Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 28.01.2021 № АПЛ20-477

<Об оставлении без изменения Решения Верховного Суда РФ от 21.10.2020 № АКПИ20-593, которым отказано в удовлетворении заявления о признании частично недействующими абзаца первого пункта 4.4 Порядка предоставления набора социальных услуг отдельным категориям граждан, утв. приказом Минздравсоцразвития России от 29.12.2004 № 328, и пункта 1 Порядка направления граждан органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере здравоохранения к месту лечения при наличии медицинских показаний, утв. приказом Минздравсоцразвития России от 05.10.2005 № 617>

от 28 января 2021 г. № АПЛ20-477

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Манохиной Г.В.,

членов коллегии Зайцева В.Ю., Нефедова О.Н.,

при секретаре Г.,

с участием прокурора Засеевой Э.С.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению С. о признании частично недействующими абзаца первого пункта 4.4 Порядка предоставления набора социальных услуг отдельным категориям граждан, утвержденного приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 328, и пункта 1 Порядка направления граждан органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере здравоохранения к месту лечения при наличии медицинских показаний, утвержденного приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 5 октября 2005 г. № 617,

по апелляционной жалобе С. на решение Верховного Суда Российской Федерации от 21 октября 2020 г. по делу № АКПИ20-593, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., объяснения представителя Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации Е., представителя Министерства здравоохранения Российской Федерации Ш., возражавших против доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации (далее также — Минздравсоцразвития России) приказом от 29 декабря 2004 г. № 328 утвердило Порядок предоставления набора социальных услуг отдельным категориям граждан (далее также — Порядок предоставления).

Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее также — Минюст России) 7 февраля 2005 г., регистрационный номер 6303, опубликован в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти 14 февраля 2005 г., № 7, в «Российской газете» 16 февраля 2005 г., № 31.

Абзацем первым пункта 4.4 Порядка предоставления, действующим в редакции приказа Минздравсоцразвития России от 22 августа 2011 г. № 966н, установлено, что обеспечение в рамках предоставления социальных услуг граждан бесплатным проездом к месту лечения и обратно, в том числе к месту санаторно-курортного лечения по путевкам, предоставленным органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере здравоохранения в санаторно-курортные учреждения, находящиеся в ведении Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации и Федерального медико-биологического агентства, а также к месту лечения при наличии медицинских показаний осуществляется на основании направления и талона № 2, оформленных органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в сфере здравоохранения, в порядке, определяемом Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации.

Приказом от 5 октября 2005 г. № 617 Минздравсоцразвития России утвердило Порядок направления граждан органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере здравоохранения к месту лечения при наличии медицинских показаний (далее также — Порядок направления).

Нормативный правовой акт зарегистрирован в Минюсте России 27 октября 2005 г., регистрационный номер 7115, опубликован в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти 7 ноября 2005 г., № 45, в «Российской газете» 8 ноября 2005 г., № 249.

Порядок направления, как указано в его пункте 1, регулирует вопросы, связанные с направлением органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере здравоохранения граждан, имеющих право на получение государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг, для получения ими лечения в медицинских организациях и иных организациях, осуществляющих медицинскую деятельность, подведомственных федеральным органам исполнительной власти при наличии медицинских показаний.

С. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании не действующими абзаца первого пункта 4.4 Порядка предоставления в части слов «находящиеся в ведении Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации и Федерального медико-биологического агентства» и пункта 1 Порядка направления в части слов «подведомственных федеральным органам исполнительной власти». В обоснование требования административный истец ссылался на то, что оспариваемые предписания не соответствуют пункту 8 статьи 6.1, пункту 2 части 1 статьи 6.2 Федерального закона от 17 июля 1999 г. № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи» (далее — Федеральный закон № 178-ФЗ), подпункту «б» пункта 11 Правил финансового обеспечения расходов по предоставлению гражданам государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 864 (далее — Правила финансового обеспечения), и нарушают его право (инвалида второй группы с детства) на социальную услугу по бесплатному проезду междугородным транспортом в любые санаторно-курортные организации независимо от уровня их принадлежности (федеральный, субъекта Российской Федерации, муниципальный) и обратно.

Указом Президента Российской Федерации от 21 мая 2012 г. № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации преобразовано в Министерство здравоохранения Российской Федерации (далее также — Минздрав России) и Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации (далее также — Минтруд России). Функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения переданы Минздраву России, а в сфере социальной защиты и социального обслуживания населения, в том числе социальной защиты семьи, женщин и детей, Минтруду России.

Минздрав России, Минтруд России административный иск не признали, указав в письменных возражениях, что Порядок предоставления и Порядок направления утверждены федеральным органом исполнительной власти в пределах предоставленных ему полномочий, оспариваемые в части нормативные положения не противоречат действующему законодательству, не нарушают прав и законных интересов административного истца.

Минюст России, привлеченный к участию в деле в качестве заинтересованного лица, полагал, что оспариваемые положения Порядка предоставления и Порядка направления необходимо привести в соответствие с Федеральным законом № 178-ФЗ.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 21 октября 2020 г. в удовлетворении административного искового заявления С. отказано.

В апелляционной жалобе административный истец, считая такое решение незаконным, просит его отменить и принять по административному делу новое судебное решение о признании недействующими оспариваемых предписаний нормативных правовых актов в связи с неправильным применением судом норм материального права.

В письменных возражениях на апелляционную жалобу Минздрав России и Минтруд России просят в ее удовлетворении отказать, полагая решение Верховного Суда Российской Федерации законным и обоснованным, принятым с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права, а доводы апелляционной жалобы не содержащими оснований для отмены решения суда.

Административный истец, представитель Минюста России в судебное заседание не явились, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены обжалуемого решения суда не находит.

Правовые и организационные основы оказания государственной социальной помощи, в том числе в виде предоставления гражданам набора социальных услуг, закреплены Федеральным законом № 178-ФЗ.

Согласно части 5 статьи 6.3 указанного федерального закона (в редакции Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ) порядок предоставления гражданам социальных услуг в соответствии с главой 2 данного федерального закона устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим выработку государственной политики и нормативное правовое регулирование в сфере здравоохранения и социального развития.

В соответствии с подпунктом «б» пункта 11 Правил финансового обеспечения (в редакции, действовавшей на день издания Порядка направления) средства на предоставление гражданам путевок на санаторно-курортное лечение и проезд на междугородном транспорте к месту лечения и обратно направляются на оплату транспортным организациям расходов по предоставлению проезда граждан к месту лечения и обратно (в том числе к месту санаторно-курортного лечения в рамках предоставления социальных услуг, санаторно-курортного лечения по путевкам, предоставленным органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере здравоохранения и социальной защиты населения, в санаторно-курортные учреждения Федерального агентства по здравоохранению и социальному развитию, а также к месту лечения при наличии медицинских показаний по направлению органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере здравоохранения в порядке, установленном Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации).

Подпунктом 5.2 Положения о Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. № 321, действовавшим в период издания оспариваемых актов, данному федеральному органу исполнительной власти, осуществляющему функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения, социальной защиты населения, в том числе социальной защиты семьи, женщин и детей (пункт 1), предоставлялось полномочие самостоятельно принимать нормативные правовые акты по вопросам, относящимся к установленной сфере его ведения.

Таким образом, Порядок предоставления и Порядок направления были приняты Минздравсоцразвития России в пределах имеющихся у него полномочий.

Пунктом 8 статьи 6.1 Федерального закона № 178-ФЗ предусмотрено право инвалидов на получение государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг. Данным федеральным законом в состав набора социальных услуг, в частности, включены: предоставление при наличии медицинских показаний путевки на санаторно-курортное лечение, осуществляемое в целях профилактики основных заболеваний, в санаторно-курортные организации, определенные в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд; бесплатный проезд на пригородном железнодорожном транспорте, а также на междугородном транспорте к месту лечения и обратно (пункты 1.1, 2 части 1 статьи 6.2).

При рассмотрении настоящего административного дела суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что оспариваемые нормативные положения не содержат норм, ограничивающих право граждан, являющихся инвалидами, на бесплатный проезд на пригородном железнодорожном транспорте, а также на междугородном транспорте к месту лечения, включая санаторно-курортное лечение, и обратно.

Нормы обеспечения санаторно-курортным лечением, а также приобретение соответствующих путевок на такое лечение и выдачу их гражданам, содержатся в разделе III «Предоставление гражданам социальных услуг в части обеспечения санаторно-курортным лечением» Порядка предоставления. Оспариваемый же в части пункт 4.4 данного нормативного правового акта расположен в его разделе IV «Организация перевозки граждан к месту лечения и обратно».

Пунктом 4.3 Порядка предоставления, содержащего общее правило организации бесплатного проезда граждан к месту санаторно-курортного лечения и обратно, установлено, что одновременно с получением в территориальных органах Фонда, органах социальной защиты населения или уполномоченном органе санаторно-курортной путевки гражданин обеспечивается специальными талонами на право бесплатного получения проездных документов в поезде дальнего следования или направлениями на приобретение проездных документов на авиационном, автомобильном и водном транспорте. При следовании к месту лечения и обратно двумя и более видами транспорта специальные талоны или именные направления на право бесплатного получения проездных документов выдаются на каждый вид транспорта.

В силу подпункта «а» пункта 11 Правил финансового обеспечения средства на предоставление гражданам путевок на санаторно-курортное лечение и проезд на междугородном транспорте к месту лечения и обратно направляются на оплату стоимости путевок санаторно-курортным организациям, отобранным в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

При этом ведомственная принадлежность санаторно-курортных организаций значения не имеет, поскольку Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», в соответствии с которым осуществляется отбор санаторно-курортных организаций в целях предоставления путевок гражданам льготных категорий, не ограничивает участие в таком отборе в зависимости от организационно-правовой формы организаций и ведомственной принадлежности.

В отличие от пункта 4.3 Порядка предоставления, предусматривающего организацию перевозки граждан при наличии медицинских показаний на санаторно-курортное лечение, осуществляемое в целях профилактики основных заболеваний, пункт 4.4 данного нормативного правового акта предусматривает правила обеспечения граждан бесплатным проездом к месту иного возможного лечения при наличии медицинских показаний и обратно, в том числе и того, которое может осуществляться по путевкам, предоставленным органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере здравоохранения, в санаторно-курортные учреждения, находящиеся в ведении Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации и Федерального медико-биологического агентства.

В обжалуемом решении верно указано на то, что в оспариваемой части абзац первый пункта 4.4 Порядка предоставления не содержит упоминаемых административным истцом ограничений права граждан на бесплатный проезд к месту санаторно-курортного лечения и обратно в санаторно-курортные организации в зависимости от ведомственной принадлежности, поскольку бесплатный проезд в таких случаях предоставляется в порядке, предусмотренном пунктом 4.3 Порядка предоставления.

Подпунктом «б» пункта 11 Правил финансового обеспечения установлено, что средства на предоставление гражданам путевок на санаторно-курортное лечение и проезд на междугородном транспорте к месту лечения и обратно направляются на оплату транспортным организациям расходов по предоставлению проезда граждан к месту лечения и обратно (в том числе к месту санаторно-курортного лечения в рамках предоставления социальных услуг, а также к месту лечения при наличии медицинских показаний по направлению органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере здравоохранения в порядке, установленном Министерством здравоохранения Российской Федерации).

Пункт 4.4 Порядка предоставления не содержит положений, изменяющих установленный порядок финансирования названных расходов.

Оснований для признания ошибочным вывода суда первой инстанции о законности пункта 1 Порядка направления в оспариваемой части также не имеется. Данный порядок, как правильно указано в обжалуемом решении, регулирует лишь отношения, связанные с направлением органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере здравоохранения граждан, имеющих право на получение государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг, для получения ими лечения в медицинских организациях и иных организациях, осуществляющих медицинскую деятельность, подведомственных федеральным органам исполнительной власти (далее — медицинские учреждения) при наличии медицинских показаний.

В силу пункта 5 Порядка направления органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в сфере здравоохранения оформляется и выдается гражданину направление на лечение в медицинское учреждение в соответствии с образцом (приложение № 1) и заполняется талон № 2 указанного образца, который представляется гражданином в исполнительные органы Фонда социального страхования Российской Федерации для обеспечения их специальными талонами или именными направлениями на право бесплатного получения проездных документов к месту лечения и обратно.

При наличии медицинских показаний направление на лечение может быть выдано в медицинские учреждения, указанные в постановлении Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 872 «О федеральных учреждениях здравоохранения и федеральных учреждениях оздоровительного профиля», утвердившем перечни федеральных специализированных медицинских учреждений, федеральных санитарно-эпидемиологических учреждений, федеральных медицинских и оздоровительных учреждений, финансирование которых осуществляется за счет средств федерального бюджета (пункты 1, 2), в том числе отнесенные распоряжением Правительства Российской Федерации от 19 июля 2012 г. № 1286-р к ведению Минздрава России федеральные государственные учреждения.

Таким образом, и в рассматриваемом случае гражданин, являющийся получателем набора социальных услуг, обеспечивается бесплатным проездом к месту лечения и обратно.

Какие-либо нормативные правовые акты, имеющие более высокую юридическую силу и устанавливающие иной порядок организации перевозки граждан к месту лечения и обратно, чем оспариваемые Порядок предоставления и Порядок направления, отсутствуют.

Установив, что абзац первый пункта 4.4 Порядка предоставления и пункт 1 Порядка направления в оспариваемой части не противоречат федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, прав и законных интересов административного истца не нарушают, суд первой инстанции правомерно, на основании пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, принял решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления С.

Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 21 октября 2020 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу С. — без удовлетворения.

---