключения договора, обеспечивающего продажу электрической энергии (мощности) на розничном рынке (в случае, если в заявке указаны сведения в соответствии с подпунктом «л» пункта 9 Правил), подлежат направлению и оформлению сторонами в электронном виде. При этом оформление таких документов дополнительно на бумажном носителе не требуется, за исключением случая, предусмотренного абзацем шестым данного пункта.

Сетевая организация и гарантирующий поставщик в случае поступления запроса заявителя — физического лица о необходимости предоставления документов, подписанных в электронной форме между сетевой организацией и заявителем в ходе осуществления процедуры технологического присоединения и (или) между гарантирующим поставщиком и заявителем в ходе заключения договора, обеспечивающего продажу электрической энергии (мощности) на розничном рынке (в случае, если в заявке указаны сведения в соответствии с подпунктом «л» пункта 9 Правил), на бумажном носителе обязаны в течение 10 дней со дня получения такого запроса обеспечить направление таких документов на бумажном носителе, подписанных со стороны сетевой организации (гарантирующего поставщика), в адрес заявителя.

Согласно пункту 9 Правил в заявке, направляемой заявителем (за исключением лиц, указанных в пунктах 12 - 14 Правил), должны быть отражены в зависимости от конкретных условий определенные сведения.

Решением Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28 июня 2012 г. по делу № ВАС-4355/12 проверена законность пункта 9 Правил на предмет соответствия Федеральному закону «Об электроэнергетике».

Абзацем первым пункта 17 Правил установлено, что плата за технологическое присоединение энергопринимающих устройств максимальной мощностью, не превышающей 15 кВт включительно (с учетом ранее присоединенных в данной точке присоединения энергопринимающих устройств), устанавливается исходя из стоимости мероприятий по технологическому присоединению в размере не более 550 рублей при присоединении заявителя, владеющего объектами, отнесенными к третьей категории надежности (по одному источнику электроснабжения) при условии, что расстояние от границ участка заявителя до объектов электросетевого хозяйства на уровне напряжения до 20 кВ включительно необходимого заявителю класса напряжения сетевой организации, в которую подана заявка, составляет не более 300 метров в городах и поселках городского типа и не более 500 метров в сельской местности.

Другие абзацы данного пункта Правил регламентируют вопросы платы за технологическое присоединение.

В соответствии с абзацами первым и вторым пункта 21 Правил в целях подготовки технических условий сетевая организация в течение 5 рабочих дней с даты получения заявки направляет ее копию на рассмотрение системному оператору (за исключением заявок, поданных заявителями, указанными в пунктах 12(1) - 14 Правил).

Другие абзацы данного пункта Правил определяют действия системного оператора.

Пункт 23 Правил предусматривает, что в случае если в ходе проектирования у заявителя возникает необходимость частичного отступления от мероприятий, указанных в технических условиях, такие отступления должны быть согласованы с сетевой организацией, выдавшей технические условия, с последующим внесением изменений в технические условия. Согласование соответствующих изменений в технические условия сетевая организация осуществляет в течение 10 рабочих дней со дня обращения заявителя.

В случае если в ходе проектирования необходимость частичного отступления от технических условий (в том числе в части мероприятий, выполняемых на объектах электроэнергетики смежных сетевых организаций) возникает у сетевой организации, сетевая организация вносит соответствующие изменения в технические условия, выданные заявителю при условии, что такие изменения не повлекут необходимости корректировки указанных в заявке сведений, обязательств заявителя, определенных в технических условиях, а также рассчитанной для него платы за технологическое присоединение.

В случае если в соответствии с Правилами технические условия согласовывались с системным оператором, сетевая организация обязана согласовать с системным оператором изменения, вносимые в указанные технические условия. Системный оператор в течение 5 дней со дня получения указанных изменений согласовывает такие изменения либо представляет обоснованные замечания. Системный оператор рассматривает повторно направленные технические условия с учетом внесенных изменений и направляет в сетевую организацию информацию о результатах повторного рассмотрения в течение 5 дней со дня получения указанных изменений.

Согласно пункту 26 Правил требования, указанные в подпунктах «в» - «д» пункта 25 Правил, обязательны для выполнения как заявителем, так и сетевой организацией. При этом разграничение обязательств по выполнению этих требований определяется в договоре и учитывается соответственно при расчете платы за технологическое присоединение.

Для заявителей (за исключением лиц, указанных в пунктах 12(1) и 14 Правил), максимальная мощность энергопринимающих устройств которых свыше 150 кВт и менее 670 кВт, указываются сведения, предусмотренные подпунктами «а» - «в» и «д» пункта 25 Правил.

Требования, предъявляемые к приборам учета электрической энергии и иному оборудованию, которые необходимы для обеспечения коммерческого учета электрической энергии (мощности), в соответствии с пунктами 25 и 25(1) данных Правил, включая требования к местам их установки, а также разграничение обязательств по выполнению этих требований должны соответствовать требованиям, установленным Основными положениями функционирования розничных рынков электрической энергии.

Нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, который бы по-иному регулировал порядок заключения и исполнения договоров об осуществлении технологического присоединения, не имеется.

Согласно разъяснению, данному в пункте 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Оспариваемые положения нормативного правового акта по своему содержанию являются ясными и определенными.

Доводы административного истца о незаконности оспариваемых пунктов Правил фактически сводятся к необходимости нормативного правового регулирования и несогласию с судебными постановлениями, что не может служить основанием для удовлетворения заявленных требований.

Законодательством Российской Федерации об электроэнергетике не предусмотрена обязанность владельцев объектов электросетевого хозяйства, не являющихся сетевыми организациями, осуществлять деятельность, относящуюся к сфере естественных монополий и подлежащую регулированию Правилами.

Оспариваемые положения Правил не лишают административного истца права на судебную защиту, который в случае несогласия с судебными постановлениями вправе их обжаловать в порядке, установленном законодательством о гражданском судопроизводстве.

В силу пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 175, 176, 180, 215 КАС РФ, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления Ш. о признании частично недействующими пунктов 1, 3, 7, 8, 9, 17, 21, 23, 26 Правил технологического присоединения энергопринимающих устройств потребителей электрической энергии, объектов по производству электрической энергии, а также объектов электросетевого хозяйства, принадлежащих сетевым организациям и иным лицам, к электрическим сетям, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2004 г. № 861, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

---