Решение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 19.06.2020 № АКПИ20-4

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании частично недействующим Постановления Правительства РФ от 29.03.2019 № 362 «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. № 326»>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

председательствующего судьи Верховного Суда Российской Федерации Романенкова Н.С.,

судей Верховного Суда Российской Федерации Иваненко Ю.Г., Кириллова В.С.,

при секретаре Г.,

с участием прокурора Степановой Л.Е.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «Симбирская экологическая компания» о признании частично недействующим постановления Правительства Российской Федерации от 29 марта 2019 г. № 362 «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. № 326»,

общество с ограниченной ответственностью «Симбирская экологическая компания» (далее — ООО «Симбирская экологическая компания») обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании частично недействующим постановления Правительства Российской Федерации от 29 марта 2019 г. № 362 «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. № 326», ссылаясь на то, что оспариваемые положения нормативного правового акта противоречат пункту 10 статьи 24.5 Федерального закона от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», таблице 56 Федерального закона от 29 ноября 2018 г. № 459-ФЗ «О федеральном бюджете на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов» в части исключения из государственной программы порядка предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на софинансирование региональных государственных программ в области охраны окружающей среды, а также нарушает право административного истца на получение субсидии на строительство объекта обработки отходов на основании статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации, создает препятствия для осуществления экономической деятельности.

Как указывает административный истец, пунктом 23 плана основных мероприятий по проведению в 2017 году в Российской Федерации Года экологии, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 2 июня 2016 г. № 1082-р, предусматривается строительство межмуниципального полигона по утилизации твердых коммунальных отходов в поселке городского типа Новоспасское Ульяновской области. В рамках исполнения названного распоряжения и постановление Правительства Ульяновской области от 26 октября 2015 г. № 22/537-П между ООО «Симбирская экологическая компания» и Правительством Ульяновской области было заключено соглашение от 31 декабря 2016 г. № 114-дп «О взаимодействии сторон по реализации инвестиционного проекта строительства „Объекта размещения, обработки, утилизации, обезвреживания твердых коммунальных отходов в поселке городского типа Новоспасское Ульяновской области“. В действующей редакции государственной программы Российской Федерации „Охрана окружающей среды“, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. № 326, предусмотрены только Правила предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на ликвидацию несанкционированных свалок в границах городов и объектов накопленного экологического вреда окружающей среде для достижения целей показателей и результатов федерального проекта „Чистая страна“, входящего в состав национального проекта „Экология“. Порядок предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на софинансирование государственных программ (подпрограмм государственных программ) в области обращения с отходами отсутствует.»

По мнению административного истца, действия (бездействие) Правительства Ульяновской области и Министерства природы и цикличной экономики Ульяновской области привели к неисполнению государственной программы Российской Федерации «Охрана окружающей среды» при условии выделения в федеральном бюджете на 2019 г. субсидии Ульяновской области по вышеуказанной государственной программе. С 26 сентября 2016 г. ООО «Симбирская экологическая компания» не имеет законного права осуществлять строительство объекта размещения отходов и первичной сортировки в Новоспасском районе Ульяновской области, хотя именно для целей строительства и эксплуатации этого объекта оно было создано. В связи с этим организация не ведет хозяйственную деятельность, вынуждена в судебных инстанциях отстаивать свои законные права и интересы.

В суде представители административного истца ООО «Симбирская экологическая компания» Р., Б.А., Б.Т. поддержали заявленные требования.

Правительство Российской Федерации поручило представлять свои интересы в Верховном Суде Российской Федерации Министерству природных ресурсов и экологии Российской Федерации (поручение от 7 февраля 2020 г. № ДГ-П11-676).

Представитель Правительства Российской Федерации С. возражал против удовлетворения заявленных требований и пояснил суду, что оспариваемый нормативный правовой акт издан в пределах полномочий Правительства Российской Федерации, соответствует действующему законодательству и не нарушает прав административного истца. Нормативными правовыми актами установлен механизм предоставления из федерального бюджета денежных средств на реализацию мероприятий государственных программ в области обращения с отходами.

Выслушав сообщение судьи-докладчика Романенкова Н.С., объяснения представителей административного истца ООО «Симбирская экологическая компания» Р., Б.А., Б.Т., административного ответчика Правительства Российской Федерации С., исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., полагавшей, что административный иск не подлежит удовлетворению, и судебные прения, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения заявленных требований.

Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации (статья 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»).

Устанавливая правовые основы стратегического планирования в Российской Федерации, координации государственного и муниципального стратегического управления и бюджетной политики, полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и порядок их взаимодействия с общественными, научными и иными организациями в сфере стратегического планирования, Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» в пункте 6 статьи 28 предусматривает, что государственные программы Российской Федерации утверждаются Правительством Российской Федерации в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Аналогичные полномочия Правительства Российской Федерации установлены пунктом 1 статьи 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

К бюджетным полномочиям Российской Федерации в соответствии со статьей 7 Бюджетного кодекса Российской Федерации относятся, в том числе определение общих принципов предоставления и форм межбюджетных трансфертов, установление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, предоставление межбюджетных трансфертов из федерального бюджета. Одной из форм предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам бюджетной системы Российской Федерации являются субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации (статья 129 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Согласно пункту 4 статьи 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации порядки предоставления и распределения субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации (местным бюджетам) на реализацию государственных программ субъекта Российской Федерации (муниципальных программ), направленных на достижение целей, соответствующих государственным программам Российской Федерации, устанавливаются соответствующей программой. Пунктами 2, 3 данной статьи предусмотрена возможность внесения изменений в государственные программы Российской Федерации.

Реализуя полномочия, предоставленные федеральным законодателем, Правительство Российской Федерации постановлением от 15 апреля 2014 г. № 326 утвердило государственную программу Российской Федерации «Охрана окружающей среды» (действует в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 31 марта 2020 г. № 397).

Нормативный правовой акт размещен на «Официальном интернет-портале правовой информации» (http://www.pravo.gov.ru) 24 апреля 2014 г., опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации 5 мая 2014 г., № 18 (часть III).

В рамках предоставленных полномочий Правительство Российской Федерации постановлением от 29 марта 2019 г. № 362 утвердило изменения, которые вносятся в постановление Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. № 326 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации „Охрана окружающей среды“ на 2012 — 2020 годы».

Оспариваемый нормативный правовой акт размещен на «Официальном интернет-портале правовой информации» (http://www.pravo.gov.ru) 5 апреля 2019 г., опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации 15 апреля 2019 г., № 15 (часть II).

Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» к основным принципам государственной политики в области обращения с отходами относит: охрану здоровья человека, поддержание или восстановление благоприятного состояния окружающей среды и сохранение биологического разнообразия; научно обоснованное сочетание экологических и экономических интересов общества; использование наилучших доступных технологий при обращении с отходами; комплексную переработку материально-сырьевых ресурсов; использование методов экономического регулирования деятельности в области обращения с отходами (статья 3).

Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» определены национальные цели развития, в том числе в области обращения с отходами, предусматривающие эффективное обращение с отходами производства и потребления, включая ликвидацию несанкционированных свалок в границах городов путем формирования комплексной системы обращения с твердыми коммунальными отходами, ликвидацию свалок и рекультивацию территорий, на которых они размещены, создание условий для вторичной переработки всех запрещенных к захоронению отходов производства и потребления; создание и эффективное функционирование во всех субъектах Российской Федерации системы общественного контроля, направленной на выявление и ликвидацию несанкционированных свалок; создание современной инфраструктуры, обеспечивающей безопасное обращение с отходами I и II классов опасности, и ликвидацию наиболее опасных объектов накопленного экологического вреда.

В целях обеспечения реализации норм законодательства Российской Федерации в области обращения с твердыми коммунальными отходами, стимулирования инвестиционной активности в этой области, а также в целях реализации национального проекта «Экология» создана публично-правовая компания по формированию комплексной системы обращения с твердыми коммунальными отходами «Российский экологический оператор», к полномочиям которой отнесены организация и осуществление финансирования инвестиционных проектов (включая разработку проектно-сметной документации), а также работ по строительству, реконструкции, модернизации объектов капитального строительства, необходимых для осуществления деятельности в области обращения с твердыми коммунальными отходами, что не исключает возможности софинансирования государством из средств федерального бюджета проектов в области обращения с отходами (подпункт «б» пункта 4 Указа Президента Российской Федерации от 14 января 2019 г. № 8).

В государственную программу Российской Федерации «Охрана окружающей среды» были интегрированы национальный проект «Экология», входящие в его состав федеральные проекты «Чистая страна» и «Комплексная система обращения с твердыми коммунальными отходами», и с учетом этого скорректированы основные мероприятия и целевые показатели государственной программы (утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. № 326, действует в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 31 марта 2020 г. № 397).

Доводы административного истца о противоречии оспариваемых положений нормативного правового акта таблице 56 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов» являются несостоятельными.

Таблица 56 названного Федерального закона предусматривает распределение субсидий на введение в промышленную эксплуатацию мощностей по обработке твердых коммунальных отходов и фракций после обработки твердых коммунальных отходов на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов, что соотносится с основными мероприятиями государственной программы и не касается объектов размещения отходов, коим является «Объект размещения отходов и первичной сортировки в Новоспасском районе Ульяновской области», строительство которого планируется ООО «Симбирская экологическая компания».

Ссылки административного истца на пункт 10 статьи 24.5 Федерального закона «Об отходах производства и потребления» не могут служить основанием для удовлетворения заявленных требований, поскольку с 1 января 2020 г. данная норма утратила силу в связи с принятием Федерального закона от 27 декабря 2019 г. № 450-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», а пункт 3 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предусматривает, что суд при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта выясняет соответствие оспариваемого правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Статья 9 Федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации» содержит закрытый перечень участников стратегического планирования, к которым административный истец не относится.

Следовательно, оспариваемый нормативный правовой акт не нарушает прав и законных интересов административного истца.

В силу пункта 2 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 175, 176, 180, 215 КАС РФ, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления общества с ограниченной ответственностью «Симбирская экологическая компания» о признании частично недействующим постановления Правительства Российской Федерации от 29 марта 2019 г. № 362 «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. № 326» отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

---