Решение Верховного Суда РФ от 21.10.2020 № АКПИ20-593

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании частично недействующими абзаца первого пункта 4.4 Порядка предоставления набора социальных услуг отдельным категориям граждан, утв. приказом Минздравсоцразвития России от 29.12.2004 № 328, и пункта 1 Порядка направления граждан органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере здравоохранения к месту лечения при наличии медицинских показаний, утв. приказом Минздравсоцразвития России от 05.10.2005 № 617>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Иваненко Ю.Г.,

при секретаре С.Г.,

с участием прокурора Власовой Т.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению С.А. о признании частично недействующими абзаца первого пункта 4.4 Порядка предоставления набора социальных услуг отдельным категориям граждан, утвержденного приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 328, и пункта 1 Порядка направления граждан органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере здравоохранения к месту лечения при наличии медицинских показаний, утвержденного приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 5 октября 2005 г. № 617,

приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации (далее также — Минздравсоцразвития России) от 29 декабря 2004 г. № 328 утвержден Порядок предоставления набора социальных услуг отдельным категориям граждан (далее также — Порядок предоставления). Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее также — Минюст России) 7 февраля 2005 г., регистрационный номер 6303, опубликован в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти 14 февраля 2005 г., № 7, в «Российской газете» 16 февраля 2005 г., № 31.

Приказом Минздравсоцразвития России от 5 октября 2005 г. № 617 утвержден Порядок направления граждан органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере здравоохранения к месту лечения при наличии медицинских показаний (далее также — Порядок направления). Нормативный правовой акт зарегистрирован в Минюсте России 27 октября 2005 г., регистрационный номер 7115, опубликован в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти 7 ноября 2005 г., № 45, в «Российской газете» 8 ноября 2005 г., № 249.

Согласно абзацу первому пункта 4.4 Порядка предоставления, действующему в редакции приказа Минздравсоцразвития России от 22 августа 2011 г. № 966н, обеспечение в рамках предоставления социальных услуг граждан бесплатным проездом к месту лечения и обратно, в том числе к месту санаторно-курортного лечения по путевкам, предоставленным органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере здравоохранения в санаторно-курортные учреждения, находящиеся в ведении Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации и Федерального медико-биологического агентства, а также к месту лечения при наличии медицинских показаний осуществляется на основании направления и талона № 2, оформленных органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в сфере здравоохранения, в порядке, определяемом Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации.

Порядок направления согласно его пункту 1, действующему в редакции приказа Министерства здравоохранения Российской Федерации от 27 августа 2015 г. № 598н, регулирует вопросы, связанные с направлением органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере здравоохранения граждан, имеющих право на получение государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг, для получения ими лечения в медицинских организациях и иных организациях, осуществляющих медицинскую деятельность, подведомственных федеральным органам исполнительной власти при наличии медицинских показаний.

С.А. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании не действующими абзаца первого пункта 4.4 Порядка предоставления в части слов «находящиеся в ведении Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации и Федерального медико-биологического агентства» и пункта 1 Порядка направления в части слов «подведомственных федеральным органам исполнительной власти», ссылаясь на их несоответствие пункту 8 статьи 6.1, пункту 2 части 1 статьи 6.2 Федерального закона от 17 июля 1999 г. № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи» (далее — Федеральный закон от 17 июля 1999 г. № 178-ФЗ), подпункту «б» пункта 11 Правил финансового обеспечения расходов по предоставлению гражданам государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 864 (далее — Правила финансового обеспечения). Административный истец считает, что названные нормативные положения в оспариваемых частях нарушают его право как инвалида второй группы с детства на социальную услугу по бесплатному проезду междугородным транспортом к месту лечения и обратно.

По мнению административного истца, в отличие от Федерального закона от 17 июля 1999 г. № 178-ФЗ и Правил финансового обеспечения оспариваемые нормативные положения предусматривают бесплатный проезд к месту лечения и обратно только в санаторно-курортные организации, находящиеся в ведении Министерства здравоохранения Российской Федерации и Федерального медико-биологического агентства, и (или) медицинские организации и иные организации, осуществляющие медицинскую деятельность, подведомственные федеральным органам исполнительной власти, чем ограничивают право получателя набора социальных услуг на бесплатный проезд в любые санаторно-курортные организации независимо от уровня их принадлежности (федеральный, субъекта Российской Федерации, муниципальный) и обратно.

Указом Президента Российской Федерации от 21 мая 2012 г. № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации преобразовано в Министерство здравоохранения Российской Федерации (далее также — Минздрав России) и Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации (далее также — Минтруд России). Функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения переданы Минздраву России, а в сфере социальной защиты и социального обслуживания населения, в том числе социальной защиты семьи, женщин и детей, Минтруду России.

Минздрав России и Минтруд России в письменных возражениях указали, что оспариваемые акты изданы федеральным органом исполнительной власти в пределах предоставленных ему полномочий, с соблюдением требований, предъявляемых к принятию нормативных правовых актов, их государственной регистрации и опубликованию, соответствуют законодательству Российской Федерации и не нарушают прав и законных интересов административного истца.

В письменных объяснениях Минюст России выразил позицию, что оспариваемые положения Порядка предоставления и Порядка направления необходимо привести в соответствие с Федеральным законом от 17 июля 1999 г. № 178-ФЗ.

Административный истец С.А., участвующий в судебном заседании путем использования систем видео-конференц-связи, поддержал заявленные требования.

Представитель Минтруда России К., представитель Минздрава России Ш. возражали против удовлетворения административного иска.

Представитель Министерства юстиции Российской Федерации С.Н. поддержала позицию, изложенную в письменном отзыве.

Выслушав объяснения административного истца С.А., возражения представителя Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации К. и представителя Министерства здравоохранения Российской Федерации Ш., объяснения представителя Министерства юстиции Российской Федерации С.Н., проверив оспариваемые нормативные положения на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А., полагавшей необходимым отказать в удовлетворении заявленных требований, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

Правовые и организационные основы оказания государственной социальной помощи, в том числе в виде предоставления гражданам набора социальных услуг, закреплены Федеральным законом от 17 июля 1999 г. № 178-ФЗ.

В силу части 5 статьи 6.3 указанного федерального закона (в редакции Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ) порядок предоставления гражданам социальных услуг в соответствии с главой 2 данного федерального закона устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим выработку государственной политики и нормативное правовое регулирование в сфере здравоохранения и социального развития.

Согласно подпункту «б» пункта 11 Правил финансового обеспечения (в редакции, действовавшей на день издания Порядка направления) средства на предоставление гражданам путевок на санаторно-курортное лечение и проезд на междугородном транспорте к месту лечения и обратно направляются на оплату транспортным организациям расходов по предоставлению проезда граждан к месту лечения и обратно (в том числе к месту санаторно-курортного лечения в рамках предоставления социальных услуг, санаторно-курортного лечения по путевкам, предоставленным органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере здравоохранения и социальной защиты населения в санаторно-курортные учреждения Федерального агентства по здравоохранению и социальному развитию, а также к месту лечения при наличии медицинских показаний по направлению органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере здравоохранения в порядке, установленном Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации).

Подпунктом 5.2 Положения о Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. № 321, действовавшим в период издания оспариваемых актов, данному федеральному органу исполнительной власти, осуществляющему функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения, социальной защиты населения, в том числе социальной защиты семьи, женщин и детей (пункт 1), предоставлено полномочие самостоятельно принимать нормативные правовые акты по вопросам, относящимся к установленной сфере его ведения.

Оспариваемые нормативные правовые акты приняты уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, порядок принятия, государственной регистрации и опубликования нормативных правовых актов соблюден и не оспаривается административным истцом.

Доводы административного истца о противоречии абзаца первого пункта 4.4 Порядка предоставления и пункта 1 Порядка направления пункту 8 статьи 6.1, пункту 2 части 1 статьи 6.2 Федерального закона от 17 июля 1999 г. № 178-ФЗ, подпункту «б» пункта 11 Правил финансового обеспечения основаны на ошибочном толковании норм права.

Пунктом 8 статьи 6.1 Федерального закона от 17 июля 1999 г. № 178-ФЗ предусмотрено право инвалидов на получение государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг. В настоящее время данным федеральным законом в состав набора социальных услуг, в частности, включены: предоставление при наличии медицинских показаний путевки на санаторно-курортное лечение, осуществляемое в целях профилактики основных заболеваний, в санаторно-курортные организации, определенные в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд; бесплатный проезд на пригородном железнодорожном транспорте, а также на междугородном транспорте к месту лечения и обратно (пункты 1.1, 2 части 1 статьи 6.2).

Вопреки доводам административного истца оспариваемые нормативные положения не содержат норм, ограничивающих право граждан, являющихся инвалидами, на бесплатный проезд на пригородном железнодорожном транспорте, а также на междугородном транспорте к месту лечения, включая санаторно-курортное лечение, и обратно.

Правила обеспечения санаторно-курортным лечением, включая приобретение соответствующих путевок на такое лечение и выдачу их гражданам, определены в разделе III «Предоставление гражданам социальных услуг в части обеспечения санаторно-курортным лечением» Порядка предоставления. В то время как оспариваемый в части пункт 4.4 данного нормативного правового акта расположен в его разделе IV «Организация перевозки граждан к месту лечения и обратно».

Общее правило организации бесплатного проезда граждан на пригородном железнодорожном транспорте, а также на междугородном транспорте к месту санаторно-курортного лечения и обратно содержится в пункте 4.3 Порядка предоставления. Согласно такой норме одновременно с получением в территориальных органах Фонда социального страхования Российской Федерации, органах социальной защиты населения или уполномоченном органе санаторно-курортной путевки гражданин обеспечивается специальными талонами на право бесплатного получения проездных документов в поезде дальнего следования или направлениями на приобретение проездных документов на авиационном, автомобильном и водном транспорте. При следовании к месту лечения и обратно двумя и более видами транспорта специальные талоны или именные направления на право бесплатного получения проездных документов выдаются на каждый вид транспорта.

В системе действующего правового регулирования данный пункт применяется во взаимосвязи с приведенными выше положениями пункта 1.1 части 1 статьи 6.2 Федерального закона от 17 июля 1999 г. № 178-ФЗ, а также подпункта «а» пункта 11 Правил финансового обеспечения, согласно которому средства на предоставление гражданам путевок на санаторно-курортное лечение направляются на оплату стоимости путевок санаторно-курортным организациям, отобранным в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

В отличие от пункта 4.3 Порядка предоставления, предусматривающего организацию перевозки граждан при наличии медицинских показаний на санаторно-курортное лечение, осуществляемое в целях профилактики основных заболеваний, пункт 4.4 данного нормативного правового акта предусматривает правила обеспечения граждан бесплатным проездом к месту иного возможного лечения при наличии медицинских показаний и обратно, в том числе и того, которое может осуществляться по путевкам, предоставленным органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере здравоохранения в санаторно-курортные учреждения, находящиеся в ведении Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации и Федерального медико-биологического агентства.

Таким образом, в оспариваемой части абзац первый пункта 4.4 Порядка предоставления не содержит упоминаемых административным истцом ограничений права граждан на бесплатный проезд к месту санаторно-курортного лечения и обратно, осуществляемого в целях профилактики основных заболеваний в санаторно-курортных организациях, определенных в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Порядок финансирования расходов по оказанию гражданам государственной социальной помощи в виде социальных услуг устанавливается Правительством Российской Федерации (часть 5 статьи 6.5 Федерального закона от 17 июля 1999 г. № 178-ФЗ).

Согласно подпункту «б» пункта 11 Правил финансового обеспечения средства на проезд на междугородном транспорте к месту лечения и обратно направляются на оплату транспортным организациям расходов по предоставлению проезда граждан к месту лечения и обратно (в том числе к месту санаторно-курортного лечения в рамках предоставления социальных услуг, а также к месту лечения при наличии медицинских показаний по направлению органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере здравоохранения в порядке, установленном Министерством здравоохранения Российской Федерации).

Оспариваемый пункт Порядка предоставления не содержит положений, изменяющих установленный порядок финансирования названных расходов.

В свою очередь, пункт 1 Порядка направления также не противоречит требованиям обозначенных выше нормативных правовых актов.

Указанный порядок, как следует из его содержания, регулирует только отношения, связанные с направлением органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере здравоохранения граждан, имеющих право на получение государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг, для получения ими лечения в медицинских организациях и иных организациях, осуществляющих медицинскую деятельность, подведомственных федеральным органам исполнительной власти (далее — медицинские учреждения) при наличии медицинских показаний.

Согласно пункту 5 данного нормативного правового акта органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в сфере здравоохранения оформляется и выдается гражданину направление на лечение в медицинское учреждение в соответствии с образцом (приложение № 1) и заполняется талон № 2 указанного образца, который представляется гражданином в исполнительные органы Фонда социального страхования Российской Федерации для обеспечения их специальными талонами или именными направлениями на право бесплатного получения проездных документов к месту лечения и обратно.

Исходя из содержания оспариваемого пункта и представленных письменных возражений административных ответчиков при наличии медицинских показаний направление на лечение может быть выдано в медицинские учреждения, указанные в постановлении Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 872 «О федеральных учреждениях здравоохранения и федеральных учреждениях оздоровительного профиля», утвердившем перечни федеральных специализированных медицинских учреждений, федеральных санитарно-эпидемиологических учреждений, федеральных медицинских и оздоровительных учреждений, финансирование которых осуществляется за счет средств федерального бюджета (пункты 1, 2), в том числе отнесенные распоряжением Правительства Российской Федерации от 19 июля 2012 г. № 1286-р к ведению Минздрава России федеральные государственные учреждения.

Следовательно, и в рассматриваемом случае гражданин, являющийся получателем набора социальных услуг, обеспечивается бесплатным проездом к месту лечения и обратно.

Таким образом, абзац первый пункта 4.4 Порядка предоставления и пункт 1 Порядка направления в оспариваемых административным истцом частях не могут быть признаны противоречащими нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, эти нормы не нарушают прав и законных интересов административного истца в упоминаемом им аспекте.

Согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления С.А. о признании частично недействующими абзаца первого пункта 4.4 Порядка предоставления набора социальных услуг отдельным категориям граждан, утвержденного приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 328, и пункта 1 Порядка направления граждан органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере здравоохранения к месту лечения при наличии медицинских показаний, утвержденного приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 5 октября 2005 г. № 617, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---