Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 15.09.2020 № АПЛ20-276

<Об оставлении без изменения Решения Верховного Суда РФ от 19.06.2020 № АКПИ20-4, которым было отказано в удовлетворении заявления о признании частично недействующим Постановления Правительства РФ от 29.03.2019 № 362>

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Манохиной Г.В.,

членов коллегии Вавилычевой Т.Ю., Тютина Д.В.,

при секретаре Г.,

с участием прокурора Масаловой Л.Ф.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «Симбирская экологическая компания» (далее также — ООО «Симбирская экологическая компания») о признании недействующим постановления Правительства Российской Федерации от 29 марта 2019 г. № 362 «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. № 326»

по апелляционной жалобе ООО «Симбирская экологическая компания» на решение Верховного Суда Российской Федерации от 19 июня 2020 г. по делу № АКПИ20-4, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Манохиной Г.В., объяснения представителя ООО «Симбирская экологическая компания» Р., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражения относительно доводов апелляционной жалобы представителя Правительства Российской Федерации П., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

Правительство Российской Федерации постановлением от 29 марта 2019 г. № 362 утвердило изменения, которые вносятся в постановление Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. № 326 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации „Охрана окружающей среды“ на 2012 — 2020 годы» (далее — Постановление № 362).

Нормативный правовой акт размещен на «Официальном интернет-портале правовой информации» (http://www.pravo.gov.ru), опубликован в «Собрании законодательства Российской Федерации» 15 апреля 2019 г., № 15 (часть II).

ООО «Симбирская экологическая компания» обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании не действующим Постановления № 362 в части исключения из государственной программы порядка предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на софинансирование региональных государственных программ в области охраны окружающей среды. В обоснование заявленного требования указало, что оспариваемые положения нормативного правового акта противоречат пункту 10 статьи 24.5 Федерального закона от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее — Федеральный закон № 89-ФЗ), таблице 56 Федерального закона от 29 ноября 2018 г. № 459-ФЗ «О федеральном бюджете на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов» (далее — Федеральный закон № 459-ФЗ), нарушают его право на получение субсидии на строительство объекта обработки отходов на основании статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации и создают препятствия для осуществления экономической деятельности.

Нарушение своего права общество усматривает в том, что, осуществляя реализацию инвестиционного проекта по строительству объекта размещения отходов и первичной сортировки в Новоспасском районе Ульяновской области, ООО «Симбирская экологическая компания» на основании плана основных мероприятий по проведению в 2017 г. в Российской Федерации Года экологии, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 2 июня 2016 г. № 1082-р, и постановления Правительства Ульяновской области от 26 октября 2015 г. № 22/537-П, заключило с Правительством Ульяновской области соглашение от 31 декабря 2016 г. № 114-дп «О взаимодействии сторон по реализации инвестиционного проекта строительства „Объекта размещения, обработки, утилизации, обезвреживания твердых коммунальных отходов в поселке городского типа Новоспасское Ульяновской области“. Однако, оспариваемым Постановлением № 362 в государственную программу Российской Федерации „Охрана окружающей среды“, утвержденную постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. № 326 внесены изменения, в соответствии с которыми в программу включены только Правила предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на ликвидацию несанкционированных свалок в границах городов и объектов накопленного экологического вреда окружающей среде для достижения целей показателей и результатов федерального проекта „Чистая страна“, входящего в состав национального проекта „Экология“. Отсутствие в оспариваемом Постановлении № 362 Порядка предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на софинансирование государственных программ (подпрограмм государственных программ) в области обращения с отходами привело к неисполнению государственной программы Российской Федерации „Охрана окружающей среды“ при условии выделения в федеральном бюджете на 2019 г. субсидии Ульяновской области по вышеуказанной государственной программе. С 26 сентября 2016 г. ООО „Симбирская экологическая компания“ не имеет законного права осуществлять строительство объекта размещения отходов и первичной сортировки в Новоспасском районе Ульяновской области, в связи с чем организация не ведет хозяйственную деятельность и вынуждена в судебных инстанциях отстаивать свои законные права и интересы.»

Правительство Российской Федерации поручило представлять свои интересы в Верховном Суде Российской Федерации Министерству природных ресурсов и экологии Российской Федерации.

В суде первой инстанции представитель Правительства Российской Федерации возражал против удовлетворения заявленного требования, ссылаясь на то, что оспариваемый нормативный правовой акт издан в пределах полномочий Правительства Российской Федерации, соответствует действующему федеральному законодательству и не нарушает прав, свобод и законных интересов административного истца.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 19 июня 2020 г. в удовлетворении административного искового заявления ООО «Симбирская экологическая компания» отказано.

В апелляционной жалобе административный истец просит указанное решение отменить, ссылаясь на неправильное определение судом обстоятельств, имеющих значение для дела, неправильное применение норм материального права, и принять по делу новое решение об удовлетворении заявленного требования. Полагает, что суд первой инстанции не дал правовой оценки тому обстоятельству, что отсутствие в оспариваемом акте положений о предоставлении субсидий субъектам Российской Федерации на софинансирование государственных региональных программ в 2019 г. нарушает права и законные интересы общества; не применил, подлежащие применению при разрешении данного административного дела, таблицу 56 Федерального закона № 459-ФЗ и пункт 10 статьи 24.5 Федерального закона № 89-ФЗ в редакции, действовавшей до 1 января 2020 г.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения не находит.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. Суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу, что по настоящему административному делу такое основание для признания не действующим оспариваемого в части Постановления № 362 отсутствует.

Полномочия Правительства Российской Федерации как высшего исполнительного органа государственной власти определены Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», статьей 23 которого установлено, что Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации.

Согласно пункту 6 статьи 28 Федерального закона от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации (далее — Федеральный закон № 172-ФЗ) государственные программы Российской Федерации утверждаются Правительством Российской Федерации в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации.»

Пунктом 1 статьи 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлены аналогичные полномочия Правительства Российской Федерации.

Бюджетным кодексом Российской Федерации установлено, что определение общих принципов предоставления и форм межбюджетных трансфертов, установление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, предоставление межбюджетных трансфертов из федерального бюджета относится к бюджетным полномочиям Российской Федерации (статья 7). Одной из форм предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам бюджетной системы Российской Федерации являются субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации (статья 129).

В соответствии с пунктом 4 статьи 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации порядки предоставления и распределения субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации (местным бюджетам) на реализацию государственных программ субъекта Российской Федерации (муниципальных программ), направленных на достижение целей, соответствующих государственным программам Российской Федерации, устанавливаются соответствующей программой. Пунктами 2, 3 этой статьи предусмотрена возможность внесения изменений в государственные программы Российской Федерации.

На основании приведенных норм действующего законодательства Правительство Российской Федерации вправе было внести изменения в свое постановление от 15 апреля 2014 г. № 326 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации „Охрана окружающей среды“ на 2012 — 2020 годы» (действует в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 31 марта 2020 г. № 397).

Таким образом, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что Постановление № 362 издано Правительством Российской Федерации в пределах предоставленной ему компетенции, официально опубликовано и введено в действие в установленном законом порядке.

Федеральный закон № 89-ФЗ определяет правовые основы обращения с отходами производства и потребления в целях предотвращения вредного воздействия отходов производства и потребления на здоровье человека и окружающую среду, а также вовлечения таких отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья (преамбула).

Согласно статье 3 названного закона основными принципами государственной политики в области обращения с отходами являются: охрана здоровья человека, поддержание или восстановление благоприятного состояния окружающей среды и сохранение биологического разнообразия; научно обоснованное сочетание экологических и экономических интересов общества в целях обеспечения устойчивого развития общества; использование наилучших доступных технологий при обращении с отходами; комплексная переработка материально-сырьевых ресурсов в целях уменьшения количества отходов; использование методов экономического регулирования деятельности в области обращения с отходами в целях уменьшения количества отходов и вовлечения их в хозяйственный оборот (пункт 1).

Приоритетными направлениями государственной политики в области обращения с отходами являются: максимальное использование исходных сырья и материалов; предотвращение образования отходов; сокращение образования отходов и снижение класса опасности отходов в источниках их образования; обработка отходов; утилизация отходов; обезвреживание отходов (пункт 2 статьи 3 Федерального закона № 89-ФЗ).

В соответствии с установленными федеральным законодателем принципами государственной политики в области обращения с отходами Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» в указанной области определены национальные цели развития, которые предусматривают эффективное обращение с отходами производства и потребления, включая ликвидацию несанкционированных свалок в границах городов путем формирования комплексной системы обращения с твердыми коммунальными отходами, ликвидацию свалок и рекультивацию территорий, на которых они размещены, создание условий для вторичной переработки всех запрещенных к захоронению отходов производства и потребления; создание и эффективное функционирование во всех субъектах Российской Федерации системы общественного контроля, направленной на выявление и ликвидацию несанкционированных свалок; создание современной инфраструктуры, обеспечивающей безопасное обращение с отходами I и II классов опасности, и ликвидацию наиболее опасных объектов накопленного экологического вреда (пункт 7).

Указом Президента Российской Федерации от 14 января 2019 г. № 8 «О создании публично-правовой компании по формированию комплексной системы обращения с твердыми коммунальными отходами „Российский экологический оператор“, изданным в целях обеспечения реализации норм законодательства Российской Федерации в области обращения с твердыми коммунальными отходами, стимулирования инвестиционной активности в этой области, а также в целях реализации национального проекта „Экология“, создана публично-правовая компания по формированию комплексной системы обращения с твердыми коммунальными отходами „Российский экологический оператор“, которая исполняет полномочия по организации и осуществлению финансирования инвестиционных проектов (включая разработку проектно-сметной документации), а также работ по строительству, реконструкции, модернизации объектов капитального строительства, необходимых для осуществления деятельности в области обращения с твердыми коммунальными отходами, что не исключает возможности софинансирования государством из средств федерального бюджета проектов в области обращения с отходами (подпункт „б“ пункта 4).»

Государственная программа Российской Федерации «Охрана окружающей среды» включает в себя национальный проект «Экология», а также входящие в его состав федеральные проекты «Чистая страна» и «Комплексная система обращения с твердыми коммунальными отходами», с учетом которых и были скорректированы основные мероприятия и целевые показатели данной государственной программы.

В приложении № 6 к Государственной программе Российской Федерации «Охрана окружающей среды» определены порядок, цели и условия предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на ликвидацию несанкционированных свалок в границах городов и наиболее опасных объектов накопленного экологического вреда окружающей среде для достижения целей, показателей и результатов федерального проекта «Чистая страна», входящего в состав национального проекта «Экология».

На основании изложенных норм действующего законодательства, регулирующего правоотношения в рассматриваемой сфере, суд первой инстанции сделал обоснованный вывод о том, что исключение Правительством Российской Федерации из постановления от 15 апреля 2014 г. № 326 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации „Охрана окружающей среды“ на 2012 — 2020 годы» Правил предоставления и распределения субсидий в области обращения с отходами осуществлено Правительством Российской Федерации на основании норм действующего законодательства в области обращения с твердыми коммунальными отходами, в рамках предоставленных полномочий и не затрагивает права и законные интересы административного истца.

Бюджетным кодексом Российской Федерации предусмотрено, что субсидии юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям и физическим лицам — производителям товаров, работ, услуг являются безвозмездными и безвозвратными бюджетными ассигнованиями, имеющими целевой характер — возмещение недополученных доходов и (или) финансовое обеспечение (возмещение) затрат в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг хозяйствующими субъектами, и предоставляются в случаях и порядке, предусмотренных законодательством о бюджете и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами (статьи 69, 78).

Поскольку, как уже было указано выше, приоритетным направлением в области обращения с отходами являются обработка и утилизация твердых коммунальных отходов, денежные средства федерального бюджета на поддержку размещения твердых коммунальных отходов федеральным законодательством о бюджете не предусмотрены.

Суд обоснованно признал несостоятельным довод административного истца, указанный им и в апелляционной жалобе, о противоречии Постановления № 362 в оспариваемой части таблице 56 Федерального закона № 459-ФЗ. Названная таблица предусматривает распределение субсидий на введение в промышленную эксплуатацию мощностей по обработке твердых коммунальных отходов и фракций после обработки твердых коммунальных отходов на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов, и не касается объектов размещения отходов и первичной сортировки в Новоспасском районе Ульяновской области, строительство которых планируется ООО «Симбирская экологическая компания».

Ссылка в апелляционной жалобе на то, что объект размещения отходов и первичной сортировки в Новоспасском районе Ульяновской области, строительство которого планируется административным истцом, является объектом по обработке отходов, так как статьей 1 Федерального закона № 89-ФЗ обработка отходов определена как предварительная подготовка отходов к дальнейшей утилизации, включая их сортировку, разборку, очистку, ошибочна и не может повлечь отмену решения суда.

Фактические обстоятельства по вопросу реализации проекта по строительству объекта размещения отходов и первичной сортировки в Новоспасском районе Ульяновской области, на которые указывает административный истец в обоснование апелляционной жалобы, направлены к оценке конкретной ситуации, сложившейся у административного истца, и не влияют на законность принятого судом первой инстанции решения.

Утверждения административного истца в апелляционной жалобе о противоречии оспариваемого в части нормативного акта пункту 10 статьи 24.5 Федерального закона № 89-ФЗ несостоятельны, так как в связи с принятием Федерального закона от 27 декабря 2019 г. № 450-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» с 1 января 2020 г. указанная норма утратила силу и не подлежит применению.

Довод апелляционной жалобы о том, что суд в соответствии с частью 5 статьи 15 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации должен был применить при разрешении данного административного дела пункт 10 статьи 24.5 Федерального закона № 89-ФЗ в редакции, действовавшей до 1 января 2020 г., ошибочен, поскольку по данному административному делу, рассмотренному в порядке абстрактного нормоконтроля, на основании пункта 3 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд проверяет законность оспоренного в части Постановления № 362 нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, действующим на время рассмотрения и разрешения административного дела.

Вопреки утверждениям административного истца в апелляционной жалобе, в решении приведены и в системе проанализированы нормы права, подлежащие применению в данном деле, а выводы суда соответствуют действующему законодательству.

Установив, что какому-либо федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, оспоренное в части Постановление № 362 не противоречит, и, следовательно, прав и законных интересов административного истца не нарушает, суд первой инстанции правомерно, руководствуясь пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, отказал административному истцу в удовлетворении административного искового заявления.

При рассмотрении данного административного дела суд первой инстанции в полной мере выяснил все обстоятельства, установленные частью 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, и отразил и проанализировал их в обжалуемом решении.

В апелляционной жалобе не приведено доводов, опровергающих выводы суда о законности Постановления № 362 в оспариваемой части, оснований считать такие выводы ошибочными не имеется. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения суда в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 19 июня 2020 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью «Симбирская экологическая компания» — без удовлетворения.

---