Решение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 27.10.2020 № АКПИ20-569

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующим Приказа ФСИН РФ от 11.01.2012 № 5 «Об утверждении Кодекса этики и служебного поведения сотрудников и федеральных государственных гражданских служащих уголовно-исполнительной системы»>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Романенкова Н.С.,

при секретаре С.,

с участием прокурора Степановой Л.Е.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Г.З.А. о признании недействующим приказа Федеральной службы исполнения наказаний от 11 января 2012 г. № 5 «Об утверждении Кодекса этики и служебного поведения сотрудников и федеральных государственных гражданских служащих уголовно-исполнительной системы»,

приказом Федеральной службы исполнения наказаний (далее также — ФСИН России) от 11 января 2012 г. № 5 утвержден Кодекс этики и служебного поведения сотрудников и федеральных государственных гражданских служащих уголовно-исполнительной системы (далее — Приказ). Правовой акт опубликован в «Ведомостях уголовно-исполнительной системы», 2012 г., № 4.

Гражданин Г.З.А. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим данного Приказа, ссылаясь на то, что он является нормативным правовым актом, затрагивающим права, свободы и обязанности человека и гражданина, но в нарушение части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации, Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» и Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009, не зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации и официально не опубликован, что нарушает его права и законные интересы, поскольку пунктом 6.4 Контракта о службе в уголовно-исполнительной системе предусмотрена ответственность за нарушение Кодекса этики и служебного поведения сотрудников и федеральных государственных гражданских служащих уголовно-исполнительной системы.

В судебном заседании Г.З.А. и его представитель адвокат Дорофеева В.Ю. поддержали заявленные требования и пояснили, что положения Приказа применены при проведении служебной проверки, привлечении Г.З.А. к дисциплинарной ответственности в виде увольнения, при рассмотрении гражданского дела по его иску о восстановлении на службе Центральным районным судом г. Волгограда.

Представители административного ответчика Федеральной службы исполнения наказаний О., заинтересованного лица Министерства юстиции Российской Федерации К. возражали против удовлетворения административного иска и пояснили суду, что Приказ не является нормативным правовым актом, требующим государственной регистрации и официального опубликования, носит рекомендательный характер, соответствует действующему законодательству и не нарушает права, свободы и законные интересы административного истца.

Выслушав объяснения административного истца Г.З.А., его представителя адвоката Дорофеевой В.Ю., представителей административного ответчика Федеральной службы исполнения наказаний О., заинтересованного лица Министерства юстиции Российской Федерации К., проверив материалы дела, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., полагавшей необходимым в удовлетворении заявленного требования отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

Согласно Положению о Федеральной службе исполнения наказаний, утвержденному Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. № 1314 «Вопросы Федеральной службы исполнения наказаний», ФСИН России возглавляет ее директор, который решает в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственной службе и трудовым законодательством Российской Федерации вопросы, связанные с прохождением федеральной государственной службы и осуществлением трудовой деятельности в ФСИН России (подпункты 7, 14 пункта 11 Положения о Федеральной службе исполнения наказаний).

Во исполнение предоставленных полномочий директор ФСИН России 11 января 2012 г. издал приказ № 5, которым утвержден Кодекс этики и служебного поведения сотрудников и федеральных государственных гражданских служащих уголовно-исполнительной системы (далее — Кодекс).

Регулируя отношения, связанные с поступлением на службу в уголовно-исполнительную систему, ее прохождением и прекращением, определением правового положения (статуса) сотрудника, Федеральный закон от 19 июля 2018 г. № 197-ФЗ «О службе в уголовно-исполнительной системе Российской Федерации и о внесении изменений в Закон Российской Федерации „Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы“ среди требований, предъявляемых к служебному поведению сотрудника, называет соблюдение норм служебной, профессиональной этики (пункт 5 части 1 статьи 13).»

В целях повышения доверия общества к государственным институтам, обеспечения условий для добросовестного и эффективного исполнения федеральными государственными служащими и государственными гражданскими служащими субъектов Российской Федерации должностных обязанностей, исключения злоупотреблений на федеральной государственной службе и государственной гражданской службе субъектов Российской Федерации Указом Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 г. № 885 утверждены общие принципы служебного поведения государственных служащих, предусматривающие соблюдение государственными служащими норм служебной, профессиональной этики и правил делового поведения.

Кодекс является правовым актом ФСИН России, устанавливающим нормы служебной и профессиональной этики сотрудников и федеральных государственных гражданских служащих уголовно-исполнительной системы.

Устанавливая основные принципы и правила служебного поведения, Кодекс в статье 8 предусматривает, что сотрудники и федеральные государственные гражданские служащие призваны:

а) исполнять должностные обязанности добросовестно и на высоком профессиональном уровне в целях обеспечения эффективной работы учреждений и органов УИС;

б) исходить из того, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина определяют основной смысл и содержание их деятельности;

в) осуществлять свою деятельность в пределах полномочий соответствующего учреждения или органа УИС;

г) не оказывать предпочтения каким-либо профессиональным или социальным группам и организациям, быть независимыми от влияния отдельных граждан, профессиональных или социальных групп и организаций;

д) исключать действия, связанные с влиянием каких-либо личных, имущественных (финансовых) и иных интересов, препятствующих добросовестному исполнению ими должностных обязанностей;

е) соблюдать беспристрастность, исключающую возможность влияния на их служебную деятельность решений политических партий и общественных объединений;

ж) соблюдать нормы служебной, профессиональной этики и правила делового поведения;

з) проявлять корректность и внимательность в обращении с гражданами и должностными лицами;

и) проявлять терпимость и уважение к обычаям и традициям народов России и других государств, учитывать культурные и иные особенности различных этнических, социальных групп и конфессий, способствовать межнациональному и межконфессиональному согласию;

к) воздерживаться от поведения, которое могло бы вызвать сомнение в добросовестном исполнении ими должностных обязанностей, а также избегать конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб их репутации или авторитету УИС;

л) не использовать служебное положение для оказания влияния на деятельность государственных органов, органов местного самоуправления, организаций, должностных лиц, государственных (муниципальных) служащих и граждан при решении вопросов личного характера;

м) соблюдать установленные в УИС правила публичных выступлений и предоставления служебной информации;

н) уважительно относиться к деятельности представителей средств массовой информации по информированию общества о работе УИС, а также оказывать содействие в получении достоверной информации в установленном порядке;

о) воздерживаться в публичных выступлениях, в том числе в средствах массовой информации, от обозначения стоимости в иностранной валюте (условных, денежных единицах) на территории Российской Федерации товаров, работ, услуг и иных объектов гражданских прав, показателей бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, за исключением случаев, когда это необходимо для точной передачи сведений либо предусмотрено законодательством Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, обычаями делового оборота;

п) постоянно стремиться к обеспечению как можно более эффективного распоряжения ресурсами, находящимися в сфере его ответственности.

Данные положения Кодекса корреспондируют нормам Федерального закона «О службе в уголовно-исполнительной системе Российской Федерации и о внесении изменений в Закон Российской Федерации „Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы“, Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ „О государственной гражданской службе Российской Федерации“, Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ „О системе государственной службы Российской Федерации“, Указа Президента Российской Федерации „Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих“, нормам международного права: Международному кодексу поведения государственных должностных лиц (Резолюция 51/59 Генеральной Ассамблеи Организации Объединенных Наций от 12 декабря 1996 г.), Модельному кодексу поведения для государственных служащих (приложение к Рекомендации Комитета министров Совета Европы от 11 мая 2000 г. № К (2000) 10 о кодексах поведения для государственных служащих).»

Кодекс основан на положениях Типового кодекса этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих, одобренного 23 декабря 2010 г. президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции, иных нормативных правовых актов Российской Федерации.

В силу Указа Президента Российской Федерации «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации, подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера (пункт 8).

Пункт 10 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации предусматривает, что государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.

Права, свободы и обязанности человека и гражданина закреплены в главе 2 Конституции Российской Федерации.

Согласно пункту 9 Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 23 апреля 2020 г. № 105, государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты:

1. содержащие правовые нормы, которые затрагивают: гражданские, политические, социально-экономические и иные права, свободы и обязанности граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства; гарантии осуществления прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, закрепленные в Конституции Российской Федерации и иных законодательных актах Российской Федерации; механизм реализации прав, свобод и обязанностей граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства;

2. устанавливающие правовой статус организаций: типовые, примерные положения (уставы) об органах, организациях, подведомственных соответствующим федеральным органам исполнительной власти, а также устанавливающие правовой статус организаций, которые в соответствии с законодательством Российской Федерации выполняют отдельные наиболее важные государственные функции;

3. имеющие межведомственный характер, то есть содержащие правовые нормы, обязательные для других федеральных органов исполнительной власти и (или) организаций, не входящих в систему федерального органа исполнительной власти, издавшего (двух или более федеральных органов исполнительной власти, совместно издавших) нормативный правовой акт.

Правовых норм, затрагивающих гражданские, политические, социально-экономические и иные права, свободы и обязанности граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, закрепленные в Конституции Российской Федерации и иных законодательных актах Российской Федерации, гарантии их осуществления и механизм их реализации, оспариваемый правовой акт не содержит.

По заключению Министерства юстиции Российской Федерации данный документ не нуждается в государственной регистрации (письмо от 8 февраля 2012 г. № 01/9119-ВЕ).

Кодекс, устанавливая нормы служебной и профессиональной этики сотрудников и федеральных государственных гражданских служащих уголовно-исполнительной системы, способствует формированию профессиональной культуры, имеет внутриведомственный характер, следовательно, не подлежал государственной регистрации и опубликованию в порядке, установленном для нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления Г.З.А. о признании недействующим приказа Федеральной службы исполнения наказаний от 11 января 2012 г. № 5 «Об утверждении Кодекса этики и служебного поведения сотрудников и федеральных государственных гражданских служащих уголовно-исполнительной системы» отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---