Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 02.02.2021 № АПЛ20-486

<Об оставлении без изменения Решения Верховного Суда РФ от 27.10.2020 № АКПИ20-569, которым было отказано в удовлетворении заявления о признании недействующим Приказа ФСИН РФ от 11.01.2012 № 5>

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Манохиной Г.В.,

членов коллегии Зайцева В.Ю., Тютина Д.В.,

при секретаре Г.Е.,

с участием прокурора Засеевой Э.С.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Г.З.А. о признании недействующим приказа Федеральной службы исполнения наказаний от 11 января 2012 г. № 5 «Об утверждении Кодекса этики и служебного поведения сотрудников и федеральных государственных гражданских служащих уголовно-исполнительной системы»

по апелляционной жалобе Г.З.А. на решение Верховного Суда Российской Федерации 27 октября 2020 г. по делу № АКПИ20-569, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Манохиной Г.В., возражения относительно доводов апелляционной жалобы представителя Федеральной службы исполнения наказаний О., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. № 1314 «Вопросы Федеральной службы исполнения наказаний» и Типовым кодексом этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих, одобренным 23 декабря 2010 г. президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции Федеральной службы исполнения наказаний (далее также — ФСИН России), приказом от 11 января 2012 г. № 5 (далее — Приказ) утвержден Кодекс этики и служебного поведения сотрудников и федеральных государственных гражданских служащих уголовно-исполнительной системы (далее — Кодекс).

Правовой акт устанавливает нормы служебной и профессиональной этики сотрудников и федеральных государственных гражданских служащих уголовно-исполнительной системы, опубликован в информационно-аналитическом журнале «Ведомости уголовно-исполнительной системы», 2012 г., № 4. По заключению Министерства юстиции Российской Федерации (письмо от 8 февраля 2012 г. № 01/9110-ВЕ) не нуждается в государственной регистрации.

Г.З.А. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим Приказа. В обоснование заявленного требования указал, что данный акт является нормативным правовым актом, затрагивающим права, свободы и обязанности человека и гражданина, однако в нарушение части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации, Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» и Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009, не зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации и официально не опубликован.

Нарушение своего права и законных интересов усматривает в том, что положения Кодекса были применены при проведении служебной проверки, при привлечении его к дисциплинарной ответственности в виде увольнения и рассмотрении гражданского дела по его иску о восстановлении на службе Центральным районным судом г. Волгограда, поскольку пунктом 6.4 Контракта о службе в уголовно-исполнительной системе предусмотрена ответственность за нарушение Кодекса этики и служебного поведения сотрудников и федеральных государственных гражданских служащих уголовно-исполнительной системы.

В судебном заседании суда первой инстанции ФСИН России с заявленным требованием не согласилась, указав, что Приказ не является нормативным правовым актом, требующим государственной регистрации и официального опубликования, носит рекомендательный характер, соответствует действующему законодательству Российской Федерации, прав и законных интересов административного истца не нарушает.

Министерство юстиции Российской Федерации (далее также — Минюст России), привлеченное к участию в деле в качестве заинтересованного лица, ссылалось на то, что оспариваемый акт носит рекомендательный характер, не подлежал государственной регистрации и официальному опубликованию, соответствует действующему законодательству Российской Федерации и не нарушает права, свободы и законные интересы административного истца.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 27 октября 2020 г. в удовлетворении административного искового заявления Г.З.А. отказано.

Г.З.А. в апелляционной жалобе, не соглашаясь с решением суда и считая его незаконным и необоснованным, просит о его отмене и принятии нового решения об удовлетворении административного искового заявления. Полагает, что суд не дал надлежащей оценки всем его доводам, приведенным в обоснование заявленного требования; выводы суда о законности оспариваемого акта не мотивированны и не соответствуют нормам материального и процессуального права. Указал на то, что положения оспариваемого акта содержат нормы, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, непосредственно затрагивают права, свободы и законные интересы граждан. Данный акт обладает признаками нормативного правового акта, но в нарушение Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009, не зарегистрирован, официально не опубликован, в том числе в порядке, установленном приказом Федеральной службы исполнения наказаний от 18 августа 2005 г. № 179 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Федеральной службы исполнения наказаний, признанных Министерством юстиции Российской Федерации не нуждающимися в государственной регистрации», таким образом, не может повлечь правовых последствий и являться актом, регулирующим правоотношения в области применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в нем предписаний.

Г.З.А. в судебное заседание Апелляционной коллегии Верховного Суда Российской Федерации не явился, о времени и месте судебного разбирательства извещены в установленном законом порядке.

Минюст России в возражениях на апелляционную жалобу поддержал свою правовую позицию по данному делу, изложенную в суде первой инстанции, и просил рассмотреть жалобу без участия представителя министерства.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения не находит.

В соответствии с Положением о Федеральной службе исполнения наказаний, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. № 1314 «Вопросы Федеральной службы исполнения наказаний» (далее — Положение), ФСИН России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим правоприменительные функции, функции по контролю и надзору в сфере исполнения уголовных наказаний в отношении осужденных, функции по содержанию лиц, подозреваемых либо обвиняемых в совершении преступлений, и подсудимых, находящихся под стражей, их охране и конвоированию, а также функции по контролю за поведением условно осужденных и осужденных, которым судом предоставлена отсрочка отбывания наказания, и по контролю за нахождением лиц, подозреваемых либо обвиняемых в совершении преступлений, в местах исполнения меры пресечения в виде домашнего ареста и за соблюдением ими наложенных судом запретов и (или) ограничений (пункт 1).

ФСИН России в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, актами Минюста России, а также Положением (пункт 4). ФСИН России возглавляет директор, который издает в пределах своей компетенции индивидуальные правовые акты, а также организует проверку их исполнения; решает в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственной службе и трудовым законодательством Российской Федерации вопросы, связанные с прохождением федеральной государственной службы и осуществлением трудовой деятельности в ФСИН России (пункт 9, подпункты 7, 14 пункта 11).

Реализуя предоставленные федеральным законодателем полномочия, директор ФСИН России издал Приказ, которым утвержден Кодекс, устанавливающий нормы служебной и профессиональной этики сотрудников и федеральных государственных гражданских служащих уголовно-исполнительной системы.

С учетом изложенного правильным является вывод суда первой инстанции о том, что Приказ издан уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, в установленной сфере деятельности.

Отношения, связанные с прохождением службы в уголовно-исполнительной системе, регламентируются Федеральным законом от 19 июля 2018 г. № 197-ФЗ «О службе в уголовно-исполнительной системе Российской Федерации и о внесении изменений в Закон Российской Федерации „Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы“ (далее — Федеральный закон от 19 июля 2018 г. № 197-ФЗ), другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.»

Согласно статье 13 названного закона, закрепляющей требования к служебному поведению сотрудника, при осуществлении служебной деятельности, а также во внеслужебное время, сотрудник должен: 1) соблюдать служебную дисциплину, исполнять обязанности по замещаемой должности добросовестно и на высоком профессиональном уровне в целях обеспечения эффективной работы учреждений и органов уголовно-исполнительной системы; 2) осуществлять свою деятельность в рамках предоставленных полномочий; 3) не оказывать предпочтение каким-либо профессиональным или социальным группам и организациям, быть независимым от влияния отдельных граждан, профессиональных или социальных групп и организаций, а также соблюдать принцип беспристрастности, исключающий возможность влияния на его служебную деятельность решений политических партий и других общественных объединений; 4) не совершать действия, связанные с влиянием каких-либо личных, имущественных (финансовых) и иных интересов, препятствующих добросовестному исполнению им служебных обязанностей; 5) соблюдать нормы служебной, профессиональной этики; 6) не допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении государственных органов, должностных лиц, политических партий, других общественных объединений, религиозных и иных организаций, профессиональных или социальных групп, граждан, если это не входит в его служебные обязанности; 7) проявлять корректность, уважение, вежливость и внимательность по отношению к гражданам и должностным лицам; 8) проявлять уважение к национальным обычаям и традициям народов Российской Федерации и других государств, учитывать культурные и иные особенности различных этнических, социальных групп и конфессий, способствовать межнациональному и межконфессиональному согласию; 9) не допускать конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб его репутации либо авторитету учреждения или органа уголовно-исполнительной системы; 10) не использовать служебное положение для оказания влияния на деятельность государственных органов, органов местного самоуправления, организаций, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих и граждан при решении вопросов личного характера; 11) соблюдать правила предоставления служебной информации, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации (часть 1).

В целях повышения доверия общества к государственным институтам, обеспечения условий для добросовестного и эффективного исполнения федеральными государственными служащими и государственными гражданскими служащими субъектов Российской Федерации должностных обязанностей, исключения злоупотреблений на федеральной государственной службе и государственной гражданской службе субъектов Российской Федерации Указом Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 г. № 885 утверждены Общие принципы служебного поведения государственных служащих (далее также — Общие принципы), устанавливающие основы поведения федеральных государственных служащих и государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации, которыми им надлежит руководствоваться при исполнении должностных обязанностей.

Пункт 2 Общих принципов содержит положения, аналогичные положениям статьи 13 Федерального закона от 19 июля 2018 г. № 197-ФЗ, статьи 18 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», и в подпункте «и» предусматривает, что государственные служащие, сознавая ответственность перед государством, обществом и гражданами, призваны соблюдать нормы служебной, профессиональной этики и правила делового поведения. Данный нормативный правовой акт официально опубликован для всеобщего сведения в «Российской газете» и Собрании законодательства Российской Федерации.

Из содержания оспариваемого Кодекса следует, что он принят в целях: установления нравственно-этических основ служебной деятельности и профессионального поведения сотрудника и федерального государственного гражданского служащего; формирования единства убеждений и взглядов в сфере профессиональной этики и служебного этикета, ориентированных на профессионально-этический эталон поведения; воспитания высоконравственной личности сотрудника и федерального государственного гражданского служащего, соответствующей нормам и принципам общечеловеческой и профессиональной морали; регулирования профессионально-этических проблем взаимоотношений, возникающих в процессе служебной деятельности; соблюдения этических норм поведения сотрудника и федерального государственного гражданского служащего в повседневной жизни; выработки у сотрудника и федерального государственного гражданского служащего потребности соблюдения профессионально-этических норм поведения; формирования позитивного облика компетентного поведения сотрудника и федерального государственного гражданского служащего (раздел I), устанавливает основные принципы и правила служебного поведения сотрудников и федеральных государственных гражданских служащих (раздел II) и содержит рекомендательные этические правила служебного поведения сотрудников и федеральных государственных гражданских служащих (раздел III).

Отказывая в удовлетворении заявленного требования, суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что приведенные в Кодексе нормы служебной и профессиональной этики сотрудников и федеральных государственных гражданских служащих уголовно-исполнительной системы согласуются с вышеприведенными положениями Федерального закона от 19 июля 2018 г. № 197-ФЗ, Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», Общих принципов и воспроизводят положения Типового кодекса этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих, одобренного президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции 23 декабря 2010 г., являющегося основой для разработки соответствующими государственными органами и органами местного самоуправления кодексов этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих, опубликованного в издании «Официальные документы в образовании», № 36, 2011 г.

Кодекс является внутриведомственным актом, направлен на формирование профессиональной этики, нравственное воспитание и повышение эффективности выполнения сотрудниками и федеральными государственными гражданскими служащими уголовно-исполнительной системы своих должностных обязанностей, и прав, свобод и законных интересов административного истца в указанном им аспекте не нарушает.

Доводы апелляционной жалобы о том, что положения оспариваемого Кодекса имеют признаки нормативного правового акта, содержат нормативные предписания, адресованные неопределенному кругу лиц и рассчитанные на неоднократное применение, в связи с чем данный акт подлежит государственной регистрации в Минюсте России и официальному опубликованию как нормативный правовой акт, а вывод суда первой инстанции о том, что оспариваемый акт не является нормативным правовым актом, не мотивированны, лишены правовых оснований и опровергаются содержанием обжалуемого решения.

Согласно части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Порядок опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти определен Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» (далее — Указ Президента Российской Федерации № 763), который предусматривает, что нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации, подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера (пункт 8).

В пункте 10 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации 3 августа 1997 г. № 1009 (далее — Правила), предусмотрено, что государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.

Государственная регистрация нормативных правовых актов осуществляется Министерством юстиции Российской Федерации, которое ведет Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, и включает: правовую экспертизу соответствия этого акта законодательству Российской Федерации; антикоррупционную экспертизу этого акта; принятие решения о необходимости государственной регистрации данного акта; присвоение регистрационного номера; занесение в Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти (пункт 11).

Из материалов административного дела усматривается, что по результатам проведенной правовой и антикоррупционной экспертиз Минюстом России Приказ признан не нуждающимся в государственной регистрации (письмо Минюста России от 8 февраля 2012 г. № 01/9119-ВЕ).

Согласно пункту 17 Правил, действующих на время издания Кодекса, акт, признанный Минюстом России не нуждающимся в государственной регистрации, подлежит опубликованию в порядке, определяемом федеральным органом исполнительной власти, утвердившим акт.

Введение Кодекса в действие осуществлено в порядке, предусмотренном ведомственными правовыми актами ФСИН России, действующими на время принятия оспариваемого акта.

Руководствуясь приведенными положениями и проведя правовой анализ содержания оспариваемого Кодекса, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что данный акт не содержит правовых норм, затрагивающих права, свободы и обязанности граждан Российской Федерации, гарантии их осуществления и реализации, закрепленные в Конституции Российской Федерации и иных законодательных актах Российской Федерации. Положения Кодекса регламентируют профессиональные, нравственные аспекты служебной деятельности, основаны на принципах нравственности, морали, направлены на установление этических норм и правил служебного поведения сотрудников и федеральных государственных гражданских служащих уголовно-исполнительной системы в рамках профессиональной деятельности и не регулируют порядок прохождения службы сотрудниками и федеральными государственными служащими и применения санкций к ним за невыполнение содержащихся в нем предписаний, как ошибочно указывает административный истец в апелляционной жалобе.

Вопреки утверждениям административного истца в апелляционной жалобе оспариваемый правовой акт ФСИН России имеет внутриведомственный характер и не относится к числу нормативных правовых актов, которые подлежат государственной регистрации и официальному опубликованию в порядке, предусмотренном Указом Президента Российской Федерации № 763 и Правилами.

Кодекс был доведен до сведения путем его официального опубликования в информационно-аналитическом журнале «Ведомости уголовно-исполнительной системы» 2012 г., № 4, который на основании приказа ФСИН России от 18 августа 2005 г. № 719 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Федеральной службы исполнения наказаний, признанных Министерством юстиции Российской Федерации не нуждающимися в государственной регистрации» (действующего на время оспариваемого Кодекса) являлся официальным источником опубликования таких актов ФСИН России.

Ссылка в апелляционной жалобе на то, что Приказ не был опубликован и в ежемесячном пенитенциарном журнале «Преступление и наказание», не влияет на вывод суда о законности оспариваемого акта.

Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 31 марта 2015 г. № 6-П «По делу о проверке конституционности пункта 1 части 4 статьи 2 Федерального конституционного закона „О Верховном Суде Российской Федерации“ и абзаца третьего подпункта 1 пункта 1 статьи 342 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с жалобой открытого акционерного общества „Газпромнефть“, приведенное административным истцом в обоснование доводов апелляционной жалобы о незаконности решения суда первой инстанции, поводом для отмены этого решения не является. Указание в данном постановлении на то, что легальность нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти предполагает не только наличие в них определенного, не противоречащего закону нормативного содержания (общего правила), но и соблюдение надлежащей законной формы, порядка принятия и обнародования, не опровергает вывод суда первой инстанции о том, что Кодекс не подлежит государственной регистрации и официальному опубликованию в порядке, установленном для нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.»

Каких-либо новых правовых доводов, которые не были бы известны суду первой инстанции и не получили бы правильной оценки в обжалованном решении, апелляционная жалоба не содержит.

Судом первой инстанции в решении правильно приведены и проанализированы в их совокупности нормы права, регулирующие рассматриваемые правоотношения и подлежащие применению в данном деле, выводы суда, изложенные в решении, мотивированны и соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству.

Доводы Г.З.А. в апелляционной жалобе направлены на переоценку выводов суда первой инстанции, приведенных в решении, основаны на ошибочном толковании норм материального и процессуального права и не свидетельствуют о незаконности обжалованного решения суда первой инстанции.

Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены или изменения решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 27 октября 2020 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Г.З.А. — без удовлетворения.

---